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        重慶市“四山”管制政策存在的問題及對(duì)策

        2014-03-28 05:28:49何巨瀾
        重慶行政 2014年3期
        關(guān)鍵詞:山地區(qū)生態(tài)型管制

        □何巨瀾

        重慶市“四山”管制政策存在的問題及對(duì)策

        □何巨瀾

        縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山(簡(jiǎn)稱”四山”)是重慶都市區(qū)及鄰近區(qū)縣森林覆蓋率最高的區(qū)域,在保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、減低城市熱島效應(yīng)和抗御自然災(zāi)害等方面發(fā)揮著重要效用。我市從2007年起全面實(shí)行”四山管制”規(guī)定,對(duì)四山范圍內(nèi)的各類開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)實(shí)行管制。幾年來,“四山管制”政策對(duì)抑制四山地區(qū)的違法建設(shè)起到了積極作用,也為主城區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及城市環(huán)境的持續(xù)改善做出了重要貢獻(xiàn)。但是從某種意義上講,四山管制政策只是簡(jiǎn)單地“一禁了之”,存在著一些不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的問題,特別是在當(dāng)前全市正著力辦好民生實(shí)事,建設(shè)美麗山水城市的大背景下,對(duì)四山管制政策的調(diào)整和完善顯得更加必要和及時(shí)。

        一、存在的問題

        (一)嚴(yán)重影響管制區(qū)范圍內(nèi)群眾生產(chǎn)生活

        由于“四山管制”政策限制了四山地區(qū)的總體發(fā)展,使得居住在山上的農(nóng)民生產(chǎn)生活條件很差,購(gòu)物、就醫(yī)、上學(xué)等方面都非常不便,甚至尚不如很多邊遠(yuǎn)區(qū)縣的農(nóng)村。特別是由于總體基礎(chǔ)設(shè)施水平較低,導(dǎo)致農(nóng)民在山上新建房屋成本極高,很多地方建筑材料只能通過人背馬馱運(yùn)送,光運(yùn)費(fèi)就遠(yuǎn)高于材料本身的價(jià)格,造成了嚴(yán)重的住房困難。同時(shí),縉云山由于還受到“縉云山-北溫泉-釣魚城國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”和“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”保護(hù)政策的雙重制約,村民本來合法的自建房也被禁止,群眾意見極大。

        (二)難以從根本上制止四山地區(qū)的違法建設(shè)

        “四山”地區(qū)是當(dāng)前主城區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)較為嚴(yán)重的區(qū)域。區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)或多或少都與當(dāng)?shù)氐拇迕裼嘘P(guān),而且往往由于涉及到當(dāng)?shù)卮迕竦睦?,使得治理非常困難。以危害最嚴(yán)重的“小產(chǎn)權(quán)房”為例,常見的模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將其現(xiàn)有房屋拆除后重建,農(nóng)房一般可以批準(zhǔn)建設(shè)兩層,一個(gè)此類小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目從開工到建成兩層都是合法的,執(zhí)法部門即使知道其準(zhǔn)備超層建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,也只能對(duì)其進(jìn)行政策宣傳,無法采取任何實(shí)質(zhì)行動(dòng)。而當(dāng)其開始建設(shè)兩層以上的違法部分的時(shí)候,再去制止已經(jīng)錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)。這也是很多區(qū)域“小產(chǎn)權(quán)房”林立,難以根治的原因。只要當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施(最主要是交通和飲水)水平達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后,違法建設(shè)行為就很容易發(fā)生。這就產(chǎn)生了一個(gè)悖論:為了讓山上群眾生活更便捷,政府必須想方設(shè)法投資提升山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平,而基礎(chǔ)設(shè)施水平提高后會(huì)極大地增加違法建設(shè)產(chǎn)生的可能性。要解決這個(gè)矛盾,最根本的途徑只有將山上的農(nóng)民全部下遷。

        (三)難以促進(jìn)四山地區(qū)環(huán)境的進(jìn)一步改善

        目前,四山地區(qū)環(huán)境景觀依然面臨著一些威脅甚至是實(shí)際的破壞。一是礦山關(guān)停后景觀環(huán)境難以恢復(fù)。2007年以前,四山區(qū)域內(nèi)有大量的以采石為主的礦山企業(yè),管制政策實(shí)施后,這些采礦企業(yè)大部分都被關(guān)停,但被開采后的山體大量巖石裸露在外,缺乏資金實(shí)施生態(tài)修復(fù),成為美麗山體上的一道道疤痕。二是大量低水平農(nóng)家樂和小產(chǎn)權(quán)房影響山區(qū)環(huán)境形象。但由于資金、體制等多方面因素,對(duì)農(nóng)家樂和小產(chǎn)權(quán)房實(shí)施治理非常困難。

        (四)難以充分發(fā)揮四山地區(qū)優(yōu)秀的旅游資源

        “四山”地區(qū)森林覆蓋率高,野生動(dòng)物繁衍生息,還擁有豐富的人文勝跡,旅游資源足以媲美很多旅游勝地;而且其在高度上平均高出主城區(qū)300m以上,成為人們俯看山城美景,登高攬勝的天然觀景臺(tái)。同時(shí)海拔的落差也造成其小氣候與主城的差別,成為主城居民夏天避暑、冬天賞雪的理想去處。近年來,重慶主城市民熱衷于到仙女山、黃水甚至市外一些地方過周末或者度假,其實(shí)“四山”范圍內(nèi)很多區(qū)域都有同樣的條件。但目前受政策的限制,“四山”范圍內(nèi)優(yōu)良的旅游資源只能作為農(nóng)家樂進(jìn)行低水平開發(fā),完全沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。同時(shí),經(jīng)營(yíng)者作為當(dāng)?shù)卮迕?,不便于管理,欺客宰客的現(xiàn)象一定程度上存在,影響了主城區(qū)的旅游形象,甚至存在一定的治安隱患,這些問題值得關(guān)注。

        二、改進(jìn)四山管制政策應(yīng)考慮的因素

        (一)對(duì)管制區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民實(shí)施高山移民

        這是改善四山范圍農(nóng)民生產(chǎn)生活水平,進(jìn)一步降低管制區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)產(chǎn)生可能性的需要。當(dāng)前,市委市政府將完成50萬人高山生態(tài)扶貧搬遷,作為集中力量辦好的22件民生實(shí)事之一,庫(kù)區(qū)和渝東南地區(qū)的很多區(qū)縣早已開始實(shí)施并取得了一定的效果,但現(xiàn)有的模式在“四山”地區(qū)不具有可操作性。一是由于主城區(qū)農(nóng)民的意識(shí)以及其生產(chǎn)生活的客觀需要,巨大的搬遷費(fèi)用無法解決;二是在主城區(qū)寸土寸金的背景下,為搬遷農(nóng)戶在山下另找宅基地和承包地難以實(shí)現(xiàn);三是下遷缺乏強(qiáng)制性,好事不一定能夠“辦好”:一方面,條件較差的群眾“等靠要”思想嚴(yán)重,要求政府大包大攬,現(xiàn)有政策難以滿足其預(yù)期;另一方面,區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)戶由于擔(dān)心經(jīng)營(yíng)條件變差,也不愿意搬遷。

        (二)對(duì)四山范圍內(nèi)農(nóng)民下遷后的區(qū)域進(jìn)行高水平開發(fā)

        為了促進(jìn)四山地區(qū)環(huán)境的進(jìn)一步改善,充分發(fā)揮四山地區(qū)優(yōu)秀的旅游資源,應(yīng)該在保持綠地總量、建設(shè)用地和建筑規(guī)模總量不變的前提下,將四山范圍內(nèi)農(nóng)民下遷后的區(qū)域交給高水平的企業(yè)成規(guī)模的實(shí)施房地產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)開發(fā)。由于開發(fā)項(xiàng)目比農(nóng)房更便于監(jiān)管和執(zhí)法,這也必將大幅降低違法用地和違法建房的產(chǎn)生。同時(shí),高水平開發(fā)項(xiàng)目必然有完善的排水、垃圾處理等設(shè)施配套,以前“四山”地區(qū)的一些老大難的環(huán)境問題將得到根治。開發(fā)后的森林覆蓋率也將保持不變,而且由于是旅游項(xiàng)目,開發(fā)商必將對(duì)于環(huán)境的打造投入大量資金,一些原來的荒山也將進(jìn)行充分綠化,項(xiàng)目建成后,整個(gè)區(qū)域的森林覆蓋率將只增不減,生態(tài)環(huán)境將得到進(jìn)一步的改善,同時(shí),實(shí)施開發(fā)的土地出讓金也將成為生態(tài)移民的重要資金來源。

        三、關(guān)于“生態(tài)型開發(fā)”模式的建議

        在保持區(qū)域內(nèi)綠地總量不減少的前提下,對(duì)于“四山”地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行征用后出讓用于旅游和地產(chǎn)開發(fā),對(duì)于被征地農(nóng)民在山下的場(chǎng)鎮(zhèn)或城區(qū)進(jìn)行集中安置。將原本用于該地區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、地災(zāi)防治、農(nóng)村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和土地出讓金整合到一起,用于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置,以實(shí)現(xiàn)資金平衡。對(duì)于被征用的土地,進(jìn)行成規(guī)模的出讓,要求土地的獲得者在實(shí)施開發(fā)時(shí)建設(shè)用地的總量和建筑總量不能突破原有規(guī)模,土地紅線范圍內(nèi)的林地和綠地不能少于原有規(guī)模,但建筑的具體位置可以自行確定。同時(shí),征地范圍內(nèi)的綠地按照“只征不轉(zhuǎn)”模式處理,不會(huì)新增建設(shè)用地指標(biāo)。這樣,實(shí)際上是將“四山”地區(qū)的農(nóng)房和農(nóng)家樂等量置換成了高檔住宅和度假酒店,綠地面積不會(huì)減少,森林質(zhì)量將進(jìn)一步提高,同時(shí)山上原有農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件在下遷后將得到巨大改善,優(yōu)良的旅游資源也得到了充分利用,可謂一舉多得。

        為實(shí)現(xiàn)這一思路,提出以下幾點(diǎn)具體建議:

        (一)突破建設(shè)規(guī)劃編制模式

        我們現(xiàn)行的體制是先編制區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃,開發(fā)商通過招拍掛獲得土地后,按照控規(guī)編制建設(shè)方案,獲得審批后實(shí)施建設(shè),這在“四山”區(qū)域存在一定的問題:一方面,在生態(tài)型開發(fā)模式下出讓土地必須是大規(guī)模的成片出讓,而在控規(guī)上對(duì)于大片土地必然會(huì)明確各個(gè)地塊的邊界和性質(zhì)。另一方面,為了盡可能將“四山”區(qū)域的良好環(huán)境發(fā)揮到極致,我們應(yīng)鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)邀請(qǐng)高水平設(shè)計(jì)單位做項(xiàng)目方案,但開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)思路不同即可導(dǎo)致項(xiàng)目的具體布局的不同,要讓設(shè)計(jì)師盡情發(fā)揮,對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃要求就不應(yīng)限制得過細(xì)。所以我們可以在土地招拍掛的時(shí)候只限定地塊內(nèi)各種性質(zhì)土地的總體規(guī)模,開發(fā)商摘牌后自行編制設(shè)計(jì)方案,最終對(duì)該方案按照修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行審批并執(zhí)行。

        (二)增加區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃彈性

        我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策,通過土地利用規(guī)劃的形式將每一塊土地的用途進(jìn)行了明確,而四山地區(qū)林地、耕地、宅基地交錯(cuò),如果不對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整,開發(fā)幾乎無法實(shí)現(xiàn)。生態(tài)型開發(fā)模式需要在控制地塊內(nèi)的建筑密度、容積率、綠地比例等總體性指標(biāo)的前提下,在土地出讓和建設(shè)方案編制環(huán)節(jié)放松對(duì)開發(fā)地塊內(nèi)各種性質(zhì)土地的具體位置的限制,待建設(shè)方案確定后,再根據(jù)方案確定土地利用規(guī)劃。這就需要開發(fā)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃不能以土地利用規(guī)劃確定的地塊位置作為前置條件,同時(shí),修建性詳細(xì)規(guī)劃獲得審批后,也需要以其為基礎(chǔ)對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行修改。

        (三)突破土地招拍掛的有關(guān)規(guī)定

        土地出讓必須以兩規(guī)(土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃)覆蓋為前提。但如前文所述,“生態(tài)型開發(fā)”模式在土地出讓時(shí)兩規(guī)只對(duì)其規(guī)模進(jìn)行了控制,設(shè)置規(guī)劃條件時(shí)保留部分彈性,待土地摘牌、項(xiàng)目方案完成后再對(duì)兩規(guī)進(jìn)行細(xì)化和完善,這對(duì)當(dāng)前已經(jīng)非常成熟的土地招拍掛模式是一個(gè)較大的沖擊。

        (四)突破財(cái)政方面有關(guān)規(guī)定

        “生態(tài)型開發(fā)”模式由于開發(fā)強(qiáng)度很低,土地出讓金必然無法滿足農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)男枰?,這就需要將原本用于該地區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、地災(zāi)防治、農(nóng)村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和土地出讓金整合到一起,用于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。但專項(xiàng)資金的監(jiān)管非常嚴(yán)格,必須專款專用,要實(shí)施“生態(tài)型開發(fā)”模式就必須突破這方面的限制。同時(shí),建議對(duì)“生態(tài)型開發(fā)”模式下土地征用和出讓的有關(guān)稅費(fèi)予以減免,以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)開發(fā)企業(yè)的吸引力。

        綜上所述,生態(tài)型開發(fā)模式雖然面臨著許多政策障礙需要突破,但該模式是進(jìn)一步完善“四山”地區(qū)保護(hù)模式、徹底解決山區(qū)農(nóng)民群眾生活困難的有益嘗試。并且這一模式突破了主城區(qū)城市化最大的瓶頸,有望助推主城區(qū)的城市化率實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的飛躍。

        作者單位:重慶市北碚區(qū)三圣鎮(zhèn)

        責(zé)任編輯:胡越

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