◎ 王楨楨 何東升

轉(zhuǎn)制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的制度分析
——以廣州市天河區(qū)A村為個案

◎ 王楨楨 何東升

以A村作為轉(zhuǎn)制社區(qū)研究對象，通過實踐觀察，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)制社區(qū)存在著公共服務短缺、集體企業(yè)轉(zhuǎn)型受阻、居委會工作本末倒置、居民身份認同模糊等問題。從制度分析的視角揭示了不合時宜的制度安排，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)、資源依賴關系的強化是制約轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)接軌的主要原因。因而建議改變路徑依賴，重構(gòu)新型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，增加政府有效制度供給。

轉(zhuǎn)制社區(qū) 治理結(jié)構(gòu) 制度分析

要全面推進新型城市化、加快發(fā)展促轉(zhuǎn)型，關鍵在于解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。而城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，很重要的一個方面是在城鎮(zhèn)化的過程中怎樣實現(xiàn)農(nóng)村向城市社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型問題?！稗D(zhuǎn)制社區(qū)，特指政府為推進城市化發(fā)展，對城中村及城市周邊村鎮(zhèn)進行改制，將原有城鄉(xiāng)二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼膯我惑w制，實行有別于城市社區(qū)管理的一種過渡性社區(qū) ”[1]。可以說，轉(zhuǎn)制社區(qū)是我國城市化進程中“征地不征人”政策的特殊產(chǎn)物，其面臨的問題具有鮮明的時代特點和中國特色。本文關注的焦點在于轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，即政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)秩序、推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的運作機制與互動關系。課題組以廣州市轉(zhuǎn)制社區(qū)實踐為案例研究，通過對多個轉(zhuǎn)制社區(qū)的實地觀察、深度訪談，查閱相關文獻資料等形式深化認識，并選取了其中較為典型的A村作為研究對象，重點分析其從鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)的過程中，公共治理結(jié)構(gòu)變化的情況和呈現(xiàn)的特點，存在的主要問題及其產(chǎn)生的原因，并為完善轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)提供決策參考。

一、轉(zhuǎn)制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的實踐觀察

A村是廣州市建成區(qū)內(nèi)非常繁華熱鬧的城中村，位于天河區(qū)商業(yè)旺地。區(qū)域面積大約0.6平方公里。上世紀80年代，該村以農(nóng)業(yè)為主，是知名的蔬菜基地。進入90年代， A村的大量農(nóng)田被迅速征用，至1994年該村農(nóng)田已被全部征用，僅保留0.28平方公里的村民居住地和散在的自留發(fā)展用地。居住地建筑物約3000余座，建筑面積近100萬平方米。隨著城市化進程的快速推進，外來入村租屋的流動人口已經(jīng)遠遠超過了本地居民的人口數(shù)。A村現(xiàn)有戶籍人口約9000人，外來流動人口68000多人。

（一）A村社區(qū)轉(zhuǎn)制的背景及基礎

1988年，A村進行了社區(qū)股份合作制改造，“將全村集體資產(chǎn)折股量化給規(guī)定時段內(nèi)的村民，村民享受一年一度的股份分紅；1991年村級經(jīng)濟成立了股份合作經(jīng)濟聯(lián)社，原生產(chǎn)隊改制為27 個股份合作經(jīng)濟社；1994年進一步優(yōu)化股份合作制，將集體資產(chǎn)全部折股量化到村民個人名下，村民成為名義上集體資產(chǎn)的終極所有者”[2]。轉(zhuǎn)制前，A村為傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。設有村黨支部、村民委員會和27個經(jīng)濟社。黨務和行政上服從上級鎮(zhèn)（街）管理，接受上級對社會管理指標的考核。“村委會既是基層群眾自治組織，又是集體經(jīng)濟管理組織，還是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的準行政組織，經(jīng)濟、社會與準行政職能合一”[3]。村委會作為治理的主體，其工作是以發(fā)展集體經(jīng)濟為主要目標，同時承擔社會管理工作，由村集體統(tǒng)籌公共服務的供給，保障村民的福利，包括調(diào)解鄰里糾紛、治理村環(huán)境衛(wèi)生、開展計劃生育、維護村內(nèi)治安等。

伴隨著廣州城市化進程的加速推進以及外來人口的不斷涌入，傳統(tǒng)的封閉性的鄉(xiāng)村治理模式已不能很好地適應日益膨脹的多元化的公共服務需求；與此同時，股份合作制的實施與完善奠定了社區(qū)經(jīng)濟公司化的基礎，保障了村民身份轉(zhuǎn)移后的生活來源，為社區(qū)轉(zhuǎn)制奠定了經(jīng)濟基礎。1997年5月，A村進行了撤村改制的實踐，并根據(jù)《公司法》組建了XX企業(yè)集團公司。該企業(yè)集團公司成為廣州市最早實施村改制的試點單位之一，到目前為止賬面資產(chǎn)已超過23億元。

（二）A村轉(zhuǎn)制后的治理結(jié)構(gòu)安排

對于轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)問題，我們集中關注的是轉(zhuǎn)制社區(qū)中的核心治理主體，包括基層政府、經(jīng)濟組織和居委會實際履行的職能以及他們之間的權(quán)力制衡關系。A村社區(qū)轉(zhuǎn)制后，對于社區(qū)公共事務的管理具有實質(zhì)影響主要有三大治理主體：

1.基層政府——街道辦事處

城中村改制后應當建立的是城市治理體制。街道作為地方政府的代言人，成為轉(zhuǎn)制社區(qū)法定的治理主體。街道辦事處的職能主要有政治、行政、經(jīng)濟三個方面：“政治職能體現(xiàn)為堅持和改善黨對社區(qū)事務的領導，進行精神文明建設、維護社會穩(wěn)定和社會秩序等；作為一級行政組織，街道的行政職能主要體現(xiàn)在城市建設和管理職能的履行和一般行政管理目標的達到（比如計劃生育、市容市貌建設、社會綜合治安、環(huán)境衛(wèi)生等）；街道在城中村社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟職能體現(xiàn)為獲取盡量多的財政資源，并通過上繳區(qū)財政局之后得到一定比例的稅收返還來實現(xiàn)，當然還包括其他行政收費?！盵4]

2.經(jīng)濟組織——企業(yè)集團公司

1997年，A村組建了企業(yè)集團與企業(yè)集團有限公司。組織架構(gòu)主要參照有限責任公司與企業(yè)集團的做法。新組建的企業(yè)集團在組織架構(gòu)上參考有限責任公司與企業(yè)集團的布局，由“核心層、緊密層、半緊密層和松散層企業(yè)構(gòu)成：核心層是以A村股份合作聯(lián)社為發(fā)起者成立的擁有獨立法人地位的企業(yè)集團有限公司，實行獨立核算、自負盈虧，通過控股、參股、合作等經(jīng)濟手段對屬下企業(yè)加以協(xié)調(diào)和控制；緊密層由原村全資或投資已達控股比例的企業(yè)構(gòu)成；半緊密層由原村參股但又不足控股比例的企業(yè)組建而成；松散層則由原村屬下各經(jīng)濟社的經(jīng)濟實體構(gòu)成，與集團公司之間屬于合作互惠、監(jiān)督管理關系?！盵5]具體的運作機構(gòu)包括“三室五部”：黨委辦公室、行政辦公室和法律顧問室，物業(yè)管理部、企業(yè)管理部、財務管理部、勞動人事部及治保部。

3.自治組織——社區(qū)居委會

轉(zhuǎn)制后，A村撤銷了村委會，根據(jù)經(jīng)濟社和農(nóng)村居民分布成立5個社區(qū)居委會，每個居委分布外來流動人員約1～2萬人。社區(qū)居委會由街道辦指導工作，原來的27個經(jīng)濟社改為居民小組，仍然自主經(jīng)營獨立核算。雖然根據(jù)相關規(guī)定，社區(qū)居委會直接歸屬街道辦事處領導，但由于企業(yè)集團公司未能剝離社會管理職能，也要協(xié)調(diào)處理居民的行政事務，因此造成客觀上，社區(qū)居委會受街道辦事處、企業(yè)集團公司兩級雙重領導、雙重指揮的現(xiàn)象。除此之外，A村轄內(nèi)社區(qū)居委會還存在沒有辦公場地、配備的工作人員不夠、下?lián)芙?jīng)費嚴重不足等問題，居委會只能借用企業(yè)集團的辦公場地。同時，社區(qū)居委會成員同時由集體經(jīng)濟組織的成員兼任，交叉任職的情況非常普遍，并由集體經(jīng)濟組織成員擔任居委會主任。

（三）A村轉(zhuǎn)制后面臨的問題

1.公共服務總體短缺

A 村轉(zhuǎn)制后，公共服務供給主體仍為企業(yè)集團公司，基層政府并沒有完整承擔起公共服務的供給職責。企業(yè)集團公司承擔雙重任務，“一方面要經(jīng)營業(yè)務創(chuàng)造經(jīng)濟價值，另一方面又需要承擔治安、消防、環(huán)衛(wèi)、社保、計生、安全生產(chǎn)等社會職能”[5]。村民遇到困難和問題，并不會去找居委會，還是依賴集團公司負責解決。由于企業(yè)集團公司在事實上作為社區(qū)公共服務的主要供給者，導致社區(qū)的作用不能正常發(fā)揮，公共服務總體呈短缺狀態(tài)，村內(nèi)的各種基礎設施建設嚴重滯后，包括道路維護、路燈照明、給排水、消防安全等公建配套設施無法滿足稠密的人口的基本要求。在基本公共服務設施方面，城中村一般都位于城郊結(jié)合部，交通出行不便，由于土地性質(zhì)、規(guī)劃等原因?qū)е履承┗竟卜赵O施無法落實，如肉菜市場、醫(yī)療衛(wèi)生設施等。

2.企業(yè)集團轉(zhuǎn)型受阻

企業(yè)集團公司作為經(jīng)濟組織，本應強化經(jīng)濟管理職能，但現(xiàn)在社會行政管理卻成為集團的指標任務，這不僅加重了其經(jīng)濟負擔，更重要的是，分心分力，使其難以專注于自身的經(jīng)濟發(fā)展。調(diào)查顯示，轉(zhuǎn)制以來企業(yè)集團公司投資于社區(qū)內(nèi)社會管理的費用，年均為1000萬元左右，上述這些開支還呈逐年遞增之勢。據(jù)該企業(yè)集團公司2012年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各種社區(qū)管理和公共福利費用支出已經(jīng)達到2200萬元。1999年至2001年共投資了1000多萬元升級村內(nèi)小學的教學軟、硬件，僅用于治安的開支平均每年就接近1000萬元。據(jù)訪談企業(yè)反映：“企業(yè)集團最大的困難是一方面要承擔經(jīng)濟發(fā)展的職能，同時要承擔眾多的社會管理職能，接受街道的管理和考核。所以企業(yè)集團也曾經(jīng)多層面地反映，希望能夠?qū)⒈姸嗟纳鐣芾砺毮芤平唤o社會（街道辦）。”A村改制成立企業(yè)集團公司后，該公司一方面承擔著上述各項社區(qū)行政事務和社區(qū)建設的巨額資金投入，另一方面又需要像其他企業(yè)一樣負擔同等的稅負，不能再享受過去國家給予農(nóng)村的各項優(yōu)惠；而且行政管理費用支出由于沒有明確的政策支持不能稅前列支，這不符合市場經(jīng)濟平等競爭、公平競爭的原則，削弱了集體經(jīng)濟的競爭力，對企業(yè)集團向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型形成較大的掣肘。

3.居委會工作本末倒置

居委會包攬事務過多，行政色彩濃厚，難以履行管理社區(qū)、服務居民的基本職責。原來的村委會盡管也有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，但主要工作還是處理本村內(nèi)部的各種事務。轉(zhuǎn)制以后，居委會的工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)管理和公共服務：“如社區(qū)的計劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生工作、社區(qū)文化教育、失地農(nóng)民的社會保障和再就業(yè)服務、困難居民的低保與救助、外來人口服務和管理、協(xié)助政府開展征地和拆遷工作及其拆遷居民的安置等”[3]。居委會的經(jīng)費投入不足、編制控制嚴格，使5～6人的居委會人員在管理2萬余人的龐大社區(qū)時感覺力不從心。尤其需要注意的是，在層層加碼的績效考評體制下，“協(xié)管工作”往往變成了“主要工作”，加班加點也要完成，而辦理自治事務則成了可多可少、可做可不做的事，許多社區(qū)居委會還存在人員與經(jīng)濟組織的成員交叉任職的情況，致使社區(qū)服務的功能和質(zhì)量無法滿足社區(qū)居民的需求，造成居委會職能混亂、權(quán)責不分、本末倒置、服務缺失。

4.村民身份認同模糊

目前值得警惕的是村民對基層政府普遍的不信任態(tài)度，這也延伸到對于社區(qū)居委會的看法，許多村民并不認同居委會作為群眾性自治組織的身份。一方面，村民獲得了城市戶籍，在需要犧牲自身利益配合區(qū)政府、街道辦和居委會開展工作時，他們就會強調(diào)其“村民身份”而不愿合作。另一方面，村民又在城市公共服務的享有中，“包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、消防安全等要求‘居民身份’，與城市居民有同等的待遇 ”[5]。本來村民對自身身份的認同應該很確定，但是在集體土地所有的性質(zhì)下，豐富的集體經(jīng)濟分紅與貧瘠的社會保障福利形成強烈反差，A村的原村民對于自身究竟是村民身份還是居民身份的判定搖擺不定，甚至不惜“腳踏兩條船”謀求不同身份背景下的好處與利益。

二、原因探究：制度分析的視角

A村社區(qū)轉(zhuǎn)制后出現(xiàn)的系列問題表明，基層政府、企業(yè)集團公司和居委會在社區(qū)治理和公共服務供給中，均存在權(quán)責模糊與角色錯位的狀況。從制度分析的視角看，制度的有效供給不足制約了轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)的接軌，羈絆了股份公司轉(zhuǎn)型升級的腳步，也在相當程度上掣肘了社區(qū)自治的推進和發(fā)展。

（一）不合時宜的制度安排造成政府與社區(qū)關系緊張

雖然街道辦并不是嚴格意義的一級政府，但是從其機構(gòu)設置看，已囊括基層政府的各項職能，是改制社區(qū)的法定治理主體。原本轉(zhuǎn)制后村民的身份轉(zhuǎn)變成為城市居民，應當在基本服務的供給上享受與城市居民均等化的待遇；社區(qū)基礎設施的建設和維護等管理費用也應由政府承擔，企業(yè)集團公司作為純粹的經(jīng)濟性組織應逐漸淡出社會公共服務管理。然而實際上，轉(zhuǎn)制社區(qū)仍按過去的制度安排運作。A村的公共設施建設、醫(yī)療、福利、文化、教育、治安、衛(wèi)生等公共服務管理費用的支出，仍需要由企業(yè)集團公司負擔，從而削弱了基層政府治理主體的權(quán)威。目前街道辦事處的財政收入仍然主要依靠稅收返還，不僅不足以維持其行政職能的有效運轉(zhuǎn)，更不足以支持社區(qū)改制需要的巨額成本[4]。雖然從名義上，街道辦已經(jīng)承接了原村委會的行政職能，但是由于其財政能力與行政能力的限制，實際上大部分的黨務政務工作還是通過企業(yè)集團公司來完成，這就勢必造成街道辦事處職權(quán)的缺位，引起社區(qū)不滿。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)使經(jīng)濟組織無法剝離社會管理職能

從A村的轉(zhuǎn)制過程來看，其突出問題在于集體資產(chǎn)的改制不完整。企業(yè)集團公司所擁有的集體土地所有權(quán)和開發(fā)使用權(quán)，奠定其在主導社區(qū)的經(jīng)濟基礎。這種模式在為A村轉(zhuǎn)制提供物質(zhì)條件的同時，也造成了后轉(zhuǎn)制時期的發(fā)展問題。社區(qū)轉(zhuǎn)制后，集體經(jīng)濟組織雖然在形式上失去了村委會的社區(qū)事務管轄權(quán)，但卻從實際上承載了原村委會的經(jīng)濟實力、行政權(quán)威和組織架構(gòu)，形式上職能的缺少并不妨礙集體經(jīng)濟組織事實上治理主體地位的獲得；另一方面，由于產(chǎn)權(quán)的約束，政府對于集體所有土地各種改造都舉步維艱，尤其是規(guī)劃的落地實施和各種公建配套設施的建設。雖然政府有文件規(guī)定，要把諸多的社區(qū)管理職能轉(zhuǎn)給相關政府部門，但由于體制約束，承接擬轉(zhuǎn)移的職能遲遲難以得到全面落實。按照轉(zhuǎn)制方案，“企業(yè)集團公司內(nèi)設的‘行政辦’是具有明確定位的過渡性機構(gòu)，即除了承擔集團內(nèi)的行政管理職能外，主要負責村委會撤銷后未能完全移交的社區(qū)行政事務”[2]。但是改制16年來，企業(yè)集團公司并沒能逐漸剝離社區(qū)行政事務的管理職能，不但需協(xié)調(diào)管理轄內(nèi)5個社區(qū)居委的各項行政事務，還要做好治安、安全生產(chǎn)、環(huán)衛(wèi)、計生、信訪、“兩違”控制等工作，而且這些工作亦成為上級政府對企業(yè)集團公司年度工作考核的項目內(nèi)容?！靶姓k”作為過渡性機構(gòu)不僅沒有完成使命結(jié)束運作，其重要地位反倒不斷提升，機構(gòu)不斷膨脹、人員不斷增加、職能不斷強化。

（三）資源依賴關系的強化使居委會選擇性執(zhí)行自治職能

居委會作為自治組織，其行動的核心應當是“自治”，權(quán)力的來源應該是居民及其居民會議的授權(quán)，行動的范圍應當是在授權(quán)權(quán)限內(nèi)處理居民自治事務。與此同時，還可協(xié)助基層政府及其派出機關（街道辦事處）提供開展工作，組織居民開展自我管理和自我服務。但社區(qū)轉(zhuǎn)制后，居委會的主要任務就是協(xié)助政府開展社區(qū)管理和公共服務工作，這就難免使得居委會角色錯位，成為街道辦事處的“下級單位”。社區(qū)居委會一方面需要依賴集體經(jīng)濟，依靠其財力、物力和人力支持為社區(qū)特別是原村民提供公共物品；另一方面又需要依賴街道辦事處，“居委會成員的職數(shù)、任職條件、待遇由街道確定；還要應對來自政府部門和街道辦事處的各種檢查、評比和考核”[3]。轉(zhuǎn)制后居委會的辦公經(jīng)費改由街道撥付，不僅數(shù)額偏低而且沒有使用自主權(quán)，遇到使用缺口，還要向街道申請撥付，這也增加了居委會對政府和街道的依賴。如企業(yè)集團董事長在訪談時所言：“目前我們的居委會和城市社區(qū)的區(qū)別是接受街道辦事處和企業(yè)集團的雙重指揮、雙重領導，原村民在接受計生等社會管理方面也是雙重的要求。”

由于相對封閉的利益共同體的存在，一方面轉(zhuǎn)制社區(qū)內(nèi)的原村民會固守鄉(xiāng)村行為觀念和意識，另一方面也會極力排斥外來權(quán)力對于社區(qū)事務的管轄[4]，并不配合居委會的工作，也缺乏自治的意識和能力。由于自治的空間和能力越來越小，居委會選擇性地執(zhí)行社區(qū)自治職能，無法真正代表居民維護權(quán)益、協(xié)調(diào)利益，也無法與居民之間建立互信互惠的合作治理關系。

三、對策與建議

基于A村轉(zhuǎn)制的公共治理結(jié)構(gòu)的實踐分析，其問題的根源在于有效制度供給不足，轉(zhuǎn)制社區(qū)僅僅偏重在組織架構(gòu)的變革而沒有配套制度和規(guī)則的調(diào)整，依然保留了集體土地所有制和傳統(tǒng)社區(qū)治理機制，最終導致了各個治理主體出現(xiàn)整體性錯位。轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展路徑應增加有效的制度供給，著眼于土地產(chǎn)權(quán)的改制和明晰治理主體的角色定位。

（一）改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決轉(zhuǎn)制社區(qū)對舊體制的路徑依賴

全民所有制與集體所有制的并存是舊經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本原因。轉(zhuǎn)制社區(qū)必須正視和解決原村民對舊體制的路徑依賴問題，實際上這個問題已經(jīng)阻礙了社會轉(zhuǎn)型。村民變成居民之后，只要在經(jīng)濟上仍然依賴于集體土地和村經(jīng)濟組織，就不可能成為真正意義上的城市居民。因此，首先應該加快土地集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲械倪M程，有兩種途徑可供選擇：“一是對采用‘整村原地拆除，重新建設’改造模式的轉(zhuǎn)制社區(qū)通過征地實現(xiàn)集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)換；二是對不適宜整體拆遷的轉(zhuǎn)制社區(qū)通過補交國有土地有償使用費的形式將集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地，核發(fā)《國有土地使用證》，對合法建筑物核發(fā)國有《房屋所有權(quán)證》?！盵5]與此同時，應將社區(qū)公共服務職能從村集體經(jīng)濟組織中剝離出來，由地方政府承擔。

（二）重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，明確各治理主體的職能

在社區(qū)轉(zhuǎn)制公共治理過程中，應依法理順三大治理主體的相互關系，明確政府、集體經(jīng)濟組織、社會組織在社區(qū)治理中的各自職能，使之形成新型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和良性互動的善治格局。

1.確立基層政府的主導地位

在目前轉(zhuǎn)制社區(qū)建設初始階段，應著重強調(diào)政府對轉(zhuǎn)制社區(qū)建設的主導作用。政府要明確自己的定位，不僅要承擔起提供“公共物品”的職責，而且要正確履行對集體經(jīng)濟組織進行指導、服務與監(jiān)督的職責。首先，在村委會轉(zhuǎn)制為社區(qū)時，政府應承擔起社區(qū)公共服務職能，把社區(qū)公共設施建設、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保、安全等公共支出納入財政預算安排。政府收入主要通過稅收渠道而不是通過收費或轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟組織承擔公共支出的方式，確保轉(zhuǎn)制社區(qū)居民享有均等化的基本公共服務。其次，政府應當加強對集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的政策指導和規(guī)范管理，尤其要負擔起集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理職能，避免改革過程中集體資產(chǎn)的流失。

2.集體經(jīng)濟組織應主要發(fā)揮經(jīng)濟職能

集體經(jīng)濟組織應逐步成長為完整意義的市場競爭主體，參與社會分工與公平競爭。應逐步剝離其目前承載的社區(qū)建設和社會管理職能，改由基層政府、居委會或其他組織承擔。而經(jīng)濟組織作為一個專一的經(jīng)濟實體承擔起管理經(jīng)營集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的職能。在土地成為集體經(jīng)濟資本的條件下，使村民能夠共享“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益和資本化收益[6]。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)集團公司的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)科學的組織架構(gòu)、規(guī)范的決策機制和有效的監(jiān)督機制。[7]同時，政府應為此類企業(yè)的健康成長創(chuàng)造條件：通過建立完整開放的產(chǎn)權(quán)體系和集體股權(quán)的市場交易機制，打破集體股權(quán)的流通限制，通過股權(quán)交易實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素的市場化；并在過渡期內(nèi)指定相關優(yōu)惠政策降低此類企業(yè)的稅負。

3.促進社會組織參與社區(qū)自治

應抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難得機遇，大力培育社區(qū)自治力量，從根本上改變社區(qū)自治力量羸弱的局面。居委會的自治能力一方面源于相對獨立的自治空間，另一方面源于社區(qū)居民的認同支持。而自治空間的塑造需要推動“兩個剝離”。一是與基層政府的剝離，擺脫行政職能。通過新設社區(qū)服務站承接處理各種行政性事務，包括城市低保、優(yōu)撫安置、老齡服務等，將協(xié)助政府處理的各項行政事務交由社區(qū)服務站完成；二是與集體經(jīng)濟組織的剝離，擺脫經(jīng)濟職能，與集體經(jīng)濟組織在人員、辦公場地、經(jīng)費、賬目等各自獨立。通過“兩個剝離”實現(xiàn)社區(qū)居委會工作職能與城市基層社會管理和服務接軌[3]，承擔其維護社區(qū)共同利益、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)利益沖突的重要功能。其次，鼓勵社會組織和社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的治理。一要強化宣傳促進村民從鄉(xiāng)土認知轉(zhuǎn)為城市認知。既尊重原村民的觀念意識，又要通過教育感化增強其市民意識。二要建立和完善社區(qū)居民和社會組織參與公共事務治理網(wǎng)絡。把與社區(qū)居民利益相關的公共服務項目分門別類、形成公共事務治理清單，并賦予社區(qū)居民和社會組織公共事務的決策權(quán)，不斷提升社區(qū)自治能力。通過各種賦權(quán)措施促進社區(qū)居民平等有序地參與社區(qū)建設與社區(qū)管理，才能促進多元利益的和諧共存，實現(xiàn)社區(qū)資源的公平配置。

（三）增強政府有效制度供給，確保轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的合法權(quán)益

轉(zhuǎn)制社區(qū)在融入城市化過程中，盡管要解決權(quán)力邊界模糊、集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)型受阻、居民身份認同困難等問題，但這些問題都與現(xiàn)行的制度安排有關。因此，制度問題才是轉(zhuǎn)制社區(qū)最需要清除的障礙。一是按照城鄉(xiāng)一體化的要求，清理不合時宜的法律和規(guī)章制度，該保留的保留，該廢除的要廢除，解除一切束縛轉(zhuǎn)制社區(qū)的羈絆。二是將轉(zhuǎn)制社區(qū)創(chuàng)造的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律和政府的規(guī)章，提高執(zhí)行的權(quán)威性與操作性。三是按照新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的要求，進行系統(tǒng)的完整的制度設計，明確各治理主體的職能，規(guī)范其行為，保障社區(qū)居民的合法權(quán)益。如政府在社區(qū)承擔的公共服務事項、每年財政預算安排、集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)保護、轉(zhuǎn)制居民私有產(chǎn)權(quán)保護、公民參與公共事務決策程序、社區(qū)各種組織參與公共治理規(guī)則，諸如此類都要從法律上制度上做出具體安排。通過制度建設理順行政、經(jīng)濟和社區(qū)自治之間的關系，形成良性互動的善治格局。基本公共服務應由政府均等化提供，不應從制度安排上割裂城市社區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū)；社區(qū)公共服務可以通過構(gòu)建政府、居委會、工青婦組織與其他社會組織的治理網(wǎng)絡合作供給；社區(qū)共同利益的維護和共同意志的表達、社區(qū)內(nèi)部多元利益的協(xié)調(diào)，則應通過居委會這一自治組織來實現(xiàn)。

[1]謝守紅,謝雙喜.國外城市社區(qū)管理模式的比較與借鑒[J].社會科學家,2007(8)：55.

[2]藍宇蘊.都市里的村莊[D].中國社會科學院研究生院博士論文,2003,5,1.

[3]楊貴華.城市化進程中的“村改居”社區(qū)居委會建設[J].社會科學,2012(11).

[4]趙過渡,鄭慧華,吳立鴻,龔惠琴.“城中村”社區(qū)治理體制研究——以廣州市白云區(qū)柯子嶺村為個案[J].國家行政學院學報：2003(3)：97.

[5]羅勇彬,陳可石,杜江韓.城中村轉(zhuǎn)制后的迷失與再探索——以廣州登峰村轉(zhuǎn)制為例[J].現(xiàn)代城市研究,2012(7).

[6]王圣誦.“城中村”土地開發(fā)、“村改居”和社區(qū)民主治理中的農(nóng)民權(quán)益保護研究[J].法學論壇，2010(11)：98-103.

[7]黃靜晗,潘揚彬.“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革與探索——以福建省廈門市馬垅社區(qū)為例[J].沈陽農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2012(5).

An Institution Analysis of the Governance Structure of Communities Undergone Institutional Reforms： A Case Study of Village A in Guangzhou’s Tianhe District

Wang Zhenzhen,He Dongsheng

Taking Village A as the object of study on communities undergone institutional reforms and through careful observation,the author finds that these communities are lack of public services,stuck in entrepreneurial restructuring,in need of an efficient community office and lack of citizen identity.The paper points out that the inappropriate institutional arrangement,the existence issue of urban-rural dual structure and the heavy dependence on resources are the obstacles for Village A to be able to develop towards an urbanized community.It is suggested that the path dependence should be changed,the governance structure be reformed and effective government supply be increased.

communities undergone institutional reforms; governance structure; institution analysis

C916

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.012

王楨楨，中共廣州市委黨校、廣州行政學院公共管理教研部副教授，管理學博士，研究方向：公共服務與地方治理。何東升，廣州市花都區(qū)科技與信息化局局長。

（責任編輯：盧小文）

國家社會科學基金青年項目《基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益群體的城市治理模式創(chuàng)新研究》（12CZZ035），國家社會科學基金規(guī)劃項目《城市更新中的社會整合機制研究》（13CZZ036)。