□鄒東升 王薈 趙杙嘉

對話與參與：歐盟VET中的社會伙伴關(guān)系解析

□鄒東升 王薈 趙杙嘉

公共培訓服務，是政府向社會成員，尤其是部分社會弱勢群體提供的一種準公共物品，也是一種社會人力資源投資的重要途徑。政府作為公共服務的重要供給主體，保證公共培訓服務得以實現(xiàn)是其不可推卸的責任，然而，隨著新公共管理改革的不斷推進，公共服務不能再像福利國家那樣由政府壟斷提供，而應該擴大市場機制在增加社會福利總量和提供公共服務方面的作用，在培訓政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管等多方面發(fā)展多元社會主體共同參與，以實現(xiàn)消極福利向積極福利、福利國家向福利社會、保姆式國家向投資型國家的過渡，實現(xiàn)福利、負擔和效率之間的平衡。

職業(yè)教育培訓（Vocational Education and Training，簡稱VET）是公共培訓服務的重要組成部分，主要是指使人們獲得可用于勞動力市場的技能（工作導向型）的教育和培訓，包括初級職業(yè)培訓（IVET）、繼續(xù)教育培訓（CVET）等多種類型。當前，我國職業(yè)教育培訓尚存在著管理職能不清、資金投入不足、培訓市場不規(guī)范等諸多問題，與此相對應，歐盟VET培訓領(lǐng)域，積極引入了培訓機構(gòu)、行業(yè)/企業(yè)、社會中介組織等社會伙伴參與，是多元主體合作治理理念的典型實踐。本文以歐盟職業(yè)教育培訓（VET）為例，闡釋了公共職業(yè)教育社會伙伴關(guān)系的內(nèi)涵、特征及價值，著重探討歐盟VET中社會伙伴的“對話”參與機制與有效運作的關(guān)鍵性因素，以期對我國公共培訓服務多元主體參與機制構(gòu)建有所裨益。

一、公共職業(yè)教育社會伙伴關(guān)系的理論闡釋

（一）社會伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

社會伙伴關(guān)系，是指“由政府、公共機構(gòu)、私營機構(gòu)和社會團體組成的戰(zhàn)略聯(lián)盟，這種聯(lián)盟需要制定具有創(chuàng)新性的、解決當?shù)貜碗s社會和經(jīng)濟問題的方案，并要有助于協(xié)作治理”。在VET領(lǐng)域，社會伙伴關(guān)系可以被理解為包括雇主聯(lián)盟、工會、公共管理當局和其他組織在內(nèi)的社會伙伴形成合力提高職業(yè)教育質(zhì)量、促進企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的治理機制。

（二）社會伙伴關(guān)系的特征

1.合法性和制度性。社會伙伴參與公共培訓服務的程度、范圍及職責，都需要相關(guān)法律進行賦權(quán)和限定，完善的制度保障是建立成功、有效的社會伙伴關(guān)系的先決條件，賦予社會伙伴參與以合法性。

2.民主性和參與性。社會伙伴關(guān)系的引入，使得VET決策層面擴大與下移，多元主體之間相互合作、互通信息、利益共享、成本分擔，充分體現(xiàn)了其民主性和參與性。

3.開放性和包容性。社會伙伴關(guān)系是由政府、公共機構(gòu)、私營機構(gòu)和社會團體形成的戰(zhàn)略聯(lián)盟，在歐盟國家的VET實踐中，社會伙伴自愿參與決策進程，多元主體之間平等協(xié)商，具有充分的開放性和包容性。

（三）職業(yè)教育培訓中社會伙伴的角色

歐盟VET的實踐表明，社會伙伴在VET中可以扮演建議者、咨詢者和決策制定者的角色，但在不同的層面上（如國家層面或行業(yè)/企業(yè)層面）其角色有所差別。以奧地利為例：

在奧地利，雇主聯(lián)盟和雇員聯(lián)盟之間的合作伙伴關(guān)系有著悠久的歷史傳統(tǒng)。社會伙伴關(guān)系是基于自愿原則而建立的，在政策制定和決策實施過程中發(fā)揮了重要的作用。不同層面上，社會伙伴有著不同的角色和作用：在國家層面，社會伙伴可以參與到VET立法或政府部門內(nèi)部政治目標的制定過程之中；在行業(yè)層面，社會伙伴負責提供有關(guān)職業(yè)教育培訓的市場需求信息、鼓勵培訓機構(gòu)之間以及培訓機構(gòu)和企業(yè)之間積極合作、建立新的學徒行業(yè)、為繼續(xù)職業(yè)教育提供財政激勵等。不難看出，奧地利職業(yè)教育培訓體系中，國家層面的社會伙伴關(guān)系側(cè)重于決策者角色，而地方層面的社會伙伴關(guān)系更偏重于咨詢者角色。

值得注意的是，不同國家，其職業(yè)教育培訓中社會伙伴的角色也會有所不同，社會伙伴組織可以參與決策制定，也可能會直接提供培訓服務。例如：在德國，企業(yè)層面的社會伙伴負責規(guī)劃和實施公司內(nèi)部培訓、聘請教師，承擔具體的服務提供職能。而在立陶宛，企業(yè)層面的社會伙伴僅負責提供職業(yè)培訓需求，他們有權(quán)利參加培訓機構(gòu)的治理，制定特別培訓計劃，但其核心職能是咨詢者，而不必直接生產(chǎn)服務。

二、社會對話——歐盟VET中社會伙伴的參與機制

社會對話和集體談判是社會伙伴參與公共服務的實踐工具。社會對話，包括各種類型的談判、協(xié)商和合作伙伴之間的信息交流，其目的是在政策議程中達到協(xié)商一致，獲得“整體大于部分之和”的效益。社會合作伙伴可以被賦予提供（工作導向型）培訓和能力認證的實際任務，但這應該與相關(guān)組織的對話或談判保持一致，并以社會對話為基礎(chǔ)。

（一）歐盟VET中社會對話的三大功能

《易經(jīng)》卦名排序，成于文王，修定于孔子，孔子的《十翼》之一就是《卦序傳》。從文王到孔子，時間間隔四五百年，在中國的歷史上文王和孔子都被稱為圣人，但《易經(jīng)》在卦名排序方面確實存在著缺陷，究其原因，一是文王一開始排序就有問題，二是孔子后來修改錯了，無論原因是其一或是其二，可以肯定地說《卦序傳》的卦序排序存在缺陷。

普遍認為，社會對話對于職業(yè)教育培訓至關(guān)重要，無論是對初級職業(yè)培訓還是繼續(xù)教育培訓，社會對話都能有效提供勞動力市場所需的培訓需求，影響課程和培訓內(nèi)容的確定，同時，社會伙伴參與決策使得職業(yè)教育培訓更加合法化、民主化，縮小培訓提供者與勞動力市場的差距。因此，在職業(yè)培訓領(lǐng)域內(nèi)，社會伙伴之間的社會對話和達成協(xié)議，應該成為社會合作的重要組成部分。具體來說，歐盟VET中社會對話包含三大功能：

1.協(xié)商功能。協(xié)商功能涉及雇主和雇員在雙邊對話機制中的利益沖突和協(xié)調(diào)，關(guān)注的是員工管理、改善工作條件等問題。

2.調(diào)控功能。調(diào)控功能與社會伙伴和公共機構(gòu)的合作規(guī)則、合作結(jié)果有關(guān)，社會對話通過調(diào)控而產(chǎn)生新的勞資關(guān)系結(jié)構(gòu)。

3.統(tǒng)一功能。該功能涉及對整個社會的勞資關(guān)系的影響：整合社會勞動力；建立普遍接受的國家社會關(guān)系；通過對社會機構(gòu)的治理，調(diào)整雇員和其他公民之間的團結(jié)協(xié)作等。

（二）歐盟VET領(lǐng)域的社會對話機制

在歐洲層面，社會對話是指歐盟社會伙伴之間的咨詢會議或談判磋商，通過社會對話參與咨詢、協(xié)商和協(xié)議簽訂，是歐盟社會伙伴參與VET政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管的具體機制。歐盟三方對話參與主體包括：歐盟工會（ETUC），歐盟工業(yè)聯(lián)合會(UNICE)/歐盟手工、貿(mào)易、中小企業(yè)聯(lián)合會（UEAPME），歐盟企業(yè)公共服務聯(lián)合會(CEEP)，分別代表了國家層面的雇員、企業(yè)和雇主的利益。

《歐盟條約》第118條規(guī)定：“委員會應努力建立與雇主、工會之間的對話，進行有效管理，若談判雙方達成一致，就可能建立基于協(xié)議的合作伙伴關(guān)系”。歐盟VET領(lǐng)域的社會對話基本包含以下幾種形式：第一，在制定影響利益結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟和社會政策措施之前，由政府向各領(lǐng)域?qū)＜疫M行簡單咨詢，社會伙伴體現(xiàn)咨詢者角色；第二，工會和雇主聯(lián)盟之間在國家、部門、行業(yè)、地區(qū)或?qū)嶋H運作等不同層面上的雙邊談判。這是歐洲社會對話最常見的形式，通常會產(chǎn)生監(jiān)管性質(zhì)的合同或協(xié)議；第三，社會代表和政府部門之間的三方談判，最終實現(xiàn)廣泛的社會共識。

歐盟VET中，社會對話是從委員會提出議案（或立法倡議）開始的。這一過程充分體現(xiàn)了多元利益主體之間的利益表達、利益博弈及利益的平衡與分配。委員會就某個議題咨詢社會伙伴的意見，收到反饋之后，決定其立場并擬定草案，再就草案內(nèi)容進行第二次征詢，社會伙伴可以自行決定是否進入?yún)f(xié)商程序。顯然，社會對話初期主要是社會伙伴的利益表達，致力于將勞動力市場的需求信息輸入VET政策制定系統(tǒng)。

進入?yún)f(xié)商程序，社會對話可分為談判協(xié)商和咨詢建議兩種合作機制。在咨詢建議機制下，沒有多元主體之間的談判，只允許各方提出建議，最終由委員會綜合平衡各方利益，提交議案。談判協(xié)商機制與此大相徑庭，它主張社會伙伴之間，以及社會伙伴與委員會之間協(xié)商一致，達成約束多方的一致協(xié)定。在這一過程中，多元利益主體致力于追逐自身利益，尋求最有利于自己的談判結(jié)果。由于不同參與主體所代表的利益存在差異甚至沖突，社會對話要達到協(xié)商一致，必然存在著利益博弈和利益妥協(xié)。歐盟實踐表明，社會對話主導的協(xié)商模式是一種“議價”過程。例如，UNICE與ETUC往往根據(jù)立法概率來采取策略：如果立法創(chuàng)議很有可能在理事會通不過，UNICE就沒有興趣與ETUC開啟談判程序；而如果投票格局表明其要求能夠得到滿足，ETUC會對UNICE談判持保留態(tài)度。

（三）VET社會對話中的利益相關(guān)者

歐盟VET領(lǐng)域中，社會對話的利益相關(guān)者是雇主聯(lián)盟、工會以及政府機構(gòu)，在整個社會對話機制中，不同利益相關(guān)者所承擔的角色和作用有所不同：

1.政府機構(gòu)

政府對于VET社會對話的建立和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。第一，政府的合作意愿可以鼓勵社會伙伴積極參與到?jīng)Q策進程，有助于伙伴關(guān)系的建立。政府機構(gòu)有責任制定適當?shù)姆煽蚣埽_保社會利益相關(guān)者的獨立性和基本權(quán)利，使雇主和工人能夠獨立地發(fā)表意見。第二，政府機構(gòu)可以作為雇主代表與公共部門員工代表展開雙邊對話，或者作為獨立的合作伙伴、工人組織和雇主組織參與合作的促進力量參與國家層面的三方協(xié)商，這有助于建立社會對話的文化氛圍，對經(jīng)濟和社會政策的發(fā)展有所貢獻。此外，社會對話作為一個動態(tài)持續(xù)的過程，持續(xù)的資源投入是維持其存在的關(guān)鍵。政府機構(gòu)必須保證社會對話機制有效且可持續(xù)。

2.工會和雇主聯(lián)盟

在VET中，社會伙伴（工會和雇主聯(lián)盟）應當摸索一套積極主動的社會對話機制。首先，社會伙伴必須確保其代表的合法性、問責性和透明度。其次，他們應該有廣泛而一致的聯(lián)盟，以擴大其在三方對話中的影響力，工會或雇主聯(lián)盟的分散，會減少社會伙伴的議價能力和可信度。第三，社會伙伴應超越其直接利益，從更廣泛的層面來思考問題、整合目標，而不是為意識形態(tài)所阻。他們應該增強解決問題的能力，并嘗試通過談判達成可以接受的解決方案。為了能讓社會伙伴在國家政策討論上做出重大貢獻，他們應該加深對廣大經(jīng)濟和社會政策問題的理解力，因為廣泛的社會對話，要求社會伙伴能夠?qū)Ω鞣N宏觀和微觀經(jīng)濟問題進行深入討論。

三、從被動協(xié)商到積極參與——VET中社會伙伴關(guān)系的影響因素

VET中社會伙伴關(guān)系的建立和維持有賴于多方面的因素，如：伙伴關(guān)系的大小、范圍及水平；社會伙伴工作能力的建立和開發(fā)；可行的合作機制和程序；有效的管理；突發(fā)事件的應對機制等等。但是，在我國，將社會伙伴關(guān)系引入公共職業(yè)培訓領(lǐng)域尚處于探索階段，如何影響和調(diào)動社會伙伴的參與積極性，使其由被動協(xié)商到積極參與，是發(fā)展社會伙伴關(guān)系的關(guān)鍵任務。歐盟VET中社會伙伴關(guān)系的建立和發(fā)展進程給予我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

第一，意識上的關(guān)注是社會伙伴參與VET的前提條件。關(guān)于職業(yè)教育培訓，社會伙伴需要有以下三個方面的深刻認識：職業(yè)培訓和終身學習的重要性；職業(yè)教育與勞動力市場的關(guān)系；社會網(wǎng)絡高度發(fā)展的現(xiàn)代社會，建立領(lǐng)域內(nèi)合作伙伴關(guān)系網(wǎng)的必然性。

社會伙伴關(guān)系是引導信息從勞動力市場到VET改革議程的重要工具，因此，在政策議程中引入社會伙伴關(guān)系，對于建立積極有效、需求驅(qū)動的公共培訓服務有關(guān)鍵性的作用。一個有效的培訓機構(gòu)在VET各個模塊都會安排專人負責，但它仍然需要與其他機構(gòu)或合作伙伴建立關(guān)系網(wǎng)，以拓展其思想和想法。社會伙伴只有認識到這一系列重要性，才能將參與落實到實踐。

第二，合作伙伴之間共同利益和目標的建立及維系。一致的參與動機和共同的合作目標，是社會伙伴參與合作治理的主觀出發(fā)點，如為應對某種危機而建立的合作伙伴關(guān)系。只有建立共同的目標，才有引導社會伙伴自愿參與的可能性，在協(xié)商和互動過程中，對合作目標的不斷調(diào)整和完善，也是鞏固和發(fā)展合作關(guān)系的重要條件。

第三，社會伙伴需要有一定的資源支持，以成功完成其任務。所謂資源，包括政策文件、財政資金以及足夠的賦權(quán)和運作空間等。保障資源的充分供給，是社會伙伴成功履行其職責的先決條件，也是維系伙伴關(guān)系的重要保證。政策文件是支持社會伙伴參與VET戰(zhàn)略制定及評估、政策執(zhí)行及落實、職業(yè)資格框架完善的制度依據(jù)。只有擁有明確的政策文件授權(quán)，社會伙伴的行動才有足夠的運作空間，形成有效的合作平臺發(fā)揮相應的作用，利益相關(guān)者的參與才能在VET體系的不同層次對民主和治理有所促進。

第四，政府需要充分展示與社會伙伴合作的意愿。有效的伙伴關(guān)系有賴于主體的積極參與，而政府的合作意愿，是引導參與積極性的重要橋梁。在將VET合作伙伴的職責整合納入立法、提供參與機會、促進伙伴間的交流互動等方面，政府有著不可替代的作用，這也正是治理視域下政府元治理角色的發(fā)揮。

四、啟示

社會對話并沒有一個普適的模型，可以直接從一個國家移植到另一個國家。VET領(lǐng)域中社會伙伴關(guān)系的引入必須因地制宜，解決實際問題，并應當遵循社會發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟建設步伐。參與積極性是在中國VET領(lǐng)域中引入社會伙伴關(guān)系的關(guān)鍵性因素。要建立成功、有效的職業(yè)教育社會伙伴關(guān)系，就需要有相關(guān)政策文件支持、相對應的授權(quán)以及足夠的運作空間，政府應當展示與社會伙伴的合作意愿，使其從被動協(xié)商過渡到積極參與，重構(gòu)職業(yè)教育培訓中各利益相關(guān)者的合作治理機制。

[1] 鄭春榮.規(guī)范分析視角下的歐盟新型治理模式：“社會對話”[J].歐洲研究.2008（2）.

[2] ETF Position Paper Social Partners in VET. European Training Foundation, Turin, 2012.

作者：鄒東升，西南政法大學政治與公共管理學院教授

王薈，西南政法大學行政管理學2014級研究生

趙杙嘉，西南政法大學行政管理學2014級研究生

責任編輯：馬健

教育部規(guī)劃基金項目“新生代農(nóng)民工就業(yè)培訓研究——以多元主體參與機制為視角”（10YJA630237）；重慶市教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度規(guī)劃課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下新生代農(nóng)民工及新型農(nóng)民職業(yè)培訓研究”（2013-ZJ-012）；西南政法大學2014年研究生科研創(chuàng)新計劃項目“公共培訓服務體系中的社會伙伴關(guān)系”。