□王鑒

作者：中央黨校政治與法律教研部行政管理專業(yè)研究生

社區(qū)作為城市社會管理的根本,是實現(xiàn)城市社會優(yōu)良秩序的基礎。本文為尋求加強社區(qū)治理和促進社區(qū)自理的最佳結(jié)合，提出了社區(qū)居委會績效評估的構(gòu)想。建立了社區(qū)居委會工作績效評價指標體系，并運用層次分析理論確立了各指標體系的權重，提出了社區(qū)居委會工作績效的綜合模糊評價模型，該模型有效的實現(xiàn)了對社區(qū)居委會工作的綜合評價。

一、引言

我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。自2000年11月《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā) 〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》下發(fā)以來，城市社區(qū)居民委員會在搞好城市管理、密切黨群干群關系、服務居民群眾、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。2013年11月15日中共中央十八屆三中全會全文制定了 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：其中提到創(chuàng)新社會治理，必須創(chuàng)新治理體系，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面的參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

20世紀80年代，西方國家為應對政府出現(xiàn)的效率低下問題普遍采取了以公眾責任和顧客至上為理念的政府績效評估改革措施，在改進政府管理方式、提升政府管理能力方面取得了重大進展。［1］本文為尋求加強社區(qū)治理和促進社區(qū)自理的最佳結(jié)合，提出了社區(qū)居委會績效評估的構(gòu)想?？茖W的績效評估體系有利于組織明確重點任務、糾正偏差、從而產(chǎn)出優(yōu)秀的業(yè)績。社區(qū)居委會建設工作績效評估體系，對完善組織建設和解決現(xiàn)實困境有重大意義。

二、社區(qū)居委會績效評估的內(nèi)涵與評估原則

（一）社區(qū)居委會工作績效評估

我們認為，城市社區(qū)工作績效評估就是根據(jù)管理效率、服務質(zhì)量、公共責任、公眾滿意度等方面的評判，對社區(qū)管理過程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的績效進行評定和認可。城市社區(qū)工作績效評估包括兩個方面：

第一，外部責任性評估。居委會工作績效評估堅持公民為本原則，指標體系設計聚焦于公民關注的客觀效果，評估結(jié)果公開化并接受社會問責和監(jiān)督；社會組織獨立對居委會進行評估。城市社區(qū)居委會是社區(qū)服務的供應者，根據(jù)社會發(fā)展的要求和社區(qū)居民的需要提供有效的社區(qū)服務是社區(qū)居委會最為重要的職能，因而對城市社區(qū)自治范圍內(nèi)管理活動績效進行評定，也就是對社區(qū)服務確定質(zhì)量和價格標準。

第二，內(nèi)部控制性責任評估。我國的社區(qū)居委會績效評估更多著眼于內(nèi)部控制，“保障政令暢通”、“提高執(zhí)行力”等等，成了績效評估的主要目標。這里主要表現(xiàn)在兩方面，首先是上級基層政府主導評估和公民參與不足。早期的績效評估完全是上級基層政府主導、政府實施，結(jié)果“內(nèi)部消費”，對社會和公民完全封閉。目前的績效評估的積極變化是強調(diào)公民介入，主要以滿意度測評或社會評價等形式為主?？偟膩砜?，公民作用還限于部分環(huán)節(jié)的“部分參與”而非“全程參與”，社區(qū)居民屬于被動的“信息供給者”而非“信息供給與決策共享者”，而且在整個過程中，公民的發(fā)言權和決策權依然有限。其次內(nèi)部控制表現(xiàn)為評估的“單向性特征”，主要指社區(qū)工作的績效評估主體往往是上級基層政府，上級政府往往制定指標體系、評估、結(jié)果的環(huán)節(jié)，搞得社區(qū)居委會無所適從。由于忽視社區(qū)居民、社會、媒體對績效評估的監(jiān)督，我國的社區(qū)績效評估具有了對人不對己的“手電筒式評估”的特征，成了基層政府主管部門樂于享用的居高臨下的權力，而非對公民和社會承擔責任的機制。［2］

（二）社區(qū)居委會績效評估的一般原則

1.社區(qū)自治導向

社區(qū)居委會是居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，這是憲法和《居委會組織法》明確規(guī)定的。當前時代背景下，居委會主要職責是鼓勵社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務當中，以實現(xiàn)社區(qū)自治的根本目標。因此，實現(xiàn)科學的績效評估，必須以明確社區(qū)居委會職能、以社區(qū)自治為目標為前提。

另外，根據(jù)《城市居民委員會組織法》，從居委會職責、居委會權力來源、居委會財務制度等方面界定社區(qū)自治導向內(nèi)涵。［3］

第一，從職責上看，現(xiàn)階段的居委會依然不同程度地承擔著大量基層政府職能部門的任務，主要包括宣傳我國相關法律，進行社區(qū)民主選舉，維護社會治安；協(xié)助上級基層政府完成相對應的任務；做好與社區(qū)公民之間的溝通，及時公開信息并向政府反映居民心聲。

第二，從權力來源上看，是由社區(qū)公民選舉出來自治組織。按照我國相關法律的規(guī)定，社區(qū)居委會組織機構(gòu)的產(chǎn)生方式由所在社區(qū)內(nèi)的所有年滿十八周歲以上的社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生；社區(qū)居委會應該在全體社區(qū)居民會議上向社區(qū)居民做報告，匯報一定時間段內(nèi)社區(qū)的所有事項；居民會議可撤換和罷免對不負責的社區(qū)居委會成員。

第三，從財務制度上看，居委會的收入主要來自于三方面，即“政府撥付，用于行政開支；向本居住地居民和單位籌集，用于公益事業(yè)；居委會興辦的有關服務事業(yè)?！绷硗?，組織法還對社區(qū)居委會財產(chǎn)的歸屬問題作了評議，即社區(qū)居委會享有對其財產(chǎn)的擁有權，其余任何部門、組織和個人不得惡意侵犯。

以上界定通過對城市基層政權行為的清晰限定來保障居委會等自治組織的自治性質(zhì)。它是城市基層群眾自治性組織發(fā)展的法律保障，也意味著城市社區(qū)績效評估的自治導向是有據(jù)可依的。

2.公民參與導向

公民參與績效評估，是建立在公民角色的重新定位以及對公民主體地位基礎上的。正如奧斯特羅姆所說“在今天，我們必須重新界定公民的作用了。他們已經(jīng)從政府服務被動的消費者變成了創(chuàng)造社區(qū)性格的積極活動者。這意味著公民已經(jīng)成為其社區(qū)管理的一部分，他們承擔著社區(qū)管理的責任，而不是單單消費社區(qū)服務，或站在社區(qū)、政府的對立面。”［4］可以說，公民越成熟，公民社會的力量越能發(fā)揮出來，公民參與社區(qū)公共事務的積極性就越高。

公民作為評估主體，明確了居委會績效評估的價值理念，可以直觀地體現(xiàn)評估的滿意度特征，通過這樣這種評估機制，可將理論與現(xiàn)實結(jié)合起來，可以增加評估模式的社會關聯(lián)性。美國學者馬克霍哲先生非常重視公民在績效評估中的主體作用，他認為：“只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估——即參與讓政府機構(gòu)對他們的開支負責，對他們的行動負責，對他們的承諾負責這樣的評估過程，上述的多重目標才能實現(xiàn)?！保?］2公民參與式績效評估體現(xiàn)了新公共管理理論的核心原則

它凸現(xiàn)了服務至上、顧客至上的管理理念，強調(diào)政府是公共服務供給者 “在制定和執(zhí)行公共政策時必須要接受公民服務需求，致力于培育公民之間的信任合作關系”。這種理念會提高居委會的信任力，并使公民積極參與到居委會工作中，從而提高居委會的績效水平。

3.評估主體多元化導向

從我國當前的實際情況來看，對于居委會工作的績效評估可以采用主管部門、專家學者、和公民等主體開展社區(qū)居委會工作的評估工作。［5］

主管部門。在我國，社區(qū)居委會是自治性群眾組織，但一般受上級基層政府的監(jiān)督。上級主管部門對居委會工作的服務內(nèi)容、服務對象和服務質(zhì)量制定統(tǒng)一的標準，并依據(jù)此標準對居委會進行評估。尤其是在現(xiàn)今我國的政治體制框架下，主管部門的監(jiān)督和指導作用尤為突出。所以，從政府角度出發(fā)，對社區(qū)居委會工作績效進行評估可以促進社區(qū)的和諧發(fā)展，更有利于促進社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

專家學者。通過專家學者們的調(diào)查研究工作，可以對社區(qū)居委會的目標、運行和效果進行科學的測定和判斷，從而在理論層面上進行學理上的把握。實際上，在現(xiàn)實中專家學者始終對社區(qū)建設發(fā)揮著重要的推動性作用。專家學者通過采用科學的調(diào)查、統(tǒng)計、決策方法，可以對居委會工作過程中所碰到的問題提出合理化建議。特別是公共管理領域的專家學者通過吸收國外的先進理論，經(jīng)過自身多年的理論和實踐探討，可以對我國的社區(qū)居委會工作提出合理化對策建議。因此，從理論和方法的學理角度出發(fā)，對社區(qū)居委會的績效評估走上更加科學化、專業(yè)化之路。

社區(qū)居民。社區(qū)居民是判定居委會服務質(zhì)量和水平的最直接、最重要的評估主體。通過享受社區(qū)居委會提供的支持與服務，居民可以獲得比其他評估主題更經(jīng)驗性的評估材料。居民通過參與、享受社區(qū)居委會的服務，對于居委會的效率、質(zhì)量、服務水平有了相對于其他評估主體來說更感性、更豐富的認知。所以，從服務接受方的角度出發(fā)，評判居委會可以說更能反映出其存在的各類問題。

三、社區(qū)居委會工作績效綜合模糊評估模型的構(gòu)建

（一）建立社區(qū)工作績效評估指標體系

本文參照德爾菲法來確定城市社區(qū)居委會工作績效評估指標體系的構(gòu)成及其權重的分配。與德爾菲法不同的是，這里的專家團體不是傳統(tǒng)的德爾菲法中規(guī)定的都是水平較高的專家人士，因為城市社區(qū)居委會績效評估客體具有特殊性，所以評估主體要包括：各社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員，社區(qū)黨組織負責人，社區(qū)居委會全體成員，部分社區(qū)成員代表和社區(qū)協(xié)商議事會成員，具體名單由各社區(qū)擬定。［6］

為使城市社區(qū)居委會工作績效評估指標體系盡可能的科學、合理、全面，筆者依據(jù)了政府績效管理的評估指標體系。從設計績效指標基本思路看，有目標導向型、結(jié)果導向型、業(yè)績導向預算機制型、平衡計分法等四種基本類型。［7］本文的社區(qū)居委會工作績效評估指標體系主要以結(jié)果導向型為依據(jù)，并設置了三個一級評估指標：

第一、管理指標。根據(jù)《憲法》、《居委會組織法》的相關法條規(guī)定，社區(qū)居委會是一個自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，所以管理指標是圍繞社區(qū)居委會的自我管理、自我運行來設置的。具體指標要素包括居委會組織、制度建設，財務、預算制度建設，人力資源素質(zhì)培訓，自籌資金情況等四個方面；

第二、服務指標。新公共服務理論認為：“對于政府而言，他們現(xiàn)在的主要任務不是去控制或者引導社會發(fā)展的新的方向，而是要利用手中的權力來幫助公民表達其訴求并且滿足他們對共同利益的訴求。”所以本文在指標體系設置的時候強調(diào)社區(qū)的服務意識，注重優(yōu)化社區(qū)的服務能力。所以具體指標分為社區(qū)基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生服務水平、文娛活動開展情況、社區(qū)治安狀況、社區(qū)再就業(yè)服務指導和醫(yī)療應急服務等六個要素；

第三、效率指標。卓越教授認為“效率講求投入與產(chǎn)出的關系，但績效不僅要求效率的數(shù)量指標，而且要重視服務質(zhì)量品味，質(zhì)量與公民滿意是密切聯(lián)系的，公民滿意度就是質(zhì)量高低的重要指標?！彼裕谛手笜嗽O置時主要以公民滿意度為基礎，具體分為居民對居委會人員工作態(tài)度滿意度、對居委會工作速度滿意度、對社區(qū)服務便利程度滿意度、對社區(qū)環(huán)境的滿意度、對社區(qū)開展活動的滿意度等五個社區(qū)居委會工作績效評估體系要素。

表1

（二）運用AHP確定評估指標權重指標權重反映了個評價指標在評價模型中的相

對重要程度。本研究采用層次分析法（AHP）計算評價指標權重。［7］層次分析法通過專家給各因素的相對重要性以及對一些評價因子進行評分即可確定評價指標的權重，實現(xiàn)定性指標定量化。本研究具體操作步驟如下:

第一，組建評估小組，該評估小組主要負責對所調(diào)查內(nèi)容各要素之間的關系進行評估。請每位專家分別根據(jù)(9，7，5，3，1，1/3，1/5，1/7，1/9)的指標重要性標定值依次構(gòu)造了判斷矩陣。

1－9標度及其描述

表2

第二，層次單排序和一致性性檢驗，層次單排序是根據(jù)判斷矩陣計算，相對于上一層因素而言，本層次與之有聯(lián)系的因素的重要性次序的權重，它可以歸結(jié)為計算判斷矩陣的特征和特征向量，即對判斷矩陣B，計算滿足BW＝λmaxW的特征根和特征向量，并將特征向量正規(guī)化，將正規(guī)化后所得到的特征向量W＝(W1,W2,…,Wn)T，其中Wn＞0，作為本層次元素B1，B2，…，Bn對于其隸屬元素Ak的排序權值。［8］

1.一級指標權重的確定

①確定目標A和評估因素B

A＝社區(qū)居委會工作的績效水平；

B＝（B1，B2，B3）；

②構(gòu)造A-B判斷矩陣如下，（i＝1,2,3），判斷矩陣的構(gòu)造可采用專家調(diào)查法。通過兩兩比較，對同層次指標之間對上一層指標的重要性進行評判，在采用1-9標度法來賦值，就構(gòu)成了如下的判斷矩陣。

A－B搖判斷矩陣

表3

③計算重要性排序

然后對向量WA＝（WB1,WB2,WB3）T作歸一化處理后得到所求特征向量：

WA＝（0.4，0.4，0.2）

λmax＝1.2599×0.4+1.2599×0.4+0.6299×0.2＝3.0139

④一致性檢驗

C.I.＝(λmax-n)/(n-1)

所以C.I.＝（3.0139-3）（3-1）＝0.0278

C.R.＝C.I./R.I.當n＝3時R.I.＝0.52

C.R.＝ 0.0726/0.52＝0.0534＜0.1因此數(shù)據(jù)的一致性很強，所設定的值是可以接受的。

2.二級指標權重的確定

二級指標相對于一級指標的重要性，即權重的確定與上述一級指標權重的確定過程相同，所以這里省略計算步驟，只羅列結(jié)果，如下：

B1－Ci判斷矩陣（i＝1，2，3）

表4

第三，層次總排序。取專家的指標權重值的平均值，得到了各指標的最終權重大小,即各模式的重要程度。表5就是指標層相對于總目標的總排序，綜合評估指標權重即為所求,因為層次總排序是三級指標相對于目標層的權重，因此在這里要精確到小數(shù)點4位數(shù)。表中的各指標特征向量就是城市社區(qū)自治績效評估指標權重。

（三）構(gòu)建社區(qū)居委會工作績效模糊綜合評估模型

從上述所建立的社區(qū)居委會工作績效評估指標體系中可以看出：一，城市社區(qū)居委會績效評估指標體系有3個一級指標即管理指標、服務指標、效率指標組成。二，管理指標包括居委會組織、制度社區(qū)居委會工作績效評估體系中各指標相對于總目標的權重建設，財務、預算制度建設，人力資源素質(zhì)培訓，自籌資金情況4個二級指標；服務指標包括社區(qū)基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生服務水平、文娛活動開展情況、社區(qū)治安狀況、社區(qū)再就業(yè)服務指導和醫(yī)療應急服務6個二級指標；效率指標包括居民對居委會人員工作態(tài)度滿意度、對居委會工作速度滿意度、對社區(qū)服務便利程度滿意度、對社區(qū)環(huán)境的滿意度、對社區(qū)開展活動的滿意度等5個二級指標。但無論是一級指標，還是二級指標，都是定性指標，雖然通過AHP建立的評估指標體系確立的各個指標權重是量化了的數(shù)字，但是在對社區(qū)居委會工作績效評價時，大部分是定性問題，而且綜合考慮所有指標來確定社區(qū)居委會工作績效水平時，一般難以用精確的數(shù)值來直接評分，評委們只能給出模糊性的概念如“好”、“較好”、“一般”等。因此，我們可以運用模糊數(shù)學方法，對這些模糊概念做出恰當?shù)拿枋?，并綜合各方面因素對社區(qū)居委會工作進行全面分析，最后得出量化結(jié)果，這就是模糊綜合評估法。

表5

1.建立評估因素集

在進行模糊綜合評估時，首先要建立評估因素集。這里評估因素集有三個，即構(gòu)成社區(qū)居委會績效評價的三個因素為A＝（B1,B2,B3）。評估因素集A分別對應著管理指標（B1）、服務指標（B2）、效率指標（B3）。 其中，B1=（C1,C2,C3,C4）,B2=(C5,…C10),B3=(C11,…C15)。

2.建立評語集

根據(jù)社區(qū)居委會工作績效評估的要求，把各評估指標的評估值分成“優(yōu)秀”、“良好”、“一般”、“差”、“很差”等四個等級，構(gòu)成評語集V=（V1，V2….Vm）。

3.確定評估隸屬矩陣

評估隸屬矩陣可以通過對評委評價的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，具體做法如下：編制表6《社區(qū)居委會工作績效評估表》，在表中每項評估指標的評語等級中，同意的打（√）。經(jīng)統(tǒng)計后，填入評語等級的頻數(shù)分布表(表7)。

4.評估結(jié)果總結(jié)

表6 社區(qū)居委會工作績效評估表

表7 評語等級的頻數(shù)分布表

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計和模糊綜合評估計算，可以得出社區(qū)居委會工作績效評估結(jié)果，可用表8來表示評估結(jié)果。

表8 綜合評估結(jié)果

通過表中評估結(jié)果的具體數(shù)值，可以得出被評估的社區(qū)居委會工作績效水平，根據(jù)模糊綜合評估的最大隸屬度原則，占有最大數(shù)值的百分比對應的評語集為社區(qū)居委會工作績效水平。

四、結(jié)論

本文提出的社區(qū)居委會績效評估模型和評價方法，對城市社區(qū)居委會績效評價工作有一定的參考價值，同時本研究也是一項持續(xù)工作，后期準備選取典型社區(qū)對此評價體系進行再驗證，以確保此體系的科學性與操作性。

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