●曾康華 李思沛

中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議明確指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。并且要求，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。這次會議是繼黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，對深化財稅體制改革方案進行整體部署的又一次重要會議，標(biāo)志我國深化財稅體制改革的任務(wù)和目標(biāo)已經(jīng)確定，必將對建立實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)和重大的影響。

2014年是我國實施分稅制改革20 周年。自1978年改革開放至20世紀(jì)80年代末期，我國財政體制的改革一直遵循“擴權(quán)讓利”的思路，導(dǎo)致20世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)了中央財政收入占全國財政收入的比重和全國財政收入占GDP 的比重，即“兩個比重”下降的局面。例如，1993年我國中央財政收入占全國財政收入的比重為22.02%，全國財政收入占GDP 的比重為12.3%，嚴(yán)重削弱了政府的財政職能。為提高政府財力集中度和加強財政的宏觀調(diào)控能力，1994年我國推行了分稅制改革，這一改革的目標(biāo)之一就是提高“兩個比重”。時至今日，國家的經(jīng)濟總量大幅度擴張，政府財政收入快速地增加，例如2013年，全國財政收入達(dá)到129143 億元，中央財政收入達(dá)到60173.77 億元；中央財政收入占全國財政收入的比重達(dá)到46.6%，全國財政收入占GDP 的比重達(dá)到22.7%?？梢哉f，政府財力集中度得到提高，提高“兩個比重”的目標(biāo)也基本實現(xiàn)。

但是，隨著分稅制的實施，分稅制運行的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)之一就是地方政府財力與支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配。從基本公共服務(wù)均等化的角度看，富裕地區(qū)可支配財力大大多于履行支出責(zé)任的基本需要，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可支配財力大大低于履行支出責(zé)任的基本需要，造成了區(qū)域間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡。盡管在進行分稅制改革的同時，財政轉(zhuǎn)移支付制度也相應(yīng)建立起來，而且這一制度對地方政府財力起到了很大程度的調(diào)節(jié)作用，但由于分稅制這一體制因素一直持續(xù)地對地方政府財力與支出責(zé)任的匹配產(chǎn)生深刻地影響，造成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收支矛盾的加劇，導(dǎo)致許多地方財政陷入困難局面，嚴(yán)重制約了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的推進。實施分稅制的實踐表明，現(xiàn)實中存在著政府支出責(zé)任的層層下移，而財力層層集中的趨勢。分稅制實施的初期只是比較明確地劃分了中央政府和省級政府的財力，對政府支出責(zé)任并沒有予以清晰的界定，況且，隨著中國經(jīng)濟強勁增長，各級政府財力尤其是中央政府財力得到了很大增強，但由于社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要所引發(fā)的財政模式轉(zhuǎn)型，即由“建設(shè)財政”向“公共財政”的轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)對中央政府與地方政府的支出責(zé)任進行適時調(diào)整，事實上這種調(diào)整嚴(yán)重滯后，這樣就造成了地方政府行使事權(quán)的支出責(zé)任與財力不相匹配的問題。

毫無疑問，1994年實施的分稅制改革對我國政府財力與支出責(zé)任匹配關(guān)系產(chǎn)生了持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響，盡管此后相繼出現(xiàn)了對政府“財力與事權(quán)匹配”和“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”等表述的演變，實際上這反映了實施分稅制以后，“財”、“事”、“責(zé)”關(guān)系在中央政府與地方政府之間以及地方政府間進行動態(tài)調(diào)整的過程。

對于中央和地方政府在“財”與“事”的權(quán)利和責(zé)任劃分，1994年以來我國實施的財政體制一系列改革措施，先后提出了“財權(quán)”、“事權(quán)”、“財力”、“支出責(zé)任”等概念，表面看是名詞的表述發(fā)生變化，實際上這里面反映了政府實施財政體制改革思路的調(diào)整。當(dāng)然，對財政體制改革的思路和脈絡(luò)進行梳理和調(diào)整是必要的，這也反映人們對財政體制改革的認(rèn)識在不斷深化，有利于認(rèn)清政府財力與支出責(zé)任的匹配關(guān)系，從而把握政府財力與支出責(zé)任匹配的內(nèi)涵和動態(tài)變化的特征。

我國1994年分稅制改革所確立的基本原則是“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”，整個20世紀(jì)90年代在處理中央和地方政府“財”與“事”關(guān)系時，一直遵循這一原則。21世紀(jì)以來，一方面，我國實施了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、取消預(yù)算外資金等一系列的預(yù)算管理體制改革措施，構(gòu)建起了公共財政體系的基本架構(gòu)；另一方面，在調(diào)整中央政府和地方政府事權(quán)和財力關(guān)系方面，改變以往表述，要求遵循“財力與事權(quán)相匹配原則”，特別是黨的十八大以來，對中央與地方財力與支出責(zé)任的表述進一步完善，仔細(xì)梳理不難發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵是一脈相承的。多年來，關(guān)于中央與地方關(guān)系所涉及的核心問題仍然聚焦在中央與地方在財力、事權(quán)方面如何配置才合理，這也是今后深化財稅體制改革必須解決的問題。

從發(fā)展的視角看，財力與支出責(zé)任又處在不斷地變化之中，這種動態(tài)的變化要服從一定時期政府職能的變化。也就是說，當(dāng)政府與市場的關(guān)系發(fā)生變化時，政府的職能就要發(fā)生相應(yīng)變化，政府職能的這種變化反映在財政支出上，就是政府支出責(zé)任的變化，而政府財力是否適應(yīng)政府支出責(zé)任的變化，這就是政府財力與支出責(zé)任相匹配的問題。

事實上，政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系非常復(fù)雜，主要原因在于其內(nèi)涵非常豐富而且影響該關(guān)系的因素有很多，如各級政府權(quán)力與事務(wù)的劃分、支出責(zé)任的劃分、事權(quán)與支出責(zé)任是否適應(yīng)、財力與支出責(zé)任是否匹配等都涉及政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府間權(quán)責(zé)關(guān)系最直觀的表現(xiàn)就是政府層級的設(shè)置。而政府層級的多少可能受政府管轄區(qū)域的大小、政府管理方法與理念等因素的影響。如果管轄區(qū)域大，就會造成交通不便、通訊不靈、政令不暢等問題，往往導(dǎo)致政府層級設(shè)置較多；政府層級多就很容易產(chǎn)生政府支出責(zé)任中的諸多問題，最突出的問題就是政府間的支出責(zé)任不容易劃分清楚。

在我國中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系中，事權(quán)與事責(zé)往往并非同一概念。例如，某級政府擁有某項事權(quán)，并不是指該級政府就要獨享此權(quán)利，應(yīng)該說是該政府擁有了行使這項事務(wù)的責(zé)任，即應(yīng)該對之負(fù)責(zé)。然而，為之負(fù)責(zé)是一方面，而所負(fù)之責(zé)是否到位又是另一方面。換句話講，若低層級的政府有承擔(dān)事務(wù)的責(zé)任而高層級的政府有掌控這項事務(wù)的權(quán)力，這時事責(zé)與事權(quán)就可能出現(xiàn)分離。因此，很有必要將事權(quán)與事責(zé)進行區(qū)分。

對地方政府來講，其事權(quán)是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟伯a(chǎn)品與公共服務(wù)，然而由于多級政府設(shè)置而出現(xiàn)的責(zé)任推諉扯皮的現(xiàn)象，常常是事權(quán)掌握在上級政府而事責(zé)由下級政府承擔(dān)所致。尤其在省級政府與地市級政府之間，它們的事權(quán)、事責(zé)就較難達(dá)到一致。“經(jīng)濟人”原理可以解釋這一現(xiàn)象：為了實現(xiàn)本級政府的利益最大化，一方面，該政府往往會向上級多索要事權(quán)而少承擔(dān)責(zé)任；另一方面，又不愿意下放事權(quán)而傾向多分配事責(zé)給下級政府。這樣一來，就會導(dǎo)致省級政府與地市級政府擁有本不該有的事權(quán)或沒有盡到本該負(fù)的責(zé)任，即事權(quán)錯位、事責(zé)缺位?？梢?，處于中間層級的政府是我國政府權(quán)責(zé)最不易劃清的一級政府。因此，從省級政府的角度來研究政府財、權(quán)、責(zé)關(guān)系十分必要。

支出責(zé)任是指在現(xiàn)有政治環(huán)境影響下，某一級政府為了實現(xiàn)政府管理目標(biāo)而需要承擔(dān)的財政支出。政府行使事權(quán)、履行事責(zé)通過提供公共服務(wù)來實現(xiàn)，提供公共服務(wù)是通過財政支出來表現(xiàn)。政府支出責(zé)任的衡量就是政府財力支出的大小，是表現(xiàn)政府事權(quán)、事責(zé)的具化形式。因此，支出責(zé)任是政府事責(zé)的量度，或者說支出責(zé)任可以看作政府事責(zé)的具體表現(xiàn)。

那么，如何量化支出責(zé)任呢？實際上，量化政府的支出責(zé)任存在多個視角，也有多個指標(biāo)加以衡量。本文認(rèn)為，從政府預(yù)算科目來看，以政府預(yù)算項目的設(shè)置作為衡量政府的支出責(zé)任范圍。那么，遵循該思路，政府履行支出責(zé)任的最后考量是政府決算支出金額，而政府想要履行支出責(zé)任的愿望體現(xiàn)在政府編制的預(yù)算金額上。所以，本文主張用預(yù)算執(zhí)行率來衡量政府履行支出責(zé)任的程度，這里所指的預(yù)算執(zhí)行率通常是指決算數(shù)與預(yù)算數(shù)之比，如果預(yù)算執(zhí)行率小于100%，說明政府沒有完全履行支出責(zé)任，財力沒能有效配置，二者匹配關(guān)系較弱；如果預(yù)算執(zhí)行率等于100%，說明政府完全履行支出責(zé)任，財力得到有效配置，二者關(guān)系匹配；如果預(yù)算執(zhí)行率大于100%，說明政府超額完成履行支出責(zé)任，財力不能支撐支出責(zé)任，二者匹配關(guān)系有缺陷。能夠驗證其財力用于執(zhí)行事責(zé)后是否達(dá)到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即政府財力是否得到了有效配置。因此，它可以作為衡量二者之間匹配程度的一個指標(biāo)。

事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系可以從事權(quán)與事責(zé)的關(guān)系進行推理。在通常情況下，政府事權(quán)與事責(zé)是一致的，而中間層級政府事權(quán)與事責(zé)較容易發(fā)生分歧；支出責(zé)任是行使事責(zé)的量度。省級政府與地市級政府的事權(quán)與支出責(zé)任往往不易相適應(yīng)，這也是黨的十八屆三中全會強調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的體制”的原因之一。因此，明確事權(quán)，并使支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，有助于清晰界定政府職責(zé)、明確劃分支出責(zé)任界限，提高政府工作效率與資源使用效率。

政府財力是政府通過行使征稅權(quán)或通過其他方式而獲得的財政資金。從獲得收入的途徑劃分，可以分為自有財力和轉(zhuǎn)移財力。政府財力是履行政府職責(zé)所需的經(jīng)費，是政府可支配的財力。地方政府的財力與事權(quán)往往是不匹配的關(guān)系，因為地方政府通過稅收獲取的財力與稅種有關(guān)，外溢性較大的稅種由于會造成地區(qū)間稅負(fù)不公而常常由中央政府征收，這樣一來，地方政府征收的稅種就較少，稅收收入自然也少，這就容易形成財力與事權(quán)不匹配的情況。2007年黨的十七大報告中強調(diào)，政府財政應(yīng)遵循“財力與事權(quán)相匹配原則”。而在實際情況中，地方政府承擔(dān)事權(quán)少卻承擔(dān)事責(zé)重，其事權(quán)與財力匹配方面存在的問題不突出，反而事責(zé)與財力是否匹配更值得關(guān)注。從地方政府的角度來看，事責(zé)重則需要較多的財力供給，若財力供給不足，就需要上級政府進行轉(zhuǎn)移支付。但在轉(zhuǎn)移支付過程中，如果中間還有一級政府的話，往往被中間這一級政府以事權(quán)之名截留資金，而與事權(quán)對應(yīng)的事責(zé)沒有發(fā)生變化，這樣一來，不但沒能使基層政府財力得到適量補充，達(dá)到與其事責(zé)相匹配的財力水平，反而還讓其事責(zé)變得更重了，加重了基層政府財力與事責(zé)的不匹配。因此，我國真正需要解決的問題是政府財力與事責(zé)的匹配，把事責(zé)具體到各級政府，就是要解決政府財力與支出責(zé)任的匹配問題。

盡管對于如何將中央與地方“財”與“事”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來應(yīng)遵循的原則的表述不斷發(fā)生變化，但其涉及的核心問題并沒有改變，就是政府要履行的事務(wù)要有相適應(yīng)的財力相匹配，如果政府的支出責(zé)任劃分合理，政府財力安排能夠保證政府充分履行事務(wù)的職能，就說明政府財力與支出責(zé)任是相適應(yīng)的。

在新的形勢下，要使市場機制發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)性作用，就必須處理好政府與市場的關(guān)系，只有處理好政府與市場的關(guān)系，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任才有最基本的保證。如果不能處理好政府與市場的關(guān)系，政府職能就會模糊不清，在政府職能不清的情況下，就難以合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任。

當(dāng)然，如何合理劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，關(guān)鍵在于界定政府的職責(zé)范圍，只有在明確了政府的職責(zé)范圍后，才能在政府間合理劃分事權(quán)，而各級政府事權(quán)的劃分又不是一成不變的，它總是會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而變化。所以，深化財稅體制改革是一個永恒的主題，也是服務(wù)一定時期社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的客觀必然。■