□呂敏

加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作

□呂敏

規(guī)范性文件備案審查工作是憲法和法律賦予各級(jí)人大的重要監(jiān)督職權(quán)，也是人大開展法律監(jiān)督的主要途徑之一。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，對(duì)于貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，健全社會(huì)主義法治監(jiān)督體系有著重要意義。

一、加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性

規(guī)范性文件是指涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力并可反復(fù)適用的行政公文。由于這類行政規(guī)范性文件數(shù)量多，涉及面廣，是行政管理權(quán)和行政強(qiáng)制力的體現(xiàn)，直接關(guān)系到公共利益、社會(huì)秩序和公民的切身利益，因而日益受到公眾的關(guān)注，對(duì)各級(jí)政府部門制定規(guī)范性文件這一抽象行政行為的法律監(jiān)督也在逐步加強(qiáng)。

（一）規(guī)范性文件備案審查是制約權(quán)力的一種有效手段。地方組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會(huì)“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議”、“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)，其立法宗旨就是要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有效制約，促使國(guó)家機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開展工作。

（二）規(guī)范性文件備案審查是現(xiàn)代民主政治的必然要求?，F(xiàn)代民主政治的一個(gè)顯著特征就是法律至上，公民享有廣泛的民主管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。要做到這一點(diǎn)，就要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)公正司法，并從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。這種權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和下一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件審查的過程，是確保人民意志不被扭曲的重要手段，同時(shí)也只有通過監(jiān)督與制約，才會(huì)使權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，才會(huì)產(chǎn)生民主與科學(xué)的社會(huì)行為規(guī)范。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，有利于維護(hù)社會(huì)公平正義，保障人民群眾合法權(quán)益，構(gòu)建和諧社會(huì);有利于各級(jí)政府與人民群眾的密切聯(lián)系，了解人民心聲，解決群眾問題，進(jìn)而落實(shí)好黨為人民服務(wù)的宗旨，增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的凝聚力，提升對(duì)政府的公信力。

（三）規(guī)范性文件備案審查是促使國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政的需要。地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)既是規(guī)范性文件的制定者，又是本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理者，他們?cè)谥贫ㄒ?guī)范性文件時(shí)，有可能對(duì)國(guó)家的政策和法律法規(guī)的精神沒吃透，或者出于工作簡(jiǎn)單化，或者僅僅從方便管理出發(fā)，忽視人民群眾的權(quán)利等，致使制定的規(guī)范性文件有的違反國(guó)家的政策和法律法規(guī)，有的嚴(yán)重脫離實(shí)際，超出當(dāng)?shù)厝罕姷某惺苣芰?。這樣的規(guī)范性文件一旦頒布施行，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)，損害人民群眾的利益。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查，及時(shí)糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，從源頭上制止執(zhí)法偏差，確保法律法規(guī)的正確實(shí)施，從根本上維護(hù)人民群眾的利益。

二、規(guī)范性文件備案審查工作存在的問題

當(dāng)前全區(qū)各部門規(guī)范性文件成文前備案審查由區(qū)法制辦負(fù)責(zé)，各部門規(guī)范性文件成文后由區(qū)法制辦定期向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)備?！吨貞c市九龍坡區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法（試行）》自2011年3月15日區(qū)十六屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議通過實(shí)施以來，區(qū)人大加大監(jiān)督力度，開創(chuàng)性推出“圓桌面商制”、“審查+視察”等工作機(jī)制，共受理審查區(qū)政府、高新區(qū)規(guī)范性文件87件，依法撤銷1件，提出審查意見、建議204條，對(duì)監(jiān)督政府規(guī)范依法行政行為方面起到較為積極的促進(jìn)作用。然而，備案審查制度在執(zhí)行過程中也還存在以下一些問題：

（一）部門對(duì)規(guī)范性文件報(bào)備工作重視不夠。一是報(bào)送備案審查的主動(dòng)性不高。雖然經(jīng)過幾年的實(shí)施，不少單位已經(jīng)能做到主動(dòng)及時(shí)報(bào)送備案，但仍有一些部門存在“不催不報(bào)”的情況，不能做到及時(shí)按規(guī)定報(bào)備，個(gè)別部門嫌麻煩，甚至出現(xiàn)漏報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象，大大損害了規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)效性。二是報(bào)送備案審查水平欠缺。至今仍有一些部門不清楚規(guī)范性文件的定義，以致將一段時(shí)間以來單位發(fā)的所有文件一并打包報(bào)備，其中甚至包括人員調(diào)動(dòng)、活動(dòng)通知等內(nèi)部文件。

（二）規(guī)范性文件制定主體不夠明確。規(guī)范性文件制定主體有兩種:行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。在實(shí)際工作中，為強(qiáng)調(diào)工作的重要性，保障規(guī)范性文件的高效實(shí)施，有不少規(guī)范性文件是由黨政聯(lián)合行文。而對(duì)于這類由黨政聯(lián)合行文的規(guī)范性文件，作為備案審查部門的法制辦和人大，在實(shí)踐過程中顧慮到黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，都沒有將其納入備案審查范圍。

（三）備案審查監(jiān)督力度不大，質(zhì)量不高。法制辦負(fù)責(zé)的是規(guī)范性文件成文前的備案審查工作，目前區(qū)法制辦編制5人，負(fù)責(zé)全區(qū)，法制建設(shè)、普法教育等多項(xiàng)工作。由于人手不足，對(duì)于區(qū)級(jí)各部門規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)施局限于“你報(bào)我審”的手段，對(duì)規(guī)范性文件制定階段的前置審查參與度不夠，監(jiān)督力度不大。而按照《立法法》規(guī)定，人大不能訂立規(guī)范性文件，只能對(duì)成文后的規(guī)范性文件的審查是事后審查，不能及時(shí)糾正部門規(guī)范性文件存在的合法性問題。文件一旦生效執(zhí)行，就可能導(dǎo)致相當(dāng)部分公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生改變，經(jīng)備案審查后發(fā)現(xiàn)不合法再撤銷，就意味著要恢復(fù)原來的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不僅可能引起行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)确蓡栴}，會(huì)嚴(yán)重影響政府的威信。審查力量薄弱，審查人員專業(yè)程度不高，這些因素導(dǎo)致目前規(guī)范性文件備案審查工作審查質(zhì)量不高。

三、加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作幾點(diǎn)建議

（一）提高對(duì)規(guī)范性文件審查工作重要性的認(rèn)識(shí)。規(guī)范性文件備案審查工作在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中具有重要作用。制定規(guī)范性文件是一種抽象行為，一經(jīng)制定即成為政府各部門依法行政的依據(jù)?！獋€(gè)違反憲法、法律和法規(guī)、不適當(dāng)或有失公正的規(guī)范性文件一旦實(shí)施，危害的不是—個(gè)人或者幾個(gè)人的利益，而是影響到一個(gè)方面、—個(gè)系統(tǒng)、—個(gè)地區(qū)，會(huì)在—個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間，損害成千上萬人民群眾的利益，甚至?xí)鹕鐣?huì)的不穩(wěn)定。提高對(duì)工作新文件備案審查工作的認(rèn)識(shí)，把政府部門對(duì)規(guī)范性文件報(bào)備情況納入綜合目標(biāo)考評(píng)指標(biāo)體系，促使政府各部門在制定規(guī)范性文件時(shí)，遵循合法、適當(dāng)、協(xié)調(diào)的原則，使規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件不抵觸；加強(qiáng)與法律顧問、法制辦、人大的交流溝通，公開征求意見和進(jìn)行充分論證，做到“有制必報(bào)”。

（二）制定政府權(quán)力清單，明晰行文主體。制定規(guī)范性文件的主體必須是區(qū)人民政府及其工作部門，對(duì)涉及全局的、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，并且明顯屬于政府行政行為的具有規(guī)范性內(nèi)容的文件，建議僅由政府牽頭行文，不再由黨政聯(lián)合行文。

（三）加強(qiáng)規(guī)范性文件審查制度建設(shè)。一是加強(qiáng)法制辦規(guī)范性文件備案審查力量，強(qiáng)化前置審查制度。二是建立統(tǒng)一公布制度。區(qū)人民政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件必須在區(qū)人民政府公報(bào)和區(qū)政府法制網(wǎng)站進(jìn)行公布，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為行政管理的依據(jù)。三是建立定期評(píng)估制度，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)該規(guī)范性文件實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究，并決定是否要對(duì)文件進(jìn)行修改調(diào)整。

（四）提升規(guī)范性文件審查質(zhì)量。一是建立政府規(guī)范性文件審查專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家學(xué)者作用，借助外腦提高審查質(zhì)量，由合法性審查向適當(dāng)性審查延伸。二是完善規(guī)范性文件分類審核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于執(zhí)行性的行政規(guī)范的審查應(yīng)遵循不抵觸原則，重點(diǎn)審查是否與上位法規(guī)范相矛盾或不一致，是否違背上位法確立的基本原則和精神，不能在行政管理法規(guī)或上級(jí)行政規(guī)范規(guī)定的事項(xiàng)之外增加新的內(nèi)容。對(duì)補(bǔ)充性的行政規(guī)范的審查，重點(diǎn)在是否有行政管理法規(guī)或上級(jí)行政規(guī)范的明確授權(quán)。只有在這種授權(quán)前提下，政府部門制定的補(bǔ)充行政規(guī)范的內(nèi)容才可以增加或變更所補(bǔ)充的行政管理法規(guī)或上級(jí)行政規(guī)范的內(nèi)容。對(duì)自主性行政規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)是遵循職權(quán)法定原則，重點(diǎn)審查制定機(jī)關(guān)是否具備組織法上的職責(zé)權(quán)限依據(jù)，是否設(shè)定了權(quán)力和義務(wù)。根據(jù)《綱要》中關(guān)于合法行政的要求，規(guī)范性文件不能設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、不得設(shè)定行政相對(duì)人的義務(wù)或限制行政相對(duì)人的權(quán)利。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)人大常委會(huì)信訪辦

責(zé)任編輯：張波