□何巨瀾

重慶市“四山”管制政策存在的問題及對(duì)策

□何巨瀾

縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山（簡(jiǎn)稱”四山”）是重慶都市區(qū)及鄰近區(qū)縣森林覆蓋率最高的區(qū)域，在保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、減低城市熱島效應(yīng)和抗御自然災(zāi)害等方面發(fā)揮著重要效用。我市從2007年起全面實(shí)行”四山管制”規(guī)定，對(duì)四山范圍內(nèi)的各類開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)實(shí)行管制。幾年來，“四山管制”政策對(duì)抑制四山地區(qū)的違法建設(shè)起到了積極作用，也為主城區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及城市環(huán)境的持續(xù)改善做出了重要貢獻(xiàn)。但是從某種意義上講，四山管制政策只是簡(jiǎn)單地“一禁了之”，存在著一些不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的問題，特別是在當(dāng)前全市正著力辦好民生實(shí)事，建設(shè)美麗山水城市的大背景下，對(duì)四山管制政策的調(diào)整和完善顯得更加必要和及時(shí)。

一、存在的問題

（一）嚴(yán)重影響管制區(qū)范圍內(nèi)群眾生產(chǎn)生活

由于“四山管制”政策限制了四山地區(qū)的總體發(fā)展，使得居住在山上的農(nóng)民生產(chǎn)生活條件很差，購(gòu)物、就醫(yī)、上學(xué)等方面都非常不便，甚至尚不如很多邊遠(yuǎn)區(qū)縣的農(nóng)村。特別是由于總體基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，導(dǎo)致農(nóng)民在山上新建房屋成本極高，很多地方建筑材料只能通過人背馬馱運(yùn)送，光運(yùn)費(fèi)就遠(yuǎn)高于材料本身的價(jià)格，造成了嚴(yán)重的住房困難。同時(shí)，縉云山由于還受到“縉云山-北溫泉-釣魚城國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”和“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”保護(hù)政策的雙重制約，村民本來合法的自建房也被禁止，群眾意見極大。

（二）難以從根本上制止四山地區(qū)的違法建設(shè)

“四山”地區(qū)是當(dāng)前主城區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)較為嚴(yán)重的區(qū)域。區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)或多或少都與當(dāng)?shù)氐拇迕裼嘘P(guān)，而且往往由于涉及到當(dāng)?shù)卮迕竦睦?，使得治理非常困難。以危害最嚴(yán)重的“小產(chǎn)權(quán)房”為例，常見的模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將其現(xiàn)有房屋拆除后重建，農(nóng)房一般可以批準(zhǔn)建設(shè)兩層，一個(gè)此類小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目從開工到建成兩層都是合法的，執(zhí)法部門即使知道其準(zhǔn)備超層建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，也只能對(duì)其進(jìn)行政策宣傳，無法采取任何實(shí)質(zhì)行動(dòng)。而當(dāng)其開始建設(shè)兩層以上的違法部分的時(shí)候，再去制止已經(jīng)錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)。這也是很多區(qū)域“小產(chǎn)權(quán)房”林立，難以根治的原因。只要當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施（最主要是交通和飲水）水平達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，違法建設(shè)行為就很容易發(fā)生。這就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：為了讓山上群眾生活更便捷，政府必須想方設(shè)法投資提升山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，而基礎(chǔ)設(shè)施水平提高后會(huì)極大地增加違法建設(shè)產(chǎn)生的可能性。要解決這個(gè)矛盾，最根本的途徑只有將山上的農(nóng)民全部下遷。

（三）難以促進(jìn)四山地區(qū)環(huán)境的進(jìn)一步改善

目前，四山地區(qū)環(huán)境景觀依然面臨著一些威脅甚至是實(shí)際的破壞。一是礦山關(guān)停后景觀環(huán)境難以恢復(fù)。2007年以前，四山區(qū)域內(nèi)有大量的以采石為主的礦山企業(yè)，管制政策實(shí)施后，這些采礦企業(yè)大部分都被關(guān)停，但被開采后的山體大量巖石裸露在外，缺乏資金實(shí)施生態(tài)修復(fù)，成為美麗山體上的一道道疤痕。二是大量低水平農(nóng)家樂和小產(chǎn)權(quán)房影響山區(qū)環(huán)境形象。但由于資金、體制等多方面因素，對(duì)農(nóng)家樂和小產(chǎn)權(quán)房實(shí)施治理非常困難。

（四）難以充分發(fā)揮四山地區(qū)優(yōu)秀的旅游資源

“四山”地區(qū)森林覆蓋率高，野生動(dòng)物繁衍生息，還擁有豐富的人文勝跡，旅游資源足以媲美很多旅游勝地；而且其在高度上平均高出主城區(qū)300m以上，成為人們俯看山城美景，登高攬勝的天然觀景臺(tái)。同時(shí)海拔的落差也造成其小氣候與主城的差別，成為主城居民夏天避暑、冬天賞雪的理想去處。近年來，重慶主城市民熱衷于到仙女山、黃水甚至市外一些地方過周末或者度假，其實(shí)“四山”范圍內(nèi)很多區(qū)域都有同樣的條件。但目前受政策的限制，“四山”范圍內(nèi)優(yōu)良的旅游資源只能作為農(nóng)家樂進(jìn)行低水平開發(fā)，完全沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者作為當(dāng)?shù)卮迕?，不便于管理，欺客宰客的現(xiàn)象一定程度上存在，影響了主城區(qū)的旅游形象，甚至存在一定的治安隱患，這些問題值得關(guān)注。

二、改進(jìn)四山管制政策應(yīng)考慮的因素

（一）對(duì)管制區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民實(shí)施高山移民

這是改善四山范圍農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，進(jìn)一步降低管制區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)產(chǎn)生可能性的需要。當(dāng)前，市委市政府將完成50萬人高山生態(tài)扶貧搬遷，作為集中力量辦好的22件民生實(shí)事之一，庫(kù)區(qū)和渝東南地區(qū)的很多區(qū)縣早已開始實(shí)施并取得了一定的效果，但現(xiàn)有的模式在“四山”地區(qū)不具有可操作性。一是由于主城區(qū)農(nóng)民的意識(shí)以及其生產(chǎn)生活的客觀需要，巨大的搬遷費(fèi)用無法解決；二是在主城區(qū)寸土寸金的背景下，為搬遷農(nóng)戶在山下另找宅基地和承包地難以實(shí)現(xiàn)；三是下遷缺乏強(qiáng)制性，好事不一定能夠“辦好”：一方面，條件較差的群眾“等靠要”思想嚴(yán)重，要求政府大包大攬，現(xiàn)有政策難以滿足其預(yù)期；另一方面，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)戶由于擔(dān)心經(jīng)營(yíng)條件變差，也不愿意搬遷。

（二）對(duì)四山范圍內(nèi)農(nóng)民下遷后的區(qū)域進(jìn)行高水平開發(fā)

為了促進(jìn)四山地區(qū)環(huán)境的進(jìn)一步改善，充分發(fā)揮四山地區(qū)優(yōu)秀的旅游資源，應(yīng)該在保持綠地總量、建設(shè)用地和建筑規(guī)模總量不變的前提下，將四山范圍內(nèi)農(nóng)民下遷后的區(qū)域交給高水平的企業(yè)成規(guī)模的實(shí)施房地產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)開發(fā)。由于開發(fā)項(xiàng)目比農(nóng)房更便于監(jiān)管和執(zhí)法，這也必將大幅降低違法用地和違法建房的產(chǎn)生。同時(shí)，高水平開發(fā)項(xiàng)目必然有完善的排水、垃圾處理等設(shè)施配套，以前“四山”地區(qū)的一些老大難的環(huán)境問題將得到根治。開發(fā)后的森林覆蓋率也將保持不變，而且由于是旅游項(xiàng)目，開發(fā)商必將對(duì)于環(huán)境的打造投入大量資金，一些原來的荒山也將進(jìn)行充分綠化，項(xiàng)目建成后，整個(gè)區(qū)域的森林覆蓋率將只增不減，生態(tài)環(huán)境將得到進(jìn)一步的改善，同時(shí)，實(shí)施開發(fā)的土地出讓金也將成為生態(tài)移民的重要資金來源。

三、關(guān)于“生態(tài)型開發(fā)”模式的建議

在保持區(qū)域內(nèi)綠地總量不減少的前提下，對(duì)于“四山”地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行征用后出讓用于旅游和地產(chǎn)開發(fā)，對(duì)于被征地農(nóng)民在山下的場(chǎng)鎮(zhèn)或城區(qū)進(jìn)行集中安置。將原本用于該地區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、地災(zāi)防治、農(nóng)村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和土地出讓金整合到一起，用于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置，以實(shí)現(xiàn)資金平衡。對(duì)于被征用的土地，進(jìn)行成規(guī)模的出讓，要求土地的獲得者在實(shí)施開發(fā)時(shí)建設(shè)用地的總量和建筑總量不能突破原有規(guī)模，土地紅線范圍內(nèi)的林地和綠地不能少于原有規(guī)模，但建筑的具體位置可以自行確定。同時(shí)，征地范圍內(nèi)的綠地按照“只征不轉(zhuǎn)”模式處理，不會(huì)新增建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，實(shí)際上是將“四山”地區(qū)的農(nóng)房和農(nóng)家樂等量置換成了高檔住宅和度假酒店，綠地面積不會(huì)減少，森林質(zhì)量將進(jìn)一步提高，同時(shí)山上原有農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件在下遷后將得到巨大改善，優(yōu)良的旅游資源也得到了充分利用，可謂一舉多得。

為實(shí)現(xiàn)這一思路，提出以下幾點(diǎn)具體建議：

（一）突破建設(shè)規(guī)劃編制模式

我們現(xiàn)行的體制是先編制區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃，開發(fā)商通過招拍掛獲得土地后，按照控規(guī)編制建設(shè)方案，獲得審批后實(shí)施建設(shè)，這在“四山”區(qū)域存在一定的問題：一方面，在生態(tài)型開發(fā)模式下出讓土地必須是大規(guī)模的成片出讓，而在控規(guī)上對(duì)于大片土地必然會(huì)明確各個(gè)地塊的邊界和性質(zhì)。另一方面，為了盡可能將“四山”區(qū)域的良好環(huán)境發(fā)揮到極致，我們應(yīng)鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)邀請(qǐng)高水平設(shè)計(jì)單位做項(xiàng)目方案，但開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)思路不同即可導(dǎo)致項(xiàng)目的具體布局的不同，要讓設(shè)計(jì)師盡情發(fā)揮，對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃要求就不應(yīng)限制得過細(xì)。所以我們可以在土地招拍掛的時(shí)候只限定地塊內(nèi)各種性質(zhì)土地的總體規(guī)模，開發(fā)商摘牌后自行編制設(shè)計(jì)方案，最終對(duì)該方案按照修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行審批并執(zhí)行。

（二）增加區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃彈性

我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，通過土地利用規(guī)劃的形式將每一塊土地的用途進(jìn)行了明確，而四山地區(qū)林地、耕地、宅基地交錯(cuò)，如果不對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，開發(fā)幾乎無法實(shí)現(xiàn)。生態(tài)型開發(fā)模式需要在控制地塊內(nèi)的建筑密度、容積率、綠地比例等總體性指標(biāo)的前提下，在土地出讓和建設(shè)方案編制環(huán)節(jié)放松對(duì)開發(fā)地塊內(nèi)各種性質(zhì)土地的具體位置的限制，待建設(shè)方案確定后，再根據(jù)方案確定土地利用規(guī)劃。這就需要開發(fā)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃不能以土地利用規(guī)劃確定的地塊位置作為前置條件，同時(shí)，修建性詳細(xì)規(guī)劃獲得審批后，也需要以其為基礎(chǔ)對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行修改。

（三）突破土地招拍掛的有關(guān)規(guī)定

土地出讓必須以兩規(guī)（土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃）覆蓋為前提。但如前文所述，“生態(tài)型開發(fā)”模式在土地出讓時(shí)兩規(guī)只對(duì)其規(guī)模進(jìn)行了控制，設(shè)置規(guī)劃條件時(shí)保留部分彈性，待土地摘牌、項(xiàng)目方案完成后再對(duì)兩規(guī)進(jìn)行細(xì)化和完善，這對(duì)當(dāng)前已經(jīng)非常成熟的土地招拍掛模式是一個(gè)較大的沖擊。

（四）突破財(cái)政方面有關(guān)規(guī)定

“生態(tài)型開發(fā)”模式由于開發(fā)強(qiáng)度很低，土地出讓金必然無法滿足農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)男枰?，這就需要將原本用于該地區(qū)的環(huán)保、林業(yè)、地災(zāi)防治、農(nóng)村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和土地出讓金整合到一起，用于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。但專項(xiàng)資金的監(jiān)管非常嚴(yán)格，必須專款專用，要實(shí)施“生態(tài)型開發(fā)”模式就必須突破這方面的限制。同時(shí)，建議對(duì)“生態(tài)型開發(fā)”模式下土地征用和出讓的有關(guān)稅費(fèi)予以減免，以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)開發(fā)企業(yè)的吸引力。

綜上所述，生態(tài)型開發(fā)模式雖然面臨著許多政策障礙需要突破，但該模式是進(jìn)一步完善“四山”地區(qū)保護(hù)模式、徹底解決山區(qū)農(nóng)民群眾生活困難的有益嘗試。并且這一模式突破了主城區(qū)城市化最大的瓶頸，有望助推主城區(qū)的城市化率實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的飛躍。

作者單位：重慶市北碚區(qū)三圣鎮(zhèn)

責(zé)任編輯：胡越