●徐彬又

加強行政事業(yè)單位內部控制，有利于加強行政事業(yè)單位內部管理、提高公共服務供給質量和效率、規(guī)范財政經濟秩序、建設廉潔高效人民滿意的服務型政府。為切實加強和規(guī)范行政事業(yè)單位內部控制，2012年財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》自2014年1月1日起正式實施。為全面有效推進內控規(guī)范的實施，本文在分析目前行政事業(yè)單位內部控制存在問題的基礎上，結合內控規(guī)范對加強行政事業(yè)單位內部控制進行初步思考。

一、對《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的認識

（一）工作要求

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》結合我國行政事業(yè)單位的實際情況并充分運用內部控制的基本原理，瞄準單位在預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、項目管理以及合同管理等經濟活動中的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，通過建立健全制度和實施管控措施，實現對行政事業(yè)單位內部風險和外部風險的防范和管控。一是要求重點從單位層面以及業(yè)務層面實施有效控制。二是要求建立制衡機制，實現各項管理活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡以及各項經濟活動的審批、實施、監(jiān)管、財務等崗位相互分離。三是要求管控關口前移，對經濟活動的各類風險強化管控措施，在事前注重預防防范，在事中注重過程控制，在事后注重監(jiān)督糾正。四是要求借助信息系統(tǒng)加強內部控制。

（二）組織實施

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》對單位負責人在內控建設中的職責進行了明確，要求行政事業(yè)單位負責人對建立內控體系、實施管控措施和加強監(jiān)督考核負總責，根據內控規(guī)范，堅持整體與局部、宏觀與微觀相結合，組織從單位層面和業(yè)務層面全面梳理單位各類經濟活動，系統(tǒng)分析業(yè)務流程的內外部風險，識別出需要加強控制的關鍵環(huán)節(jié)，制定有效的風險應對策略，在此基礎上建立健全系統(tǒng)清晰、執(zhí)行嚴格有效的內部控制制度并督促全體干部職工認真執(zhí)行。

二、現階段行政事業(yè)單位內部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)

（一）內部控制意識不夠濃厚

單位內部濃厚的內控意識是確保內部控制制度建立健全和有效實施的思想基礎。從目前的情況看，仍有相當比例行政事業(yè)單位的管理層缺乏內部控制理念，內部控制意識淡薄，重事業(yè)發(fā)展、輕內部管理，甚至缺乏對內部控制的基本認知，對其作用的重要性存在誤解。受此影響，不少行政事業(yè)單位干部職工缺乏對內部控制的全面了解和正確認識，對崗位責任約束的意識較為淡薄，沒有機會或者沒有積極性參與對本單位具有重大影響的經濟事項的決策和實施，不能很好地在控制和監(jiān)督方面發(fā)揮作用，更不用說全員參與、全面控制。

（二）內部控制制度不夠完善

內部控制制度完善與否直接決定著內部控制措施的執(zhí)行效果以及內控目標能否實現。目前部分行政事業(yè)單位內部控制制度設計還不夠科學和嚴密，沒有能夠結合自身業(yè)務特點以及現實管理需要形成一套全面規(guī)范系統(tǒng)、執(zhí)行嚴格有效的內部控制制度，比如，有的單位直接以實際工作經驗代替內部控制制度，沒有形成以制度管人、以制度辦事、以制度控物的內部控制制度體系；有的單位混淆預算管理、財務會計和內部控制的概念，簡單地認為擁有部門預算管理或財務會計核算就等于執(zhí)行了內部控制，沒有制定出針對單位整體業(yè)務流程和關鍵風險點進行管控的內控制度; 有的單位內部控制設計沒有體現制衡的原則，比如，沒有建立和實施明確的不相容崗位分離制度。同時，信息技術控制缺乏，一些單位沒有根據單位的實際建立相應的信息管理系統(tǒng)，經濟活動及其內部控制流程沒能實現高效地嵌入到信息網絡系統(tǒng)的管理中，沒能做到借助現代科學技術并通過信息系統(tǒng)實現自動管理、減少操縱風險以及加強內部溝通。

（三）財務管理工作不夠規(guī)范

健全的財務管理制度、規(guī)范的財務管理行為，是加強內部控制、防范經濟活動風險的有效途徑。目前，一些行政事業(yè)單位的財務管理制度存在不科學、不完善的問題。一是財務管理制度不完善。缺乏一套高效的、切實可行的內部財務管理制度和辦法，會計人員機構設置不合理，會計基礎工作較為薄弱，會計賬務處理不夠規(guī)范。二是預算控制不嚴格。預算編制比較粗糙、不夠細化，缺乏細節(jié)處理方案；預算剛性不夠，預算調整過于頻繁，預算約束力不強。三是財務收支管理欠規(guī)范。財政支出控制執(zhí)行上，私自改變專項資金用途，不嚴格審核支出用途和標準，超標準列支行政管理費用等。四是固定資產管理不到位。一些行政事業(yè)單位只重視固定資產的購置問題，在采購固定資產后對固定資產缺少管理，家底不清楚，對固定資產的核算不夠準確，盤查、盤點等程序錯亂無章，沒有將固定資產管理的責任和義務落實到具體個人身上，對報廢的固定資產沒有做好報批等手續(xù)，等等。

（四）監(jiān)督考核機制不夠有力

有力的內外部監(jiān)督以及激勵約束機制，是促進單位內部控制制度順利執(zhí)行的重要手段。但目前，一些行政事業(yè)單位內部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督考核機制不夠健全。從內部監(jiān)督看，單位內部審計部門是單位內部控制的自我監(jiān)督和評價部門，但是一些行政事業(yè)單位內部審計機構權威性和獨立性不夠，對單位內部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不多，對檢查中發(fā)現的問題推進整改落實力度不夠，導致其未能在對單位內部控制的有效性及提出改進建議等方面起到“免疫系統(tǒng)”的作用。從外部監(jiān)督看，財政部門作為行政事業(yè)單位財務工作的主管部門，審計部門作為行政事業(yè)單位的財務監(jiān)督部門，在實際監(jiān)督檢查工作中，主要側重于監(jiān)督單位是否合法合規(guī)合理使用財政資金，較少對單位內部控制制度建立及執(zhí)行情況進行監(jiān)督和評價，導致內部監(jiān)督制度體系的完善缺乏外部推動力和約束機制。從激勵約束機制看，一些行政事業(yè)單位沒有建立健全內部控制制度與考核相掛鉤的機制，出現重制度建設、輕考核落實的問題，直接影響到內部控制職能的發(fā)揮。

三、加強行政事業(yè)單位內部控制的建議

（一）增強內部控制意識

1、強化組織領導。強化單位負責人的風險防范意識和內部控制理念，加強單位負責人對建立健全和有效實施內部控制的組織領導，通過單位負責人以身作則、積極推動、帶頭執(zhí)行，確保內部控制管理各項工作順利推進。

2、強化宣傳培訓。加大對內控建設必要性和重要性的宣傳引導力度，讓加強內部控制成為單位內部每一個干部職工的共識和自覺行動，在單位內部形成注重風險防范、強化內部控制的良好輿論氛圍和環(huán)境。同時，圍繞內部控制實務操作開展業(yè)務培訓，使單位每一個干部職工都能明白內部控制制度的具體規(guī)定以及自己的工作職責，為制度實施奠定良好的基礎。

3、強化全員參與。行政事業(yè)單位內部控制是一個涉及單位各項經濟活動和各部門、各崗位的復雜體系，必須改變過去認為內部控制是對普通干部職工的控制、普通干部職工把自己當成管理的局外人的思維和做法，加強各部門崗位的協(xié)調配合，實行全員參與，發(fā)揮好每一個干部職工的聰明才智和工作熱情，形成實施內部控制的聯動機制。

（二）完善內控制度建設

1、開展風險評估。行政事業(yè)單位應在全面梳理單位各類經濟活動業(yè)務流程的基礎上，遵循新規(guī)范要求系統(tǒng)分析評估業(yè)務活動所面臨的各類外部風險和內部風險，這是建立健全和有效實施內部控制的前提。風險評估應該從單位層面風險和業(yè)務層面風險來開展，其中，單位層面的風險評估主要圍繞組織機構、工作機制、崗位管理和信息系統(tǒng)等方面，重點評估建立內部控制組織架構情況、建立內部控制工作機制情況、單位內部關鍵崗位人員管理情況、財務信息編報情況以及信息技術運用情況等；業(yè)務層面的風險評估主要圍繞預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等經濟活動，重點評估實際工作中的相關崗位職責權限是否明確、各項經濟業(yè)務活動的業(yè)務流程是否合理清晰、對重點環(huán)節(jié)和關鍵人員的控制措施是否落實到位等等。在風險評估的基礎上運用定性和定量的方法進一步分析應該考慮的風險、風險發(fā)生的可能性、引發(fā)風險的因素、這些風險可能引起的后果以及嚴重程度，從而為制定風險應對策略、加強管控措施提供依據。

2、加強管控措施。在確定內部控制的風險之后，應采取不相容崗位分離、授權審批、財產保護、預算控制、運營分析、績效控制等一系列管控措施來降低或規(guī)避風險，比如，對各類重大事項堅持民主集中制、開展科學論證、實行集體決策機制，建立健全和強化執(zhí)行分級授權審批制度，實行管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權力分離，等等，確保內部控制目標的實現。在建立健全和推進實施內部控制過程中，必須講究適應性原則和成本效益原則，使單位內部控制與管理實際和風險水平等相適應，重點關注重要業(yè)務事項和高風險領域，并隨著實際情況的變化及時完善，切忌一味地、片面地在權力分配、業(yè)務流程和管控措施上過度控制，以至影響到單位的運行效率并增加單位運行成本。

3、健全信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位在建立健全內部控制過程中，充分運用現代科學技術手段，將內部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，能夠實現內部控制程序化、規(guī)范化、自動化，并通過提前設置預警規(guī)則對風險進行自動預警，有利于及時發(fā)現和解決問題。同時，建立信息系統(tǒng)，也有助于促進單位內部不同部門之間以及與社會公眾間的互動和交流，極大地降低信息溝通的成本和提高信息溝通的效率。因此，應當重視信息系統(tǒng)在內部控制中的作用，根據內部控制要求，結合組織架構、業(yè)務范圍、技術能力等實際因素，制定信息系統(tǒng)開發(fā)建設規(guī)劃，加大投入力度，加強信息系統(tǒng)開發(fā)、運行和維護管理，從而達到優(yōu)化業(yè)務流程、提高管理效率、加強內部控制的目的。

（三）加強財務管理控制

各行政事業(yè)單位應根據《會計法》、行政事業(yè)單位會計準則和會計制度以及《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等財經法律法規(guī)，結合單位內部管理實際情況，建立健全切實可行、便于操作的內部財務會計管理制度，明確會計工作相關人員的職責和權限，建立健全會計人員崗位責任制度、內部制衡制度和財務核算管理制度，通過加強財務管理，以此帶動和推進單位內部控制加強。加強資產管理控制，對現金和銀行存款等貨幣資產定期進行賬實核對，嚴格實物資產配置、使用、出租出借以及處置等環(huán)節(jié)的管理，建立固定資產臺賬，定期進行盤點清查等。

（四）健全內控監(jiān)督機制

1、完善內部監(jiān)督制度。充分發(fā)揮內部審計部門的職能作用，提高內部審計部門的層次，強化其獨立性和權威性，確保內部審計的公平公正。通過定期或不定期開展審計和監(jiān)督，全面客觀評價內部控制的有效性以及執(zhí)行情況，對檢查中發(fā)現的問題或偏差及時糾正并提出改正建議，對整改決定及意見及時跟蹤落實，促使單位內部的各項管理水平不斷得到提高。

2、完善外部監(jiān)督制度。強化財政、審計等部門對各單位內部控制的監(jiān)督，既要檢查財政資金使用情況，又要把各單位是否建立有效的內部控制制度以及內部控制的執(zhí)行情況作為一項重點檢查內容，切實發(fā)揮好單位內部控制制度對合法合規(guī)合理使用財政資金的基礎保障性作用。同時，建立必要的信息披露制度，推進政府信息公開和預算信息公開工作，接受社會公眾監(jiān)督和約束。

3、完善責任追究制度。對于監(jiān)督檢查中發(fā)現的問題，各單位在進行改正和改善單位內部控制制度的同時，應建立健全內部控制考評體系，客觀公正地對單位內部控制制度落實情況進行考核評價，采取獎勵或懲罰措施，對執(zhí)行內部控制制度成效顯著的單位和人員給予表彰，對造成不良影響或后果的事件、行為進行責任追究，讓內部控制制度全面有效落實到位。■