□陳文權(quán) 楊妍瑋

近年國內(nèi)法治政府建設(shè)理論觀點綜述

□陳文權(quán) 楊妍瑋

法治政府是現(xiàn)代文明國家的標志之一，法治政府的建設(shè)對我國依法治國具有重要意義。近些年來，我國理論界對法治政府的若干問題進行了熱烈探論。筆者試圖對各種觀點進行綜合述評，為建設(shè)法治政府的實踐提供指導(dǎo)與參考材料。

一、法治政府的涵義及特征

（一）法治政府的涵義

目前，在學術(shù)界，法治政府并沒有一個統(tǒng)一的定義。法治政府簡單的描述就是“由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)有關(guān)問題研究》課題組認為法治政府的內(nèi)涵是“政府權(quán)力來源于法律而且法律規(guī)定著政府的運作及其行為?！眹倚姓W院王勇教授認為：“法治政府，既是一種狀態(tài)，又是一種行為模式，狀態(tài)是法律框架下的理想狀態(tài)，行為模式是法律指導(dǎo)下的運行模式。其內(nèi)涵具體化為：權(quán)責有限的政府、透明政府（即信息公開的政府）、有效的服務(wù)型政府、責任政府、生態(tài)型政府”。

有學者認為法治政府即指“政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責任緊密相聯(lián)，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身，并用法律加以固定”。

《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)指出法治政府是“服務(wù)政府、效能政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府”，并要求政府在建設(shè)法治政府目標下對推進依法行政工作要做到“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一”。

《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組認為“社會主義法治政府的界定標準是:法律體現(xiàn)全體人民意志，由代表全體人民利益的代議機關(guān)制定;政府一切權(quán)力由法律賦予，一切行為受法律制約;政府嚴格忠實地服從和執(zhí)行法律，是人民行使和實現(xiàn)民主權(quán)利的工具;政府行為受人民監(jiān)督且必須承擔相應(yīng)的法律責任”。

從以上法治政府涵義表述可以看出法治政府的內(nèi)涵非常豐富，學界的表述各有千秋，官方文件的論述也并不是統(tǒng)一的。綜合以上觀點，本文認為法治政府即是由人民（表現(xiàn)為人大）授權(quán)，按照法定權(quán)限，行使行政權(quán)力和履行政府職責的政府，與法治國家、法治社會緊密聯(lián)系，不可分離，具體表現(xiàn)為政府“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。

（二）法治政府的特征

法治政府的特征在學界也有不同的說法，主要是從權(quán)力、權(quán)利、責任、透明度、誠信、服務(wù)、效能等七個方面來闡述的。

中國政法大學劉莘教授提出法治政府的特征為六點，“有限政府、服務(wù)政府、開放政府、誠信政府、理性政府、責任政府”。

《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組認為其特征為五點“組織法定”、“職權(quán)法定”、“程序法定”、“行為法定”、“責任法定”。

中國政法大學馬懷德教授指出，法治政府有四個基本特征：有限有為的政府、透明廉潔的政府、誠信負責的政府、便民高效的服務(wù)型政府。

原中共中央辦公廳調(diào)研室研究員朱虹博士提出法治政府有五個特征：（1）權(quán)力有限的政府，（2）公開透明的政府，（3）注重服務(wù)的政府，（4）講求誠信的政府，（5）權(quán)責一致的政府，并堅持“主權(quán)在民、職權(quán)法定、監(jiān)督用權(quán)、程序合法”四種基本理念；國家行政學院教授，博士生導(dǎo)師楊小軍認為，法治政府的本質(zhì)屬性是由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)，由此決定了其主要特征有“權(quán)力法定、監(jiān)督法定、行為法定、程序法定、責任法定”等五個方面；《法治政府建設(shè)有關(guān)問題研究》課題組提出法治政府的基本特征為五方面，即為“有限政府、責任政府、誠信政府、透明政府、效能政府”。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對法治政府特征的概括比較全面，即各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。

二、關(guān)于法治政府建設(shè)的提出及建設(shè)意義

（一）法治政府提出的淵源

法治政府提出的歷史淵源于“依法辦事”、“行政管理法制化”、“依法行政”三個階段。

依法辦事?！芭碚嫱驹?984 年首都新聞界人士座談會上講話，提出國家管理要從依政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立健全法制，依法辦事”。

行政管理法制化。1984 年8 月20 日至26 日，國務(wù)院辦公廳、勞動人事部在吉林市召開行政管理學研討會，提出要研究行政管理與行政立法的關(guān)系，健全法制、依法辦事。行政管理的“科學化、法制化和現(xiàn)代化”目標首次提出來。

依法行政。1987年，“依法行政”這個關(guān)鍵詞開始進入了人們的視野?！吨袊姓ā方滩穆氏劝岩婪ㄐ姓鳛榱诵姓ǖ幕驹瓌t，認為此原則的涵義是國家行政機關(guān)的一切活動都必須遵循國家權(quán)力機關(guān)制定的憲法和法律的規(guī)定，不能離開憲法和法律另搞一套。另外，與此相近的另外一個概念即“合法性”概念也表達了相同的內(nèi)容和取向。行政法的基本原則被逐步界定為合法性和合理性兩大基本內(nèi)容。

隨著1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》和1990 年《中華人民共和國行政復(fù)議條例》的制定，“依法行使職權(quán)”已經(jīng)成為法律對行政活動的基本要求，也成為人們經(jīng)常使用的一個詞匯。

1991 年《最高人民法院工作報告》開始在官方文件中使用“依法行政”。此后，1993 年3 月國務(wù)院的《政府工作報告》、1993 年11 月中央的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》、1997 年中共十五大報告等，都明確提出了依法行政的規(guī)則和基本要求。依法行政的提法越來越普遍，依法行政的要求也越來越明確和細化，影響也越來越大。

（二）法治政府建設(shè)的正式提出

政府首次明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標是2004年。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出用10 年左右的時間來建設(shè)法治政府，強調(diào)其本質(zhì)上是政府依法行政。黨的十七大報告中提出“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新成效”,進一步提及法治政府建設(shè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）于2010年10月10日出臺，更是提出了法治政府建設(shè)的29條意見，要求各地區(qū)、各部門貫徹落實并與《綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號）緊密結(jié)合起來推進依法行政、建設(shè)法治政府。黨的十八大提出“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標。而黨的十八屆四中全會明確提出堅持“法治國家、法治政府、法治社會”一體建設(shè)。至此，把法治政府建設(shè)提升到黨的宏大目標之中和執(zhí)政建設(shè)中，越來越具有目標性，并不斷地細化和分解。

（三）法治政府建設(shè)的意義

法治政府建設(shè)具有重要的意義。張小康提出法治政府建設(shè)是全面建成小康社會、全面深化改革、促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是發(fā)展社會主義政治文明、全面推進依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是加強政府自身建設(shè)、維護人民合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義的根本舉措。劉春指出法治政府建設(shè)是政府正確貫徹執(zhí)行法律的重要保障，是樹立和保持法律權(quán)威和政府權(quán)威的前提，是監(jiān)督控制政府權(quán)力的重要手段，還具有防止行政權(quán)力的膨脹、越軌和濫用的意義和作用。

三、法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容及主要任務(wù)

（一）法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容

依法行政是建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容。著名法學家，原最高人民法院研究室副主任張泗漢指出，依法行政和司法定位是當前中國法治政府建設(shè)中急需厘清的兩個核心問題，最后強調(diào)法治政府的核心在于保證依法行政，反對濫用行政權(quán)力。黃兆麟指出依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運用行政權(quán)力，即國家行政機關(guān)和工作人員必須嚴格按照法律規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能。

（二）主要任務(wù)

1.中國政法大學副校長馬懷德教授指出，法治政府建設(shè)的三個主要任務(wù)：一是提高決策的科學化、民主化、法治化水平。二是進一步嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，確保法律的有效實施。三是建立多元化的暢通的法律救濟渠道。

2.原中共中央辦公廳調(diào)研室研究員朱虹博士提出法治政府建設(shè)的十點主要任務(wù)：（1）提高行政立法質(zhì)量，（2）促進政府職能轉(zhuǎn)變，（3）推進依法科學民主決策，（4）嚴格公正文明執(zhí)法，（5）化解社會矛盾糾紛，（6）加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，（7）推進政務(wù)公開，（8）落實問責制度，（9）營造良好的社會法治環(huán)境，（10）加強法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

3.十八屆四中全會明確了法治政府建設(shè)的主要任務(wù)為六方面。（1）職能方面：依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。（2）責任方面：健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。（3）執(zhí)法改革：深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。（4）嚴格執(zhí)法：堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責任制。（5）監(jiān)督制約：強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制。（6）政務(wù)公開：全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

以此，學術(shù)界的觀點和官方的觀點就達到了一種契合和相互補充。

四、法治政府建設(shè)指標體系研究

（一）法治政府建設(shè)指標體系的構(gòu)建

1.法治政府建設(shè)指標體系模式

（1）以“三大文件”為基礎(chǔ)的法治政府指標體系。國家行政學院楊小軍主持的重大項目《法治政府指標體系研究》的階段性研究成果“法治政府指標體系與作用”一文，講到法治政府建設(shè)指標體系的依據(jù)為“三大文件”搭建的基礎(chǔ)框架和各地特色實踐形成發(fā)展對接；其指標體系建設(shè)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，考評內(nèi)容包含：對《綱要》規(guī)定的法治政府建設(shè)目標進行分解、細化和量化，得出一級二級三級指標，考評方法、考評主體、考評對象、考評系統(tǒng)、考評程序、考評結(jié)果，以及法治政府指標體系的推動機制，法治政府指標體系的作用評析和法治政府指標體系的自生發(fā)展趨向等。

（2）“切合實踐不斷完善”的法治政府指標體系。浙江省人民政府法制辦公室副主任夏利陽指出，在十八大提出2020 年基本建成法治政府這一要求之下，根據(jù)相關(guān)文件和實地調(diào)研，表明法治政府指標體系建設(shè)還有值得完善的方向和內(nèi)容，主要有：缺乏頂層設(shè)計，目標和功能需要進一步明確，指標推進職責歸屬需進一步明晰，指標設(shè)計和推動的科學性、針對性、合法性、公開性與權(quán)威性有待于強化，以及法治政府指標體系實踐運行效果需要增強等，并提出從評價體系應(yīng)具有的要素“可行性、可信性、可靠性、可用性“出發(fā)，結(jié)合法治政府實踐特點來尋找思路。

《法治政府指標體系研究》另一階段性成果“完善法治政府指標體系研究”，指出法治政府指標體系經(jīng)過十年左右的發(fā)展歷程，作為一項制度，對于法治政府建設(shè)具有積極的推動作用。

（3）法治政府建設(shè)指標體系的構(gòu)建設(shè)想——“袁氏模式”。2006年6月袁曙宏教授提出“關(guān)于法治政府建設(shè)指標體系的構(gòu)建設(shè)想”，被稱為“袁氏模式”，其基本內(nèi)容可概括如下：

把國務(wù)院2004年頒布的《綱要》規(guī)定的法治政府七項內(nèi)在標準作為評價的一級指標：即合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學民主決策機制、提高制度建設(shè)質(zhì)量、理順行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立防范和化解社會矛盾的機制、強化對行政行為的全方位監(jiān)督、提高公務(wù)員依法行政觀念和能力。再細化七項標準的具體內(nèi)容，分別確定二級和三級指標。指標要反映法治政府的七個外在維度：即法治政府應(yīng)當是有限政府、服務(wù)政府、陽光政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府，其行為應(yīng)當符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權(quán)責統(tǒng)一六項基本要求。在此基礎(chǔ)上，通過賦予各項指標以不同分值和權(quán)重，結(jié)合專家對各項分值及其關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的比較、分析與權(quán)衡，綜合測算出總分值，即為某一地區(qū)法治政府建設(shè)的實際狀況和水平。

從以上可知，法治政府建設(shè)指標體系的建成是一個科學、合理、長遠的結(jié)果，這得益于法治政府理念和實踐的不斷深入和發(fā)展，是法治政府建設(shè)理論的一個創(chuàng)新點。

（二）法治政府建設(shè)指標體系的考核和評價

法治政府建設(shè)的考核主要應(yīng)以法治政府建設(shè)指標體系為基礎(chǔ)，結(jié)合客觀環(huán)境，建立切實可行的法治政府考核標準，將一段時間法治政府建設(shè)的提升水平和保持情況作為政府政績考核的依據(jù)，作為領(lǐng)導(dǎo)政績考核的內(nèi)容與是否升遷的依據(jù)，并把依職責權(quán)限得出的一般行政人員依法行政的能力和水平作為年度考核和獎懲的依據(jù)。

2013年由應(yīng)松年、馬懷德教授負責的“全國法治政府評估”課程首次以53個直轄市和較大的市（其中，4個直轄市，27個省府所在地的市，22個其他較大的市）為評估對象，利用“中國法治政府評估指標體系”對我國法治政府建設(shè)水平進行整體評價，并對不同的地方政府進行比較，得出我國法治政府建設(shè)的整體狀況:“建設(shè)總體水平不高、區(qū)域差異比較明顯、各領(lǐng)域發(fā)展水平不均衡、某些領(lǐng)域城際差異很大、公眾滿意度低”。

（三）法治政府指標體系的發(fā)展趨勢

我國法治政府指標體系建設(shè)主要在地方層面展開，并在經(jīng)歷由部分地方先行先試向全國更大范圍推行的發(fā)展趨勢。

深圳市首先嘗試建立法治政府指標體系。此后，在市級政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺了各自的法治政府指標體系。在省級政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺了法治政府指標體系。在縣級政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區(qū)、青島市市南區(qū)、蘇州市吳中區(qū)等也都對法治政府指標體系的建立進行了實踐探索。

五、法治政府建設(shè)取得的成就與問題

（一）我國法治政府建設(shè)取得的成就

總體來說，我國法治政府建設(shè)概括為兩方面的主要成就，一是行政機關(guān)及工作人員依法行政的意識有所提高，依法行政的能力有所提高。二是法治政府建設(shè)的重點領(lǐng)域、重點制度方面有所突破和進展。法治政府建設(shè)的重點領(lǐng)域、重點制度方面的突破和進展表現(xiàn)在：

1.信息公開制度上有所突破。國務(wù)院2008年頒布實施《政府信息公開條例》，至其頒布以來，申請信息公開的案件和政府主動公開信息的數(shù)字大幅攀升。

2.問責制度上有所突破。問責制度從非典時期一種特殊情形下的極端措施，變成了一個常態(tài)，從過去的風暴式、運動式的問責，到現(xiàn)在專門制定了相關(guān)的中央文件，有了很大的進步。黨的十八大報告強調(diào)進一步建立決策問責制度和糾錯制度，追究決策者決策錯誤的責任。十八屆四中全會進一步明確了重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

3.行政審批制度改革取得新進展。上一屆政府連續(xù)進行了6次行政審批事項的清理，使國務(wù)院部委行政審批事項由3600多項的精簡到了1100多項，清理掉了接近70%。地方上清理了7萬多個審批事項。由李克強總理主政的本屆政府大力推進簡政放權(quán)，清理行政審批事項，先后6次取消下放了632項行政審批事項，更加激發(fā)了市場主體的活力，有力促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.在一些具體的制度上有所突破。執(zhí)法責任制的建立，自由裁量權(quán)標準的細化，還有加強市縣依法行政的決定等等具體制度的出臺，對規(guī)范整個行政活動，約束行政自由裁量權(quán)，增強基層依法行政的能力和水平發(fā)揮了很好的作用。

（二）我國法治政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

中國政法大學副校長馬懷德教授從外部環(huán)境著眼指出，法治政府建設(shè)面臨著三大挑戰(zhàn)。一是社會矛盾急劇增多，對政府和社會治理提出了新挑戰(zhàn)。二是社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒，維權(quán)意識增強，社會心理失衡問題，對推進法治政府建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。三是新興媒體的快速發(fā)展對法治政府建設(shè)帶來的新挑戰(zhàn)。

（三）我國法治政府建設(shè)存在的問題

1.依法執(zhí)政和依法行政的法治理念尚未形成普遍共識。近年來我國十分重視普法教育,但社會上總體法治觀念仍然淡漠，一些行政機關(guān)仍存在著封建思想和人治觀念的影響。表現(xiàn)在：一些公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)大于法”的封建思想比較嚴重；一些公職人員缺乏對法律的尊崇和敬畏，規(guī)避法律和違背法律規(guī)定，不依法辦事和依法行政。有的公職人員缺乏法律思維和用法律方式解決問題的能力，或是把法律當作自己手中的工具，進行“選擇性執(zhí)法”、繞開法律，自覺守法意識和能力不強等。

2.公眾參與行政缺乏，效果不佳。公眾參與是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容。我國公眾參與行政取得了很大的進步，公眾參與的被關(guān)注度和重視程度有了較大的提高。缺少程序規(guī)范和硬性規(guī)定，公眾參與度比較低，參與的領(lǐng)域和程度都有很大的局限性，效果不佳。如有些地方的政府信息公開得不全面，此時，公眾很難知悉，有效參與更難。一些地方政府決策封閉，無公眾參與的程序規(guī)定。一些地方政府缺乏與公眾的良性互動，使公眾對政府缺少認同感和信任感。

3.法治政府建設(shè)動力不足。行政權(quán)在法治政府建設(shè)過程中“大包大攬”的現(xiàn)象，使司法監(jiān)督、民主監(jiān)督在政府法治建設(shè)中不斷被邊緣化。緊靠行政權(quán)自身的覺悟和革命，具有很大的缺陷，不利于推動法治政府建設(shè)。

4.行政法律法規(guī)體系不健全?！爸袊厣鐣髁x法律體系”已基本建成。但真正意義上說，我國的行政法律體系還不健全。行政法律法規(guī)主要有：《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》等四部。許多重要的具體行政行為缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。行政法制建設(shè)起步較晚，程序公正立法工作才剛開始，其形式不夠完善和規(guī)范?？傮w上說，行政法制無論從數(shù)量上、質(zhì)量上同法治政府的要求，同改革開放、市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要相比，差距較大。

5.行政部門“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”問題。當今社會仍然存在著一些不依法辦事的現(xiàn)象，表現(xiàn)為“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”。于鳳乙提出受封建思想人治觀念影響，經(jīng)濟利益的驅(qū)使，使行政部門及工作人員“有法不依”?！叭酥未笥诜ㄖ蔚乃枷搿痹谝欢ǚ秶鷥?nèi)存在?！叭酥未笥诜ㄖ蔚乃枷搿痹谝欢ǚ秶鷥?nèi)存在，有的領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強、知法犯法、干擾和妨礙執(zhí)法人員的執(zhí)法活動，是“執(zhí)法不嚴、違法不究”的主要因素。執(zhí)法體制權(quán)責脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。政府職能關(guān)系未理順，部門自由裁量權(quán)的不確定，行政執(zhí)法隊伍的素質(zhì)與作風以及缺少執(zhí)法監(jiān)督亦造成了上述三種現(xiàn)象的發(fā)生。

6.行政機關(guān)人員“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、以權(quán)廢法”問題。有一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部沖破法律底線不可逾越的觀念，行使依法不該由自己行使的權(quán)力。一些領(lǐng)導(dǎo)把自己的言論代替所謂的“法律”，而不落實真正的法律。還有的利用自己手中的權(quán)力，壓倒法律的權(quán)威和效力。司法人員照顧、維護私人關(guān)系，使明知無罪的人受到追訴，明知有罪的人不受追訴。部分領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力廢除法律的規(guī)定，也有存在。

7.行政違法行為缺乏監(jiān)督。目前，我國行政違法行為整體上缺乏監(jiān)督。其外部監(jiān)督主要為檢察機關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督范圍較窄。檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督主要針對職務(wù)犯罪案件，如行政機關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等方面。而行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的是少數(shù)，故外部監(jiān)督的范圍不大。作為行政違法行為多數(shù)的亂作為、不作為卻缺乏檢察機關(guān)的監(jiān)督。行政部門自身內(nèi)部的監(jiān)督也缺乏，如在內(nèi)部層級的監(jiān)督和專門監(jiān)督方面。

此外，專門研究基層法治政府建設(shè)的文章也有很多，綜合其觀點法治政府建設(shè)主要存在四個方面的問題：1.政府權(quán)責邊界不清，越位缺位現(xiàn)象同時并存；2.政策法規(guī)跟不上發(fā)展步伐，基層政府為了推動工作不得不尋求變通；3.決策議事程序缺乏法律規(guī)范，依法決策缺乏剛性保障；4.行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，干部隊伍法制意識有待提高。

六、推進法治政府建設(shè)的對策

（一）推進法治政府建設(shè)遵循原則

1.法治政府建設(shè)在新的形勢要求下，應(yīng)向著法治政府基本建成的新目標前行。十八大提出在2020年法治政府基本建成。這個新目標與以往的過程目標不同，是結(jié)果目標，它不僅是政府自身系統(tǒng)的目標，還是執(zhí)政黨的目標。法治政府建設(shè)的實踐應(yīng)在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞目標建成的時間穩(wěn)步推進，做到“不動搖、不懈怠、不折騰”。

2.依照法治政府“三位一體”新系統(tǒng)建設(shè)。法治政府建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，不可能依靠政府自身就能實現(xiàn)。建設(shè)法治政府必須與與執(zhí)政黨、國家、社會“依法治國、依法行政、依法管理社會”緊密聯(lián)系，共同推進。

3.遵循法治“理念、思維、方式”實踐共同發(fā)展。法治政府的建設(shè)離不開依法執(zhí)政、依法行政的理念，而建設(shè)的推進需要建設(shè)主體在思想認識和行動舉措上運用法治思維和法治方式，這樣才能真正得解決經(jīng)濟、社會發(fā)展中的矛盾和問題。

（二）法治政府建設(shè)具體措施

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立法治理念。加強組織領(lǐng)導(dǎo)重在四點：一是健全推進依法行政領(lǐng)導(dǎo)體制機制；二是強化各級政府和政府各部門主要負責人的第一責任；三是加強對依法行政的考核評價和督促檢查；四是重視發(fā)揮政府法制機構(gòu)在加快建設(shè)法治政府中的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。樹立行政人員依法執(zhí)政、依法行政的法治理念，必須加強行政法治的宣傳與教育，提升法治意識和能力。行政法治的宣傳和教育對于執(zhí)法人員法治理念的提升具有重要意義，是法治政府建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。采用法治宣傳簡報、趣味競賽等多種宣傳措施進行行政法治宣傳，使依法行政的理念不斷深入人心。行政執(zhí)法人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)用法治思維和法治方式依法行政、辦事、處理問題是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。這要求通過講座、培各類陪訓、測試、法律知識考察等方式多管齊下進行教育提升，并注重考核。《決定》明確提出，把法治政府建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系，把遵守法律、依法辦事作為干部考核的重要內(nèi)容。

2.鼓勵公眾參與行政，不斷完善公眾參與機制。公眾的參與（特別是行政相對人）對于法治政府的建設(shè)具有推動作用，故需要不斷地完善公眾參與機制。充分尊重公眾參與行政的權(quán)力，利用完善公眾參與利益表達機制，探索重大決策“不可行性論證制度”等途徑來增強公眾參與的實效。

3.完善法治政府建設(shè)的動力機制。轉(zhuǎn)變驅(qū)動模式，形成立法主導(dǎo)、政府內(nèi)驅(qū)、多方協(xié)動的動力機制，充分發(fā)揮人大及其常委會動力，政府內(nèi)部動力和多方協(xié)助動力的推動作用，形成驅(qū)動合力，有效地促成法治政府建設(shè)。

4.完善行政法律法規(guī)體系。（1）抓緊行政立法，做到科學立法、民主立法。立法是實現(xiàn)法治的一個基本環(huán)節(jié)，也是非常重要的環(huán)節(jié)。加快行政方面的立法為法治政府提供立法保障。主要目的是推進行政部門的機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序責任的法定化。科學立法要求法律的制定滿足行政內(nèi)外部條件，與行政職能等保持最大程度的和諧。民主立法要求社會公眾參與和監(jiān)督行政立法的過程，形成一種反映民意、廣泛集中民智的立法機制，以真正體現(xiàn)和表達公民的意志。

（2）保障重點行政環(huán)節(jié)、行政程序和行政監(jiān)督的立法。在立法上注意考慮行政行為的重點環(huán)節(jié)，務(wù)必保證在重點環(huán)節(jié)有法可依。程序是體現(xiàn)公平正義的保證，保證行政程序的立法是公平正義地進行行政的最基本保障。

（3）加強完善現(xiàn)有的行政法律、法規(guī)。在實踐過程中，行政法規(guī)與法律之間、部門規(guī)章與法律之間、部門規(guī)章之間、地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間存在著一些制度不完善，相互沖突、彼此“打架”的現(xiàn)象。還有一些行政管理方面的法律、法規(guī)，由于實際情況的變化，需要定期對其加以梳理、完善，以適應(yīng)社會的發(fā)展變化。

5.推進依法行政、堅持嚴格執(zhí)法。（1）建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，健全依法決策機制。高效的行政法治實施體系嚴密的行政法治監(jiān)督體系有力的法治保障體系。不斷完善重大行政決策的法定程序，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論納入其中。建立機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，對決策進行合法性審查。推行行政機關(guān)法律顧問制度，在法制機構(gòu)人員的基礎(chǔ)上，吸收專家、律師參加，發(fā)揮建言獻策的積極作用。

（2）深化行政執(zhí)法體制改革、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化行政執(zhí)法體制改革的目的是合理配置執(zhí)法力量。要求推進綜合執(zhí)法，減少市縣兩級政府執(zhí)法種類，在重點領(lǐng)域和有條件的領(lǐng)域推進綜合執(zhí)法和跨部門綜合執(zhí)法。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理順行政強制執(zhí)行體制和城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè),改進工作作風，加強反腐倡廉建設(shè)。[47]嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。健全行政執(zhí)法和司法銜接制度，行政執(zhí)法機關(guān)與公檢法信息共享、案情通報、案件移送制度。完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體執(zhí)法流程，重大執(zhí)法決定須法制審核。建立健全行政裁量權(quán)基準制度，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。落實行政執(zhí)法責任制。

（3）強化對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督、全面推進政務(wù)公開。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，強化內(nèi)部流程控制；建立監(jiān)督常態(tài)化制度，完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全問責方式和程序，完善糾錯問責機制；完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。政務(wù)公開常態(tài)化，推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等方面的公開。

6.加強對行政行為的監(jiān)督。內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，形成立體的、多層次，多角度的監(jiān)督體系。尤其是加強外部監(jiān)督，如權(quán)力機關(guān)（人大及人大常委會）的監(jiān)督，改變其不敢于、不善于、不嚴于監(jiān)督的現(xiàn)象；[48]以及其他如政協(xié)、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、公眾等外部監(jiān)督須積極發(fā)揮各自監(jiān)督的優(yōu)勢和作用。著重對行政行為的過程進行監(jiān)督，切實發(fā)揮監(jiān)視、督促的作用，防止和減少行政違法行為的發(fā)生。具體可采取公務(wù)人員財產(chǎn)公示、獨立機構(gòu)參與監(jiān)督、“三公經(jīng)費”與部分“財政支出”的透明化等方式。

法治政府的建設(shè)不是一蹴而就的，緊緊圍繞十八屆四中全會《決定》，在依法治國的總體目標下，不斷探索法治政府建設(shè)的理論與實踐，不斷解決法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)和出現(xiàn)的新問題，努力實現(xiàn)在2020年基本建成法治政府的目標。

作者:陳文權(quán),中共重慶市委黨校公共管理教研部主任,教授

楊妍瑋,中共重慶市委黨校公共管理專業(yè)碩士研究生

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