□重慶市煤監(jiān)局重慶市煤管局黨組書記、局長 方佳軍

☆學習貫徹十八屆四中全會精神☆

依法治安視角下的煤礦安全生產(chǎn)責任體系研究

□重慶市煤監(jiān)局重慶市煤管局黨組書記、局長 方佳軍

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)黨和政府形象聲譽，是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，也是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為推進依法治安指明了方向，提供了根本遵循，也提供了一個良好的時機。依法治安是依法治國的重要內(nèi)容，煤礦安全始終是安全生產(chǎn)工作的重中之重。在新的形勢下，我們應(yīng)當自覺把煤礦安全生產(chǎn)工作納入依法治安的整體戰(zhàn)略和工作大局中去謀劃、去推動，大力推進煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域依法治理，在推進依法治安進程中不斷開創(chuàng)煤礦安全生產(chǎn)工作新局面。

堅守安全紅線、保護礦工生命，關(guān)鍵是落實安全生產(chǎn)責任。目前，煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域主要存在煤礦安全執(zhí)法嚴不起來、企業(yè)主體責任落實不下去的問題，致使煤礦安全事故高發(fā)多發(fā)，煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。因此，本文在對重慶市17個產(chǎn)煤區(qū)縣和5個國有礦業(yè)公司進行深入調(diào)研，以及開展煤礦井下現(xiàn)場檢查和組織事故調(diào)查等工作，在認真汲取青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、四川瀘州桃子溝煤礦“5·11”瓦斯爆炸事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，反復(fù)研讀習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的系列重要講話精神，以黨的十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，認真分析構(gòu)建煤礦安全生產(chǎn)“黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責”五責一體的重大意義，構(gòu)建了“五責一體”的煤礦安全生產(chǎn)責任體系，提出實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的基本途徑，這對推動煤礦安全生產(chǎn)工作具有一定的理論啟示和現(xiàn)實指導(dǎo)作用。

一、構(gòu)建煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的重大意義

（一）全面落實安全生產(chǎn)紅線理論的新要求

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院秉持“以人為本、關(guān)注民生”的執(zhí)政理念，高度重視安全生產(chǎn)工作。習近平總書記站在全局和戰(zhàn)略的高度，相繼作出一系列重要指示，尤其是提出了關(guān)于“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價，這是一條不可逾越的紅線”這一重大理論，發(fā)出了安全生產(chǎn)的時代最強音，這是對中國特色社會主義安全生產(chǎn)理論體系的重大創(chuàng)新。習近平總書記指出，安全生產(chǎn)既是經(jīng)濟和社會問題，也是重大的政治問題，黨政一把手必須親自動手抓，絲毫放松不得，要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產(chǎn)責任體系，管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。

這為我們做好煤礦安全生產(chǎn)工作指明了方向、提出了新要求，因此，我們要創(chuàng)新煤礦安全生產(chǎn)責任體系，把黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責有機結(jié)合起來整體發(fā)力，使安全生產(chǎn)紅線理論和安全責任真正落實到基層、落實到企業(yè)、落實到井下、落實到生產(chǎn)環(huán)節(jié)、落實到崗位，確保礦工生命安全。

（二）推進煤礦安全發(fā)展的新方式

習近平總書記指出：“各級黨委和政府、各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位?！边@為推進煤炭行業(yè)科學發(fā)展安全發(fā)展提供了理論依據(jù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于堅持科學發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》明確指出：“堅持科學發(fā)展安全發(fā)展是對安全生產(chǎn)實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)，是經(jīng)濟發(fā)展社會進步的必然要求，是解決安全生產(chǎn)問題的根本途徑。要求全面落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任、部門監(jiān)管責任和屬地管理責任?！比绾瓮苿用禾啃袠I(yè)實現(xiàn)科學發(fā)展、安全發(fā)展？一個重要的途徑就是建立“五責一體”的煤礦安全生產(chǎn)責任體系。把黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責辯證統(tǒng)一起來，促進煤炭行業(yè)有安全、有質(zhì)量、有效益的可持續(xù)發(fā)展。

推進煤炭行業(yè)科學發(fā)展、安全發(fā)展，就是要守住礦工生命安全這道紅線，把握住對黨負責，對人民負責，對廣大礦工負責這個底線。因此，要把落實煤礦安全“五責一體”與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生緊密結(jié)合起來，與推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明結(jié)合起來，不要“帶血”的煤炭，把保護礦工生命和健康真正放在首位，從根本上提高煤礦安全發(fā)展水平。

（三）深化改革創(chuàng)新的新機制

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，標志著我國改革開放事業(yè)在歷史新起點上邁入全面深化新階段。決定指出：“要完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重?！弊龊妹旱V安全生產(chǎn)工作，必須以新方法解決新問題、以新思路謀求新發(fā)展、以新眼光把握新機遇。

我們必須深化改革創(chuàng)新，認真研究體制機制，進一步理順黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責之間的關(guān)系，不斷創(chuàng)新建設(shè)煤礦安全生產(chǎn)責任體系的新機制。要用改革創(chuàng)新的辦法改變孤立、片面、靜止地認識煤礦安全生產(chǎn)責任的現(xiàn)狀，建立起統(tǒng)一、聯(lián)系、發(fā)展的煤礦安全生產(chǎn)責任體系，使黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責互相促進，全面落實部門監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任，真正解決煤礦安全執(zhí)法嚴不起來，煤礦企業(yè)主體責任落實不下去的問題。

（四）實施依法治安的新實踐

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。依法強化危害食品藥品安全、影響安全生產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境、破壞網(wǎng)絡(luò)安全等重點問題治理?！?/p>

法律是治國之重器，良法是善治之前提，同樣的道理也適用于煤礦安全生產(chǎn)。因此，我們要抓住貫徹落實新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》這一重要契機，抓綱帶目，推動依法行政、依法治安，讓“安全第一、預(yù)防為主”的方針深深埋在基層，埋在全體煤礦從業(yè)人員的心靈深處。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，依法履行“五責一體”的煤礦安全責任是依法治安的新實踐，把黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責聯(lián)系起來，用法治思維、法治方式來推進依法治安，提高依法治理煤礦安全生產(chǎn)的能力。

（五）形成齊抓共管的新方法

習近平總書記指出：“各級黨委和政府要增強責任意識，落實安全生產(chǎn)責任制，要落實行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管責任。要黨政同責，一崗雙責，齊抓共管。要抓緊建立健全安全生產(chǎn)責任體系，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。”這對進一步明確黨委、政府、部門、企業(yè)以及責任人的責任，為構(gòu)建安全生產(chǎn)責任體系指明了方向。

構(gòu)建“五責一體”的煤礦安全生產(chǎn)責任體系是實現(xiàn)齊抓共管的新方法。黨政同責關(guān)鍵在一個“同”字，煤礦安全生產(chǎn)要形成齊抓共管的局面關(guān)鍵在落實黨政一把手的責任，只要一把手的問題解決了，將這一動力機制傳導(dǎo)給煤礦安全監(jiān)管部門，就能推動煤礦企業(yè)落實主體責任。各級黨委、政府要把煤礦安全責任承擔好、落實好，堅持煤礦安全工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，把煤礦安全工作抓具體、抓深入，實現(xiàn)黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責“五責聯(lián)動”，形成齊抓共管的新局面。

二、構(gòu)建“五責一體”的煤礦安全責任體系

當前，煤礦事故多發(fā)高發(fā)的根本原因是紅線意識、法治觀念和責任意識不強，存在片面的、顧此失彼的、不成體系的落實煤礦安全生產(chǎn)責任的現(xiàn)象。這就造成了煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法嚴不起來、企業(yè)主體責任落實不下去的問題。構(gòu)建“五責一體”的煤礦安全責任體系，能夠有效打通落實煤礦安全生產(chǎn)責任“最后一公里”。

（一）黨政同責是保障

“黨政同責”是落實煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的保障。只有各級黨委政府切實加強對煤礦安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，才能形成黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、部門依法監(jiān)管、企業(yè)依法管理的新常態(tài)。通過建立黨委常委會、政府常務(wù)會定期研究煤礦安全生產(chǎn)工作的例會制度，建立煤礦安全隱患及問題的治理體系，建立煤礦安全相關(guān)部門聯(lián)席會議制度等機制，把各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到依法治理煤礦安全生產(chǎn)的全過程。黨政主要負責人不僅自身要帶頭遵守安全生產(chǎn)法，帶頭依法履職，而且要抓好領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍法治素養(yǎng)與能力的培養(yǎng)提高，從而為構(gòu)建煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”提供堅實的保障。

（二）屬地管理責任是基礎(chǔ)

“屬地管理責任”是落實煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的基礎(chǔ)。屬地管理責任的重點在基層，基層是煤礦安全生產(chǎn)的前沿陣地，關(guān)鍵是明確責任邊界。當前，部分地方政府的安全紅線意識不強，屬地管理責任落實不夠到位，認為煤礦是煤炭行業(yè)的事，是煤礦安全監(jiān)管部門的事，沒有把別人的事故當成自己的事故來對待，沒有把過去的事故當成今天的事故來對待，沒有把小事故當成大事故來對待，沒有把隱患當成事故來對待，存在重GDP、輕安全的思想，對煤礦安全監(jiān)管失之于寬、失之于軟，未能有效遏制煤礦安全事故高發(fā)多發(fā)的嚴峻形勢。落實好屬地管理責任就是要強化各級地方政府的煤礦安全生產(chǎn)責任，依法打擊煤礦非法違法生產(chǎn)建設(shè)行為，開展煤礦安全聯(lián)合執(zhí)法，解決監(jiān)管不得力、不到位的問題。

（三）部門監(jiān)管責任是關(guān)鍵

“部門監(jiān)管責任”是落實煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的關(guān)鍵。新安全生產(chǎn)法明確了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查的職責，并規(guī)定了在安全監(jiān)管過程行使的“進入生產(chǎn)經(jīng)營單位進行檢查、對違法生產(chǎn)行為進行行政處罰、責令排除事故隱患、查封扣押不符合標準的設(shè)施設(shè)備”等四項職權(quán)。落實部門監(jiān)管責任，關(guān)鍵是要落實新安全生產(chǎn)法規(guī)定責任，使煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法真正嚴起來，才能保障煤礦企業(yè)主體責任真正落實下去。我們要用法治思維來推進依法治安；用學習貫徹新安全生產(chǎn)法來提高煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法能力；用法治方式來落實新安全生產(chǎn)法明確的部門監(jiān)管責任，行使好“四項職權(quán)”，加強煤礦安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)。

（四）企業(yè)主體責任是根本

“企業(yè)主體責任”是落實煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的根本，是實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)的內(nèi)生因素。新安全生產(chǎn)法明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作負有的七項職責，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行的七項職責，這是落實企業(yè)主體責任的根本遵循。新安全生產(chǎn)法給煤礦企業(yè)開出了責任清單，目的是解決主體責任落實不到位的問題。要切實解決安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)投入、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和發(fā)揮安全生產(chǎn)管理人員作用、事故隱患排查治理制度等問題，提高煤礦依法辦礦、依法管礦、依法治礦的能力，確保煤礦企業(yè)主體責任依法落實到位。

（五）一崗雙責是手段

“一崗雙責”是落實煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的重要手段，只有黨委、政府、部門、企業(yè)都落實了一崗雙責，才能真正實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”。習近平總書記指出：“要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產(chǎn)責任體系，要把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生產(chǎn)工作。”這為“一崗雙責”制度提供了理論依據(jù)，要實現(xiàn)“一崗雙責”制度與“五責一體”銜接配套、同步推進，增強約束力和執(zhí)行力，形成縱向聯(lián)動、橫向整合、層層傳導(dǎo)的動力機制，確保煤礦安全生產(chǎn)責任不落空、無梗阻。

三、構(gòu)建煤礦安全“五責一體”的基本途徑

（一）用法治方式來保障

十八屆四中全會決定指出，憲法的生命和權(quán)威在于實施，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。憲法第42條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇。國家對就業(yè)前的公民進行必要的勞動就業(yè)培訓(xùn)。”憲法的這一規(guī)定，是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的總原則、指導(dǎo)思想和總要求。我國各級政府管理部門，各類企事業(yè)單位機構(gòu)，都要按照這一規(guī)定，確立“安全第一、預(yù)防為主”的思想，積極采取組織管理措施和安全技術(shù)保障措施，不斷改善勞動條件，加強安全生產(chǎn)工作，切實保護從業(yè)人員的安全和健康。

在十八屆四中全會描繪的法治中國藍圖下，新安全生產(chǎn)法的實施不僅是依法治國的題中之意，也是運用法治方式推進煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的良好契機。新安全生產(chǎn)法規(guī)定了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針”，強化了政府監(jiān)管，完善了監(jiān)管措施，加大了監(jiān)管力度，加強了責任追究。我們要樹立法治思維，用法治方式解決煤礦安全生產(chǎn)中的主要矛盾及問題，構(gòu)建黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責“五責一體”的煤礦安全責任體系。

（二）用改革創(chuàng)新來推動

十八屆三中全會決定指出，要強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制；要完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重；要加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量；要深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，遏制重特大安全事故。習近平總書記在APEC會議上指出：“增長的動力只能從改革中來、從創(chuàng)新中來、從調(diào)整中來，在新一輪全球增長面前，惟改革者進，惟創(chuàng)新者強，惟改革創(chuàng)新者勝?！碑斍埃母飫?chuàng)新已在全國乃至全球范圍內(nèi)形成高度共識，如何推動煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，這并不是老生常談，而是大時代、大格局之下的迫切需求，是一種大智慧。

以改革創(chuàng)新為動力，創(chuàng)新煤礦安全生產(chǎn)“五責一體”的新常態(tài)。由于煤礦安全責任體系不夠健全，黨委和政府不同責，黨委的煤礦安全領(lǐng)導(dǎo)責任實際上是被虛化了。在這樣的背景下，一旦出了煤礦安全事故，受到處罰的往往是政府系統(tǒng)的監(jiān)管人員，而黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)則很難被追責。除此之外，在煤礦安全生產(chǎn)管理更偏重于政府，政府偏重于分管領(lǐng)導(dǎo)，而且往往是排位靠后的分管領(lǐng)導(dǎo)。煤礦安全監(jiān)管部門的地位也比較弱，有的甚至成了“燙手山芋”，領(lǐng)導(dǎo)多不愿意負責分管，這樣一來，就容易造成政府監(jiān)管責任嚴不起來，企業(yè)主體責任落實不下去。如何用創(chuàng)新推動煤礦安全生產(chǎn)工作，保護礦工生命和健康，就需要重構(gòu)煤礦安全責任體系，形成相互依存、相互促進、辯證統(tǒng)一的“五責一體”的煤礦安全責任體系。

（三）用清單管理來落實

要依法定責，把“黨政同責、屬地管理責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任、一崗雙責”具體化，形成“責任清單”，確保法定責任必須為。把以往散落在各類文件里的關(guān)于煤礦安全責任的要求匯集起來，列出煤礦安全“五責一體”的“責任清單”，將責任事項和追責情形作為“責任清單”的主要內(nèi)容，通過對煤礦安全生產(chǎn)責任的細化分解，將隱形責任顯性化，使每項權(quán)力對應(yīng)的責任落實到條、細化到款，轉(zhuǎn)化為具體責任清單條目，并向社會公布。讓煤礦安全“五責一體”的責任清單成為一面鏡子，一道“緊箍咒”，有助于自我約束和接受監(jiān)督，確保煤礦安全“五責一體”落實到位。

要依法問責追責，健全完善問責追責體系。煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管執(zhí)法嚴不起來、企業(yè)主體責任落實不下去的問題，歸根到底在于沒有嚴格的責任追究體系，因此，我們要建立科學化、規(guī)范化、制度化、法治化的煤礦安全責任追究體系，建立與煤礦安全“五責一體”的“責任清單”相統(tǒng)一的“追責清單”，針對不同崗位明確各自責任，分級細化責任歸屬、明確責任邊界、確定具體責任承擔者，做到責罰具體化、嚴格化。只有這樣，煤礦安全“五責一體”的責任體系才能體現(xiàn)其真正的價值，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

責任編輯：新華