□陳野

加快完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)

□陳野

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。以保障和改善民生為重點(diǎn)，加快完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好地滿足人民群眾的基本需求，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全民，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要，是全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的客觀要求，對于推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益具有十分重要的意義。

一、充分認(rèn)識加快基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性

（一）有利于新階段經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

基本公共服務(wù)水平的提高，對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的影響。一方面，在健康和教育領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給，有助于促進(jìn)人力資本積累，替代物質(zhì)資源的投入，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用效率，降低經(jīng)濟(jì)增長對物質(zhì)資源投入的依賴。另一方面，基本公共服務(wù)的供給，特別是以民生為重點(diǎn)基本社會(huì)保障水平的提高，有助于減少居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄，促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）有利于促進(jìn)社會(huì)和諧

加強(qiáng)基本公共服務(wù)是緩解收入分配差距、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段。當(dāng)前，民生工作與基本公共服務(wù)直接相關(guān)。保障全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)，有助于縮小初次分配造成的不平等，有助于減少絕對貧困，為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基礎(chǔ)保障，有利于形成有效的社會(huì)安全網(wǎng)。

（三）有利于提高人的可行能力

人的全面發(fā)展，重要標(biāo)志之一就是人的可行能力的提高。人的基本可行能力對人的自身發(fā)展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕重的影響。教育和健康方面的基本公共服務(wù)直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制約著個(gè)體的技能，他們不得不陷入“收入水平低→人力資本投資不足→謀生能力差→收入水平低”的惡性循環(huán)。就業(yè)服務(wù)不僅意味著穩(wěn)定的收入來源，而且還關(guān)系到人的尊嚴(yán)和自信。基本社會(huì)保障服務(wù)則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

二、目前基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得的主要成效和存在的主要障礙及問題

（一）取得的主要成效

一是農(nóng)村基本公共服務(wù)投入有所增加。以全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶為例，在財(cái)政實(shí)力并不雄厚的情況下優(yōu)先保證民生支出，重點(diǎn)向農(nóng)村和基層傾斜?！笆濉逼陂g，重慶教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重達(dá)到4%，新增教育經(jīng)費(fèi)的70%以上用于農(nóng)村教育，并主要用于義務(wù)教育。截至2011年底，重慶共投入68億元，累計(jì)建成農(nóng)村寄宿制學(xué)校2000多所，寄宿100多萬人，并將農(nóng)村義務(wù)教育階段留守兒童全面納入“兩免一補(bǔ)”受益范圍，在全國率先解決了上萬名農(nóng)村代課老師問題。公共醫(yī)療方面，“十二五”期間全市共投入16.51億元，改擴(kuò)建33所縣醫(yī)院、13所婦幼保健院、630所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1所政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個(gè)街道有1所政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，每個(gè)村有1所村衛(wèi)生室。公共文化方面，2006年開始，重慶市級和區(qū)縣財(cái)政每年安排資金3300萬元，在全國率先實(shí)施了農(nóng)村電影院放映惠民工程，保證農(nóng)村中小學(xué)和村社每月放映一場電影。

二是覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系有所健全。就重慶而言，2007年針對農(nóng)民工群體的特點(diǎn)為其量身定做了養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)，還在農(nóng)民工最為集中的建筑行業(yè)強(qiáng)制試行工傷保險(xiǎn)。同時(shí)全面建立農(nóng)村低保制度，當(dāng)年全市有71萬農(nóng)村困難群眾吃上了低保。2009年將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并，城鄉(xiāng)居民參保率達(dá)到95%，從制度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋和“人人享有基本醫(yī)療保障”的目標(biāo)。2011年率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，比全國計(jì)劃時(shí)間提前了4年。

三是基本公共服務(wù)體系的體制機(jī)制有所優(yōu)化。近年來，重慶市進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，不斷優(yōu)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制。教育方面，率先在西部建立了一體義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村與城鎮(zhèn)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和免雜費(fèi)補(bǔ)助“同標(biāo)準(zhǔn)撥款”；探索城鄉(xiāng)學(xué)校一體化發(fā)展長效機(jī)制，推行城鄉(xiāng)學(xué)校捆綁發(fā)展、對口幫扶和義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。為緩解農(nóng)村居民看病貴問題，推進(jìn)了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物控制制度，2011年在全國率先實(shí)現(xiàn)基本藥物制度在村衛(wèi)生室全覆蓋，實(shí)行零差率銷售。為縮小城鄉(xiāng)低保水平差距，重慶探索建立了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)運(yùn)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)運(yùn)機(jī)制。重慶還在全國率先建立了社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)上漲“雙聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，將低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和低收入群眾物價(jià)補(bǔ)貼制度化、規(guī)范化。

（二）存在的主要障礙

一是雖然服務(wù)型政府日益成為政府改革的目標(biāo)，但不少地方政府在較長時(shí)間內(nèi)很難超越經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的管理理念，與對經(jīng)濟(jì)增長速度的強(qiáng)烈追求相對應(yīng)的，是社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能的從屬地位。即便是在公共服務(wù)的提供上，也容易出現(xiàn)市場邏輯主導(dǎo)下的公共服務(wù)選擇性供給，相對較少地基于公民社會(huì)權(quán)利的公共服務(wù)供給。

二是加大財(cái)政投入困難較大。公共服務(wù)的投入與公共財(cái)政體制的完善程度、政府對公共服務(wù)的責(zé)任制度建設(shè)狀況等密切相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相連，建立與公共財(cái)政增長相適應(yīng)的長效投入機(jī)制的難度較大。

三是公共服務(wù)供給的效率和效益不高。由于政府決策機(jī)制相對封閉，公民缺乏一個(gè)表達(dá)需求意愿的渠道，政府提供的公共服務(wù)往往難以滿足公民的實(shí)際需求。同樣由于公共政策缺乏公眾參與的基礎(chǔ)，地方政府較多地根據(jù)高層政府要求提供較低水平的公共服務(wù)，或是在政績驅(qū)動(dòng)下為民眾辦幾件實(shí)事，公共服務(wù)供給的效率與效益難以保障。

（三）存在的主要問題

一是基本公共服務(wù)資源布局還不平衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源布局不平衡。近年來，隨著農(nóng)村中小學(xué)校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，教育資源得到整合，效率有所提高，但客觀上使得農(nóng)村小學(xué)尤其是低年級學(xué)生無法就近入學(xué)。相對于義務(wù)教育，學(xué)前教育的城鄉(xiāng)不平衡更為明顯。2009年，全市共有幼兒園專任教師1.66萬名，其中83.15%在城鎮(zhèn)幼兒園，農(nóng)村幼兒園專任教師僅占16.85%。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源布局不平衡。每千人口床位數(shù)城市是農(nóng)村的4倍，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)城市是農(nóng)村的4.2倍，每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)城市是農(nóng)村的2.9倍，2009年全市農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院產(chǎn)前檢查率86.9%，低于平均水平2個(gè)百分點(diǎn)；城、鄉(xiāng)孕產(chǎn)婦住院分娩率分別為97.5%和87.2%，兩者相差10.3個(gè)百分點(diǎn)。2010年全市農(nóng)村自來水普及率為87.5%，部分邊遠(yuǎn)易旱地區(qū)農(nóng)村清潔衛(wèi)生仍然存在較大困難；2012年全市農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到57%，但部分農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境仍然較差。

農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全。經(jīng)過多年的發(fā)展，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項(xiàng)社會(huì)保障已經(jīng)基本健全，但農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展相對滯后。截止2011年，在本市就業(yè)的重慶籍農(nóng)民工數(shù)量在450萬左右，但同年參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅為123.6萬人。2010年底，城鎮(zhèn)企業(yè)女職工生育保險(xiǎn)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到92.7%，而農(nóng)村地區(qū)尚未開展生育保險(xiǎn)試點(diǎn)。2011年全市城市低保對象占非農(nóng)業(yè)人口的6.11%，農(nóng)村低保對象占農(nóng)業(yè)人口的4.78%，城鄉(xiāng)低保覆蓋率相差1.33個(gè)百分點(diǎn)。

二是基本公共服務(wù)水平存在較大差距。城鄉(xiāng)教育資源質(zhì)量差異巨大。優(yōu)質(zhì)教育資源集中在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)學(xué)校教學(xué)設(shè)備好于農(nóng)村，城鎮(zhèn)各個(gè)層次學(xué)校專任教師綜合素質(zhì)都遠(yuǎn)高于農(nóng)村。城鄉(xiāng)教學(xué)質(zhì)量的差距使得農(nóng)村空殼學(xué)校增多，大量教育資源閑置；另一方面加劇了城鎮(zhèn)教育資源緊張狀況，使城鎮(zhèn)中小學(xué)大班額和超大班額現(xiàn)象長期難以解決。在學(xué)前教育領(lǐng)域，農(nóng)村基本上都是私立幼兒園，條件差、收費(fèi)貴、管理不規(guī)范。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平差距大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室是農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)的主要提供者，但由于長期投入不足，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在基本醫(yī)療器械和裝備短缺、醫(yī)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高、醫(yī)療人才流失較為嚴(yán)重等問題，兩翼遠(yuǎn)郊區(qū)縣的許多衛(wèi)生室醫(yī)生都屬于“半路出家”，沒有接受正規(guī)培訓(xùn)，服務(wù)水平和城市存在較大差距。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距大。2010年，重慶非農(nóng)業(yè)戶口居民低保標(biāo)準(zhǔn)是每月人均補(bǔ)助185元，農(nóng)村戶口居民每月補(bǔ)助93元，城鄉(xiāng)相差2倍。2011年，城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金每月平均在1500元以上，而參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金僅為每月80元。2010年，全市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金住院，不論醫(yī)院等級，在職職工85%、退休人員95%，而以農(nóng)民為主要參保群體的城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療報(bào)銷按醫(yī)院等級三個(gè)檔次，一級及以下醫(yī)院80%，三級醫(yī)院40%。

三、加快完善基本公共服務(wù)體系建設(shè)的對策措施

（一）加快完善城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度

健全區(qū)域基本公共服務(wù)體系的體制機(jī)制，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢群體傾斜力度，把更多的財(cái)力、物力投向基層，縮小基本公共服務(wù)水平差距，促進(jìn)資源均衡配置、發(fā)展機(jī)會(huì)均等。

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，對現(xiàn)有政策措施進(jìn)行全面清理和調(diào)整，制定和完善基本公共服務(wù)在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等方面的配套政策，強(qiáng)化政策之間的協(xié)調(diào)整合。盡快編制并發(fā)布實(shí)施基本公共服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，確立基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及與之相適應(yīng)的一系列制度安排。

二是加大改革創(chuàng)新力度，破除阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制。認(rèn)真貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大戶籍制度改革力度，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化建設(shè)消除體制機(jī)制的障礙。

三是加快公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)立法，將實(shí)踐中的一些做法以法律法規(guī)的形式確定下來，強(qiáng)化基本公共服務(wù)體系建設(shè)的法治保障。明確各級政府的職能劃分和工作重點(diǎn)，明確公共財(cái)政相關(guān)調(diào)整制度，明確各級組織在基本公共服務(wù)體系建設(shè)中的法律地位。

（二）加快完善基本公共服務(wù)多元化的供給方式

加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給方式。在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化。

一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化程度的不斷加深與政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)上被認(rèn)為必須由政府提供的公共服務(wù)出現(xiàn)了市場化的傾向。政府作為公共服務(wù)的供給主體，具有不可替代和不可推卸的法定責(zé)任。但是，可以把政府原在公共服務(wù)供給中的生產(chǎn)職能、供給職能、監(jiān)管職能等進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸猓⒁哉疄橹鲗?dǎo)的多元供給方式，從而弱化行政色彩，增大社區(qū)公共服務(wù)能力范圍。社區(qū)作為基層政府的延伸，行政色彩依舊濃重，但其財(cái)政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社區(qū)公共服務(wù)的供給績效。不提高社區(qū)公共服務(wù)的供給水平，社區(qū)現(xiàn)行提供的公共服務(wù)項(xiàng)目仍然有限，特別是針對流動(dòng)人口的公共服務(wù)明顯不足，要用不斷提高的社區(qū)公共服務(wù)水平來滿足社區(qū)居民的需要，促進(jìn)社區(qū)的全面發(fā)展。

二是大力支持社會(huì)組織發(fā)展。伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類社會(huì)組織逐步發(fā)展壯大。城市中各種行業(yè)協(xié)會(huì)和志愿者組織等各類社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，彌補(bǔ)了政府和市場在公共服務(wù)供給方面的缺陷，極大滿足了社區(qū)居民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共服務(wù)供給的壓力。各類社會(huì)組織的發(fā)展是社區(qū)公共服務(wù)供給模式多元化的一個(gè)有力支點(diǎn)。同時(shí)，廣大社會(huì)組織的培育和發(fā)展也有利于社區(qū)低成本運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)居民自我管理。

三是不斷引入市場競爭機(jī)制。在調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的市場化普遍不是太高，依靠單一的政府不是公共服務(wù)供給的有效解困之道。如果政府繼續(xù)“壟斷”公共服務(wù)的供給既不明智也不現(xiàn)實(shí)，有必要將提供公共服務(wù)的權(quán)限與責(zé)任適度地轉(zhuǎn)移給市場，從而引入競爭與合作機(jī)制，形成政府主導(dǎo)的多供給主體格局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給方式。

（三）加快完善基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長的長效機(jī)制

完善公共財(cái)政體制是提高基層政府公共服務(wù)供給能力的重要途徑和根本保障。逐步優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，確立公共服務(wù)支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對基層公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移力度，確保基層有充足的財(cái)力完成公共服務(wù)供給。

一是建立和完善政府履行公共服務(wù)職能的公共財(cái)政體系，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保各級財(cái)政支出2/3以上用于公共服務(wù)領(lǐng)域，健全公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度，增強(qiáng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和使用透明度。

二是加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對中西部地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高農(nóng)村基層政府提供基本公共服務(wù)能力。

三是充分發(fā)揮民間資金的作用，努力拓寬融資渠道，可以通過招標(biāo)采購、合約出租、特許經(jīng)營和政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場主體行使，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制，形成多主體、多渠道和多方式的公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。

（四）切實(shí)加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

建立健全基本公共服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，明確各地區(qū)、各部門分工，加強(qiáng)評估、監(jiān)督和問責(zé)。加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的立法、規(guī)劃、投入、監(jiān)管和政策支持，有效促進(jìn)公平公正。

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，修訂和完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，制定并實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，堅(jiān)持向農(nóng)村傾斜，具體明確每年財(cái)政提供多少經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村占多少比例等保障措施，狠抓落實(shí)，以此有效增加公共服務(wù)資源，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

二是加快社會(huì)事業(yè)管理體制改革，探索城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理一體化方式，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化服務(wù)。

三是建立暢通的民眾需求表達(dá)機(jī)制，將群眾意愿作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的主要決策依據(jù)，有效改善基本公共服務(wù)體系的的供給結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的供給效率。

作者：重慶市九龍坡區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)理事長

責(zé)任編輯：宋英俊