□王浩

武隆建立共生型生態(tài)保護機制的探索

□王浩

武隆作為典型的生態(tài)縣，保護生態(tài)是首要責任。共生型生態(tài)保護機制將政府引導(dǎo)機制、市場調(diào)節(jié)機制和公眾參與機制有機融合，從治理體系、市場機制、生態(tài)文化三個維度出發(fā)，明確了生態(tài)保護改革的9個要點，符合武隆縣情。

一、武隆要走共生型生態(tài)保護之路

（一）“生態(tài)特區(qū)”需要生態(tài)保護創(chuàng)新

武隆提出的“中國武隆公園”，就是一個生態(tài)特區(qū)的概念。它將休閑旅游公園、生態(tài)產(chǎn)業(yè)公園、靚麗宜居公園、文化魅力公園、幸福和諧公園等“五園”通過體制機制的創(chuàng)新有機融合成一個生態(tài)公園的整體機制，與市委對渝東南建設(shè)“生態(tài)保護發(fā)展區(qū)”的定位不謀而合。不論是“中國武隆公園”還是“生態(tài)保護發(fā)展區(qū)”，生態(tài)保護都是武隆的首要責任。既然是生態(tài)特區(qū)，“生態(tài)保護”就要更全面、更徹底、更深入、更有效。為此，武隆必須進行一場徹底的“綠色革命”，以保護和培育生態(tài)環(huán)境資源為核心，完善政策措施，加大投入力度，創(chuàng)新體制機制，加快建立布局合理、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、功能強大的生態(tài)系統(tǒng)，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供牢固的生態(tài)環(huán)境資源基礎(chǔ)和穩(wěn)定的綠色屏障。

（二）“共生”理論視角下的生態(tài)保護

“共生”由德國生物學(xué)家德背里于1879年提出的是一個生物學(xué)概念，是指共生單元之間在一定的共生環(huán)境中，按某種共生模式形成的關(guān)系。共生理論認為，共生現(xiàn)象是一種自組織現(xiàn)象，合作與協(xié)調(diào)是共生現(xiàn)象的本質(zhì)特征，共同進化是共生系統(tǒng)發(fā)展的總趨勢和總方向。生態(tài)與經(jīng)濟、社會、民生有著明顯的共生關(guān)系。保護生態(tài)是發(fā)展經(jīng)濟的根本前提，生態(tài)保護發(fā)展的實質(zhì)在于以生態(tài)保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，把生態(tài)保護要求傳導(dǎo)到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級上來；保護生態(tài)是社會治理的重要內(nèi)容，社會治理本身就是規(guī)定和矯正人類存在方式的基本途徑，這自然包括在政府引導(dǎo)的框架內(nèi)引入社會力量，通過社會力量約束市場主體的負外部性，喚起整個社會的生態(tài)意識；保護生態(tài)是改善民生的題中之義，這其實就是一方水土養(yǎng)育一方人，現(xiàn)在生態(tài)和自然資源與人類生活狀況的改善及生活質(zhì)量的提升息息相關(guān)，自然資源是人類生存之本，對武隆來講更是發(fā)展之要，環(huán)境資源的承載能力已成為人口布局的重要依據(jù)，重慶生態(tài)扶貧搬遷和庫區(qū)生態(tài)搬遷就是重要例證，保護生態(tài)就是在改善民生。所以，武隆生態(tài)保護的總目標，是建立生態(tài)、經(jīng)濟、社會發(fā)展的共生系統(tǒng)。

（三）建立共生型保護機制的三個維度

建立共生型生態(tài)保護機制應(yīng)該從治理體系的制動力、市場機制的推動力、生態(tài)文化的源動力三個維度入手。

從技術(shù)層面：構(gòu)建多元一體的生態(tài)保護治理網(wǎng)絡(luò)。當前，可以操作的措施是政府在生態(tài)政策和決策方面實現(xiàn)政務(wù)公開，建立生態(tài)協(xié)商、生態(tài)聽證、生態(tài)評估、生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)決策在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)。

從制度層面：探索保護與發(fā)展共融的市場化機制。市場這雙“看不見的手”將會指揮資源向高效率、有利潤的空間流動，生態(tài)治理的推進將會催生大量環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從而培育綠色崛起的新增長點。推動市場參與生態(tài)治理應(yīng)從四個方面著手：一是明晰生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)，落實責任；二是保障正當市場交易，降低負外部性；三是引入競爭機制，降低環(huán)保成本；四是發(fā)揮生態(tài)資源作為生產(chǎn)要素的優(yōu)勢，促進綠色產(chǎn)業(yè)成長發(fā)展。

從文化層面：培育天人合一的生態(tài)觀及生態(tài)文化。吸收傳統(tǒng)文化中的生態(tài)思想，結(jié)合武隆長遠發(fā)展實際，構(gòu)建武隆特有的“和諧、互利、共生”的生態(tài)文化體系迫在眉睫。文化不會憑空而生，要通過政策制度拉動、生態(tài)教育推動、內(nèi)生觀念驅(qū)動的“三動模式”來構(gòu)建實現(xiàn)路徑。

二、武隆建立共生型生態(tài)保護機制的建議

（一）強化政府生態(tài)保護職能

1.成立“武隆縣生態(tài)和環(huán)境保護工作委員會”。在生態(tài)保護發(fā)展區(qū)劃下，“生態(tài)保護”與“經(jīng)濟發(fā)展”具有的地位都至關(guān)重要，這種重要性首先體現(xiàn)在組織架構(gòu)上，因此，有必要成立武隆縣生態(tài)和環(huán)境保護工作委員會。該委員會下設(shè)：生態(tài)保護局、自然遺產(chǎn)和資源管理局、生態(tài)監(jiān)察執(zhí)法大隊、生態(tài)監(jiān)測總站和若干個專門委員會等。該委員會由縣委書記擔任顧問，配一名縣委常委擔任主任，負責縣內(nèi)生態(tài)保護建設(shè)的總體工作。

2.整合生態(tài)與環(huán)境保護工作職能。按照綜合決策與協(xié)調(diào)考核管理、污染防治和生態(tài)保護監(jiān)督管理、資源開發(fā)管理及重點領(lǐng)域?qū)ｍ椆芾硭拇箢愡M行重新整合。將發(fā)改委的環(huán)境產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和環(huán)保局的環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理職責歸并到“生態(tài)和環(huán)境保護工作委員會”；將公安、交通、農(nóng)業(yè)、漁政、海事等部門的污染防治監(jiān)督管理和國土資源、林業(yè)、水利等資源管理部門的生態(tài)保護職責歸口到負責污染防治和生態(tài)保護監(jiān)督管理的生態(tài)監(jiān)察綜合執(zhí)法大隊；建立大的資源開發(fā)管理部門，將以上資源管理部門的其他職能和自然遺產(chǎn)管理職能等統(tǒng)一歸口到自然遺產(chǎn)和資源管理局；針對仙女山國家旅游度假區(qū)、白馬工業(yè)園區(qū)、白馬山自然環(huán)境保護區(qū)等環(huán)境保護工作的特殊性，建立若干個專項保護委員會，隸屬于于“生態(tài)和環(huán)境保護委員會”。

3.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層生態(tài)保護管理機構(gòu)建設(shè)。一是從戰(zhàn)略上強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)工作職能；二是從機構(gòu)上成立生態(tài)和環(huán)境保護工作站；三是從組織上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)境保護工作機構(gòu)的獨立性和完整性；四是按組織原則選拔和招考專業(yè)對口，素質(zhì)較高的人充實到環(huán)保特別是基層環(huán)保工作隊伍；五是創(chuàng)新環(huán)保工作保障制度，加大財政經(jīng)費支持和引導(dǎo)社會資本投入環(huán)保工作的力度。六是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級創(chuàng)新環(huán)境治理工作機制，可以隨時發(fā)現(xiàn)并處理好環(huán)境問題，夯實環(huán)保工作基礎(chǔ)。

（二）整合現(xiàn)有生態(tài)保護政策

武隆縣已出臺了《關(guān)于加強環(huán)境保護的意見》、《武隆縣節(jié)能減排實施方案》、《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》等環(huán)保政策文件，基本形成了生態(tài)保護的制度規(guī)范。但這并不夠，無論從生態(tài)保護發(fā)展區(qū)對生態(tài)保護的要求來看，還是從已進行的實踐效果來看，生態(tài)保護政策制度都要加快完善。一是加快完善生態(tài)資源保護制度。在新版《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《重慶市環(huán)境保護條例》的指導(dǎo)下，按照“保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則，結(jié)合武隆實際，制定權(quán)、責、利明確的生態(tài)資源保護制度框架；在這個框架下，進一步完善污染物排放許可制度、環(huán)境質(zhì)量標準、生態(tài)監(jiān)測制度、生態(tài)保護收費制度等具體制度，形成相對完成的生態(tài)保護制度體系。二是進一步完善生態(tài)保護系列政策。加大公共財政支持力度，每年用于生態(tài)保護的資金只增不減，絕大多數(shù)用于對縣域生態(tài)環(huán)境的保護和治理，留出一部分作為生態(tài)保護激勵資金，鼓勵在生態(tài)保護和治理中做出突出貢獻的組織和個人。加快改革生態(tài)資源價格政策，逐步建立起能夠反映污染治理成本的價格政策。建立起系統(tǒng)化的生態(tài)資源保護制度、污染物排放許可制度、生態(tài)保護收費制度、公共財政支持制度、改革生態(tài)資源價格政策等。

（三）建立多元一體的生態(tài)治理體系

1.建立政府牽頭、企業(yè)有責、公眾參與的治理機制。一是強化政府引領(lǐng)。主要是建立一些列推動互動治理的政策制度，包括環(huán)境信息制度、公眾表達機制、生態(tài)政策和決策實現(xiàn)政務(wù)公開、建立生態(tài)協(xié)商、聽證等制度等。二是明確企業(yè)職責。一方面，在企業(yè)內(nèi)強勢植入生態(tài)生產(chǎn)觀念，通過推行清潔化生產(chǎn)降低生態(tài)消耗；另一方面，充分發(fā)揮企業(yè)專業(yè)化、成本低、效率高等優(yōu)勢，將其引入生態(tài)治理領(lǐng)域，大力開展生態(tài)治理。三是暢通公眾參與渠道。大力培育我縣的民間環(huán)保力量，加強公眾參與平臺建設(shè)。

2.建立統(tǒng)一決策、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、獨立監(jiān)督的運行機制。在決策方面，充分吸納來自公眾和各級機構(gòu)的意見，由生態(tài)和環(huán)境保護工作委員會統(tǒng)一決策部署；在執(zhí)行方面，要按照職責分工分別進行日常運作，對重大事項或者涉及多個領(lǐng)域的事項，以生態(tài)保護事項為核心，通過事前通氣、事中協(xié)商、事后溝通等方式，開展共同治理；在監(jiān)督方面，建立生態(tài)保護工作人大監(jiān)督制度，人大建立專門的生態(tài)環(huán)境工作委員會對縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)保工作進行評估和監(jiān)督，通過公眾參與平臺，將群眾監(jiān)督的意見有效地反饋到生態(tài)保護工作的決策中；生態(tài)監(jiān)督員的權(quán)力要在監(jiān)督的過程中充分體現(xiàn)，不受任何部門或者其他力量的干擾。

3.建立源頭嚴防、過程嚴管、違反嚴懲的防治機制。源頭嚴防的制度，就是在源頭上防止損害生態(tài)環(huán)境的行為，包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制等若干制度；過程嚴管的制度，就是在發(fā)展和開發(fā)過程中，建立一套制度來約束政府、企業(yè)、公眾的行為，包括劃定生態(tài)紅線、實行資源有償使用和生態(tài)補償制度等，充分發(fā)揮稅收和價格的杠桿作用，實行最嚴格的生態(tài)審批機制；后果嚴懲的制度，就是要建立嚴格損害責任賠償制度，對違反法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的行為。要逐步試點對造成生態(tài)環(huán)境損害的主要負責人要終身追究責任。

（四）劃定三條生態(tài)保護紅線

1.劃定生態(tài)功能保障基線。實現(xiàn)“一江碧水、兩岸青山”，構(gòu)筑長江上游和重慶“兩翼”最重要的生態(tài)屏障，為“中國武隆公園”建設(shè)提供有力支撐。確立以喀斯特世界自然遺產(chǎn)地、仙女山國家級森林公園、白馬自然保護區(qū)以及芙蓉江黑葉猴自然保護區(qū)等重點區(qū)域為空間范圍，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性和生態(tài)敏感性、脆弱性評價，在空間上識別生態(tài)保護的核心區(qū)域，通過空間疊加與制圖綜合分析形成生態(tài)功能保障基線，通過調(diào)查核實實際分布界線，并落實嚴格的配套管護制度。

2.設(shè)置環(huán)境安全質(zhì)量底線。一是明確和完善環(huán)境質(zhì)量達標紅線。根據(jù)不同環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能差異，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略布局，以水、大氣、土壤等環(huán)境質(zhì)量標準和區(qū)域環(huán)境容量為依據(jù)，將區(qū)域環(huán)境功能要求與環(huán)境質(zhì)量標準有機結(jié)合，形成該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達標紅線，逐步建立環(huán)境質(zhì)量安全評估體系及管理機制。二是進一步強化區(qū)域總量控制紅線。結(jié)合現(xiàn)有污染物排放總量控制政策和各個區(qū)域的不同特性，根據(jù)污染物排放對環(huán)境質(zhì)量的輸入響應(yīng)關(guān)系，確定分區(qū)污染物排放總量，科學(xué)制定區(qū)域減排指標，實施更加嚴格的排放標準，執(zhí)行污染物特別排放限值。三是構(gòu)筑環(huán)境風險防控紅線。根據(jù)環(huán)境功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量目標和區(qū)域特征，加強區(qū)域環(huán)境風險預(yù)警，建立環(huán)境與健康風險評估體系，健全突發(fā)性污染事故應(yīng)急響應(yīng)機制和環(huán)境事故處置和損害賠償恢復(fù)機制，推進環(huán)境風險全過程管理。嚴格執(zhí)行入河排污零審批制度，建立嚴格完善的生態(tài)審批制度。

3.確立自然資源利用上線。制定嚴格的能源礦產(chǎn)、水資源、土地資源等管理與利用強度限制要求，促進自然資源科學(xué)、環(huán)保、可持續(xù)利用。一是健全水土流失監(jiān)控體系、開展水土流失綜合治理；二是擴大小流域治理和退耕還林工作；三是保護耕地和基本農(nóng)田，嚴格守住底線；四是嚴格控制建設(shè)用地總量，提高土地利用的集約化水平；五是要做好森林培育、森林生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、礦山生態(tài)修復(fù)、石漠化治理等生態(tài)安全建設(shè)工程。

（五）探索資源產(chǎn)權(quán)界定和交易制度

武隆在具體的操作中，有四個啟動點：一要爭取率先在重慶建立完整的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，消除“資源產(chǎn)權(quán)模糊”狀態(tài)。進一步完善水、土地、林業(yè)等資源的產(chǎn)權(quán)制度，使資源有償使用、適度競爭成為資源價格形成的市場基礎(chǔ)。二要發(fā)展資源產(chǎn)權(quán)交易市場以及進行咨詢、信息服務(wù)、評估的中介機構(gòu)，推進資源價格形成機制的完善。建立完善的產(chǎn)權(quán)交易制度，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)按照市場規(guī)則交易流轉(zhuǎn)，使資源產(chǎn)權(quán)價格成為資源性產(chǎn)品價格的良好參照體系。三要建立公開、公平資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度，確保資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定公平合理，避免形成嚴重的利益部門化和利益集團化，或者政策性的壟斷。積極探索排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，爭取在全市率先試點碳排放交易權(quán)試點。建立主要污染物排放總量控制、污染物排放指標有償分配和排污權(quán)有償交易制度，充分調(diào)動企業(yè)主動削減污染物排放總量的積極性。四要做好與創(chuàng)建資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的協(xié)調(diào)配套工作，抓好與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合，與技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合，與加強法制結(jié)合，與公民參與結(jié)合。

（六）健全自然資源用途管制制度

側(cè)重強調(diào)對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進行監(jiān)管，一定國土空間里自然資源無論所有者是誰，都要按照用途管制規(guī)則進行開發(fā)，不能隨意改變用途。武隆可以在自然資源明晰產(chǎn)權(quán)、劃定三條資源保護紅線、實行最嚴格的耕地、水、礦產(chǎn)等自然資源保護制度的基礎(chǔ)上：一要明確自然資源資產(chǎn)管理和資源監(jiān)管部門的職責分工，管理部門主要負責監(jiān)管自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍和用途，落實自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)益，監(jiān)管部門主要負責自然資源的保護與修復(fù)，監(jiān)管部門要讓自然資源使用者的權(quán)益得到保護和實現(xiàn)，同時確保生態(tài)功能得到嚴格保護。二要深化公共資源產(chǎn)品價格形成機制和有償使用制度的改革，依據(jù)公共資源的自身特點，確定不同的資源價格政策，在此基礎(chǔ)上全面推行資源有償使用制度。三要積極健全自然資源管理和監(jiān)護的社會制衡機制，讓公眾、媒體、非政府組織等社會力量參與進來，一方面監(jiān)督經(jīng)濟參與主體的自然資源使用行為，另一方面監(jiān)督政府部門的管理和監(jiān)護行為，特別是對用途管制的監(jiān)督。

（七）探索生態(tài)治理的PPP模式

完善政府、企業(yè)和社會多元化的生態(tài)保護投融資模式，探索生態(tài)治理的PPP模式，制定鼓勵和優(yōu)惠政策，吸引各類企業(yè)、民間資本投入生態(tài)保護和治理。建立污染治理市場化運營機制，盤活現(xiàn)有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)治污設(shè)施存量，以資本為紐帶，培育一批守信用、懂技術(shù)、會管理的專業(yè)化生態(tài)治理與服務(wù)企業(yè)，提高治理設(shè)施的利用效率和運行質(zhì)量。對于具有明顯補償性和利潤、可以承受融資成本的競爭性生態(tài)治理項目，可以通過商業(yè)銀行等適應(yīng)市場需要的方式，進行融資活動，參與項目競爭。同時，可以積極探索政府融資，構(gòu)建由經(jīng)營公司承包經(jīng)營，由社會資本積極進入的綜合投資管理模式。

（八）構(gòu)建生態(tài)治理績效評估體系

1.建立生態(tài)和環(huán)境保護工作考核與問責制?？茖W(xué)制定干部生態(tài)考核的內(nèi)容，把生態(tài)保護指標作為干部晉升評價的硬指標，從根本上扭轉(zhuǎn)廣大干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要黨政干部“重經(jīng)濟、輕環(huán)?！钡乃枷胗^念。建立環(huán)境保護行政問責制，對生態(tài)和環(huán)境保護不作為、慢作為、亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，給予誡勉談話、通報批評、停職檢查、引咎辭職、降免職等處罰。改革鎮(zhèn)鄉(xiāng)和部門綜合目標考核體系，建立以綠色核算為核心的綜合目標考核體系，堅持經(jīng)濟指標、社會指標、生態(tài)指標并重考核，擴大生態(tài)和環(huán)境保護指標考核權(quán)重。同時，對重大生態(tài)和環(huán)境保護責任實行“一票否決”。

2.建立生態(tài)文明建設(shè)量化評估體系。武隆需要探索建立生態(tài)文明建設(shè)的量化評估體系，這是生態(tài)文明從理論進入實踐操作的必要環(huán)節(jié)，也是對武隆生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀分析、問題診斷、正確決策、科學(xué)規(guī)劃、路徑選擇和動態(tài)優(yōu)化的依據(jù)，更是評判實施效果和政策效果、反應(yīng)進展情況、發(fā)揮導(dǎo)向作用的手段和工具。結(jié)合武隆實際、參照各地已出臺的評價體系，建議武隆從4大領(lǐng)域、10個關(guān)注方向設(shè)置37項指標。

（九）打造“和諧、互利、共生”的生態(tài)文化

積極探索探索構(gòu)建武隆生態(tài)文化的路徑。一是平衡理想目標和現(xiàn)實困境之間的矛盾。加強生態(tài)知識和生態(tài)文明的普及教育，逐漸形成城鄉(xiāng)居民節(jié)約資源、主動保護生態(tài)環(huán)境、綠色消費、崇尚節(jié)約、低碳生活的良好風氣，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、微博、手機、展板、論壇等建立公眾參與環(huán)保的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，把生態(tài)保護的理念普及到公眾中去，把生態(tài)保護的行為落實到公眾的日常行為當中。二是搭建傳統(tǒng)發(fā)展觀念與綠色崛起訴求之間的橋梁。引導(dǎo)傳統(tǒng)發(fā)展模式的因素向綠色崛起轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，改變干部考核方式、改變?nèi)藗兊纳钕M方式等。三是營造生態(tài)文化形成發(fā)展的多元化支撐體系。深入開展全國生態(tài)縣和國家級生態(tài)文明示范試點縣的創(chuàng)建工作，打造一系列生態(tài)文化載體，推動生態(tài)文化的發(fā)展繁榮，將地域文化、運動文化、休閑文化、旅游文化、民族文化等的相互融合促進，讓廣大群眾主動參與，真正使武隆的生態(tài)文化根植進群眾的內(nèi)心深處。

作者:中共重慶市武隆縣委政策研究室副主任

責任編輯:惺睿