周宇駿

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

根據(jù)我國(guó)2000年《立法法》第55條的相關(guān)規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案?！边M(jìn)而,全國(guó)人大法工委獲得了對(duì)法律詢問(wèn)做出答復(fù)的權(quán)力。然而，對(duì)于此種詢問(wèn)答復(fù)的文件性質(zhì)、出臺(tái)程序、規(guī)范效力等諸多問(wèn)題，皆不存在相應(yīng)的確定規(guī)范予以明確，使得其在實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了很多的爭(zhēng)議，有待進(jìn)一步的研究和探討，從而厘清性質(zhì)，明確其效力范圍。

一、具體案例引發(fā)的依據(jù)之爭(zhēng)

首先，讓我們從一個(gè)具體案例開始說(shuō)起。1999年6月15日，廣西欽州市欽城管理區(qū)計(jì)劃生育局做出0000126號(hào)計(jì)劃生育費(fèi)征收決定書，以董煥斌于1995年計(jì)劃外生育第二個(gè)孩子，構(gòu)成超生事實(shí)，依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)計(jì)劃生育條例》有關(guān)規(guī)定，決定對(duì)董煥斌征收計(jì)劃外生育費(fèi)5 000元。董不服，向廣西壯族自治區(qū)欽州市欽南區(qū)人民法院依法提起訴訟。原告董煥斌認(rèn)為，被告計(jì)劃生育局做出計(jì)劃生育費(fèi)征收決定的的行為屬執(zhí)法程序違法。根據(jù)《行政處罰法》及廣西壯族自治區(qū)有關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定，凡處罰個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性2 000元以上的都必須經(jīng)過(guò)聽證程序，而被告1999年6月15日對(duì)原告做出計(jì)劃外生育費(fèi)征收決定之前并未告知原告聽證。

法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法工委復(fù)字(1996)2號(hào)文規(guī)定，征收計(jì)劃外生育費(fèi)不是罰款，不屬于《行政處罰法》的調(diào)整范圍，被告做出征收計(jì)劃外生育費(fèi)可不適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的聽證程序。因此，征收程序合法。

而查看法工委復(fù)字(1996)2號(hào)文件，其文件名全稱為《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于計(jì)劃生育系統(tǒng)執(zhí)行〈行政處罰法〉有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，是人大常委會(huì)法工委于1996年5月全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)國(guó)家計(jì)生委有關(guān)計(jì)劃生育系統(tǒng)執(zhí)行《行政處罰法》有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示做出的批復(fù)，也即是符合《立法法》第55條規(guī)定的相關(guān)特征的人大法工委法律詢問(wèn)答復(fù)。因此在此案中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的相關(guān)法律詢問(wèn)答復(fù)作為一種規(guī)范性文件，對(duì)于案件的裁判起到了決定性的作用，直接影響了最終的判決結(jié)果，影響了當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)。

那么，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)在此判決中，為何能具有如此重要的影響？此種決定性作用是否是因?yàn)闅J南區(qū)人民法院在判決中將其作為了審判依據(jù)使用呢？同時(shí)，這種法律詢問(wèn)答復(fù)能否作為審判的依據(jù)？此判決引發(fā)了我們一系列的深入思考。

二、法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)

法律詢問(wèn)答復(fù)，是指《立法法》所規(guī)定的、全國(guó)人大法工委對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究后做出的答復(fù)。根據(jù)《立法法釋義》的表述，法律詢問(wèn)的范圍主要包括：“(一)國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律過(guò)程中提出的具體法律問(wèn)題；(二)最高人民法院、最高人民檢察院的工作機(jī)構(gòu)在司法過(guò)程中提出的具體法律問(wèn)題；(三)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在工作中提出的具體法律問(wèn)題”[1] 21等，即是針對(duì)各機(jī)關(guān)單位和團(tuán)體“在法律實(shí)施過(guò)程中”[1]21的具體法律問(wèn)題的詢問(wèn)。從屬性上進(jìn)行判斷，對(duì)于具體法律問(wèn)題的詢問(wèn)，需要對(duì)其進(jìn)行的研究和答復(fù)，均涉及到了對(duì)于法律的理解和解釋。而這種理解與解釋，又是作為立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常委會(huì)法工委所做出的。那么是否代表著這種法律詢問(wèn)答復(fù)，是一種立法解釋呢？

(一)法律詢問(wèn)答復(fù)并非立法解釋

我們通常所稱的立法解釋，其只是學(xué)理上的一個(gè)概念。對(duì)具有同一內(nèi)涵的概念，在我國(guó)官方的正式法律文件中的表述略有區(qū)別。例如，在《立法法》中，其被表述為法律解釋，與學(xué)理中所稱的立法解釋和司法解釋不同；在法律文件中，其是以法律解釋與具體應(yīng)用解釋的表述作為替代的。因此，考察法律詢問(wèn)答復(fù)是否是立法解釋，也即是考察其是否屬于我國(guó)法律中所規(guī)定的法律解釋制度的范疇。

法律解釋，是指有權(quán)機(jī)關(guān)“對(duì)法律規(guī)范的含義以及所使用的概念、術(shù)語(yǔ)、定義等所作的說(shuō)明與闡述?！盵2]從這個(gè)角度來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)雖然符合說(shuō)明與闡述的特征，但其在前提條件上存在著先天不足。法律詢問(wèn)答復(fù)的做出機(jī)關(guān)，并不屬于法定的有權(quán)機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)《立法法》第四十二條之規(guī)定：法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。而法律詢問(wèn)答復(fù)的做出機(jī)關(guān)，只是全國(guó)人民大表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，與正式的立法機(jī)關(guān)有著本質(zhì)的差別。全國(guó)人大常委會(huì)之所以擁有對(duì)于法律進(jìn)行解釋的權(quán)力，在于其自身是法律的制定者，其以立法者的身份，所制定的對(duì)于法律的解釋，也具有和法律相同的效力。而人大常委會(huì)的這種立法權(quán)力，也是人民主權(quán)的一種派生，與人大常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性息息相關(guān)。而人大法工委，作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其只是一種行政上的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，也不具有立法者這一屬性。因此，法律詢問(wèn)答復(fù)的做出機(jī)關(guān)，并不是法律解釋的有權(quán)做出機(jī)關(guān)。

同時(shí)，雖然在《立法法》第55條的條文的后半段，存在有關(guān)于備案的內(nèi)容。但此種備案的規(guī)定，也并不能使得法律詢問(wèn)答復(fù)成為有權(quán)機(jī)關(guān)做出的法律解釋文件來(lái)解決有權(quán)主體的問(wèn)題。首先，備案實(shí)質(zhì)上是將有關(guān)資料提供給有關(guān)組織，以便有案可稽[3]。因此，備案只是一個(gè)提供規(guī)范性文件文本的過(guò)程，而不是批準(zhǔn)的過(guò)程。備案的過(guò)程并不能使其獲得來(lái)自于接受備案機(jī)關(guān)的更高層級(jí)的效力。其次，備案的過(guò)程并不代表著被授權(quán)；備案工作的設(shè)置，目的是為了接受審查[4]，由有審查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督。需要備案的文件依舊是由原機(jī)關(guān)所做出的，其效力來(lái)源都還是出自其原做出機(jī)關(guān)的固有權(quán)力。

從《立法法》的條文文本的設(shè)置上來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)也并未被歸入法律解釋的范疇。《立法法》第四節(jié)專門用一節(jié)的篇幅統(tǒng)一地規(guī)定了法律解釋的相關(guān)制度，涉及條文從第四十二條至第四十七條，分別規(guī)定了法律解釋的權(quán)力歸屬、提出主體、制定主體、制定程序以及效力等級(jí)等內(nèi)容。而關(guān)于“法律詢問(wèn)答復(fù)”的第五十五條的相關(guān)內(nèi)容被放入的是第五節(jié)的“其他規(guī)定”當(dāng)中，與關(guān)于立法技術(shù)的一些規(guī)定并列，并未被納入“法律解釋”制度一節(jié)當(dāng)中。顯然從這種設(shè)計(jì)可以看出，在立法者看來(lái)，法律詢問(wèn)答復(fù)與法律解釋“二者在性質(zhì)、效力上不能等同視之。”[5]

(二)法律詢問(wèn)答復(fù)也非具體應(yīng)用解釋

“由于把答復(fù)定位為立法解釋邏輯上比較牽強(qiáng)，因此有學(xué)者試圖將其定位為應(yīng)用解釋。”[6]以周偉教授為代表的學(xué)者，以全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月10日《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡(jiǎn)稱“81決議”)為依托，從中尋找相應(yīng)條文來(lái)證明其將法工委法律詢問(wèn)答復(fù)作為具體應(yīng)用解釋的觀點(diǎn)?！?1決議”中規(guī)定：不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。論者抓住這一規(guī)定，進(jìn)而認(rèn)定法律詢問(wèn)答復(fù)是有權(quán)的主管部門，即是法工委根據(jù)此決議，對(duì)不屬于審判、檢查工作的法律具體應(yīng)用問(wèn)題做出的解釋。

然而筆者以為，法律詢問(wèn)答復(fù)也并非具體應(yīng)用解釋。以“81決議”為證據(jù)來(lái)證明法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)，是不適當(dāng)?shù)模渑袛嘁彩遣缓侠淼摹?/p>

首先，“81決議”本身就存在著一定的合憲性與合法性問(wèn)題，其效力存疑。第一，彼時(shí)的憲法，即1978年憲法第二十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……(三)解釋憲法和法律，制定法令”。這也即是表明，當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)不具有制定法律的權(quán)力，制定法律的權(quán)力尚屬于全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)只有法令的制定權(quán)，雖然法令早已不復(fù)存在，但考察歷史上的規(guī)定，法令的效力必然是低于法律的。因此，“81決議”的效力要低于法律，也即是說(shuō)，不具有法律的效力。而對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)的規(guī)定，是屬于專屬立法權(quán)的范圍，只能由法律規(guī)定，法令的位階不夠，不得創(chuàng)設(shè)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)。第二，該條規(guī)定也表明，法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。因此，法律解釋權(quán)作為憲法設(shè)定的權(quán)力而存在，其不得隨意被轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)。從授權(quán)的角度解釋“81決議”的規(guī)定，也是不合適的。第三，“81決議”誕生于現(xiàn)行憲法之前，我國(guó)的立法體制早已發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，其規(guī)定與當(dāng)前的法律規(guī)定有所沖突，依照新舊法律的適用規(guī)則，其應(yīng)當(dāng)為《立法法》及其他法律所取代。

其次，“81決議”本身內(nèi)容是否涉及法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)也存在爭(zhēng)議。“81決議”唯一可能涉及到法工委法律詢問(wèn)答復(fù)的，只能是所謂的“主管部門”。而根據(jù)當(dāng)時(shí)的立法資料，王漢斌同志在對(duì)“81決議”草案所作的說(shuō)明中指出：“規(guī)定對(duì)法律、法規(guī)的解釋，要根據(jù)不同情況，分別由全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院，以及主管部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)?！逼渲校峒叭珖?guó)人大常委會(huì)時(shí)并未提到人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。而將此說(shuō)明結(jié)合“81決議”的原文，我們可以看出，“81決議”所指的“主管部門”應(yīng)當(dāng)是指國(guó)務(wù)院的主管部門，而不應(yīng)將全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)納入其中。另外，從法律詢問(wèn)答復(fù)的做出機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委是常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，所負(fù)責(zé)的是輔助性的專業(yè)服務(wù)工作，與具有管理職權(quán)的主管部門也相去甚遠(yuǎn)，將法工委視為“主管部門”顯然是不合適的。

(三)法律詢問(wèn)答復(fù)是貼近立法原意的學(xué)理解釋

法律詢問(wèn)答復(fù)制度的起源，要追溯到1988年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《工作要點(diǎn)》。其中規(guī)定：“屬于人大工作中法律的具體應(yīng)用問(wèn)題，由常委會(huì)有關(guān)部門擬出答復(fù)意見，由秘書長(zhǎng)召集有關(guān)人員會(huì)議研究決定后答復(fù)。”[7]在此之后，人大常委會(huì)將對(duì)具體法律問(wèn)題的詢問(wèn)答復(fù)的權(quán)力交給全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)完成。然而在此首次授權(quán)的《工作要點(diǎn)》中，并未對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)與效力進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。在此后1993年的《工作要點(diǎn)》和《立法法》中，也并未加以明確。由此可以說(shuō)，從官方的正式法律文件來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)并未得到確認(rèn)。

從制定的主體上來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)的做出機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委，是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。其“不享有憲法規(guī)定的職權(quán)……是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)中具有中國(guó)特色的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。”[8]其主要工作是協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)開展工作，并且為其提供專業(yè)服務(wù)。對(duì)于人大工作的開展所起的是一種輔助性的作用。因此，人大法工委所做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，亦是基于此種輔助性質(zhì)的工作屬性，進(jìn)而提供相對(duì)專業(yè)的業(yè)務(wù)服務(wù)支持。從這個(gè)角度看來(lái)，法律詢問(wèn)答復(fù)應(yīng)該是一種學(xué)理性質(zhì)的闡釋，并不具備法律上的規(guī)范性。

并且，根據(jù)參與過(guò)《立法法》的制定工作的工作人員同時(shí)也是全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作人員編寫的《立法法釋義》的內(nèi)容來(lái)看，其認(rèn)為“法律詢問(wèn)的內(nèi)容一般不屬于本法第四十五條規(guī)定的由常委會(huì)解釋的情況”，從而否定了法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)與常委會(huì)的法定解釋權(quán)存在關(guān)聯(lián)。他們更進(jìn)一步地認(rèn)為：“工作機(jī)構(gòu)參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意……”“因此，法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)法律的理解是比較權(quán)威的。”[1]21從這種闡述中我們可以看出，法律詢問(wèn)答復(fù)并不是一種基于法定的解釋權(quán)能而存在的解釋，甚至不具有法定的規(guī)范性意義?？梢哉f(shuō)，這是一種較為權(quán)威的學(xué)理解釋，是參與過(guò)相關(guān)立法工作的法工委的工作人員基于其對(duì)法律原意的認(rèn)識(shí)而做出的一種帶有官方性質(zhì)的權(quán)威學(xué)理解釋。

因此，全國(guó)人大法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，其自身不具有任何實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)范性質(zhì)，其僅僅是一種貼近立法原意的學(xué)理解釋，不能成為正式的法源，也不應(yīng)當(dāng)作為人民法院審理裁判案件的依據(jù)使用；只能作為學(xué)理解釋用以進(jìn)行說(shuō)理，從而闡述判決的合理性。

三、法律詢問(wèn)答復(fù)的規(guī)范效力

在筆者將法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)定義為“權(quán)威的學(xué)理解釋”之后，再對(duì)其的效力進(jìn)行討論，這似乎有些不合時(shí)宜。對(duì)一種學(xué)理解釋的效力進(jìn)行討論，看上去是一個(gè)滑稽的話題。然而，作為一種官方性質(zhì)的學(xué)理解釋，法律詢問(wèn)答復(fù)與一般的學(xué)理解釋有著很大的差異。如果其僅僅只是一種無(wú)權(quán)的學(xué)理解釋，其為何又需要專用《立法法》的一條加以規(guī)定呢？因此，在對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)做出如此定義之后，對(duì)其效力問(wèn)題的討論，反而顯得愈發(fā)有價(jià)值。

討論一個(gè)規(guī)范文件的效力問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是在討論規(guī)范的適用問(wèn)題。一則規(guī)范的適用范圍與程度，制約并明確著該規(guī)范的效力的范圍與程度。而對(duì)于規(guī)范的適用問(wèn)題，其實(shí)尚包含著兩個(gè)層面的內(nèi)容：一為普遍適用性，二為強(qiáng)制適用性。普遍適用性所針對(duì)的是規(guī)范適用的效力范圍，而強(qiáng)制適用性則是針對(duì)著規(guī)范適用的效力程度。因此，辨析法律詢問(wèn)答復(fù)的普遍適用與強(qiáng)制適用問(wèn)題，能夠幫助我們有效地明確其規(guī)范效力。

(一)法律詢問(wèn)答復(fù)是否可普遍適用

普遍適用問(wèn)題，最早是由哲學(xué)家們所討論的哲學(xué)解釋學(xué)問(wèn)題，用以討論“科學(xué)經(jīng)驗(yàn)和一般經(jīng)驗(yàn)一體化”[9]。而我們討論的普遍適用，是重在討論一種具體規(guī)則對(duì)于不同對(duì)象的規(guī)范與指引性的作用。

法律詢問(wèn)答復(fù)，是“對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)”。因此，法律詢問(wèn)答復(fù)是一種面向具體問(wèn)題的答復(fù)文件，作為規(guī)則的“普遍”的要求，似乎很難得到體現(xiàn)。但作為規(guī)則的普遍適用性，其要求的不僅僅只涉及多重問(wèn)題；橫跨多重領(lǐng)域的情況，只是同一事項(xiàng)上對(duì)于不同的對(duì)象有著指引作用，也屬于“普遍”的范疇。雖然法律詢問(wèn)答復(fù)只是針對(duì)某一機(jī)關(guān)單位所提出的法律詢問(wèn)而做出的，但這種答復(fù)所涉及的對(duì)象肯定不僅僅限于單個(gè)主體，不限于答復(fù)的機(jī)關(guān)，而是只要在對(duì)于涉及到此詢問(wèn)相關(guān)的事項(xiàng)上，都具備著調(diào)整和指引的作用，其自然有著普遍適用的意義?！八⒎侵患s束制定規(guī)則的團(tuán)體，而是約束制定者以外更多的人，因而具有普遍的適用性。”[10]人大常委會(huì)法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)，正是面對(duì)外界公開地以公開文本的方式將個(gè)別的具體指引規(guī)則普遍適用，法工委通過(guò)“編印發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)和地方參考的法律詢問(wèn)答復(fù)匯編的方式……轉(zhuǎn)換為一般效力”[11]164。

(二)法律詢問(wèn)答復(fù)是否可強(qiáng)制適用

全國(guó)人大法工委所做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，具有為不特定多數(shù)的群體普遍適用的性質(zhì)。而在適用的強(qiáng)制程度上，因其與不同適用主體之間的關(guān)系存在差異，故而需要分別進(jìn)行分析和判斷。

1.對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力

從理論上來(lái)看，人大法工委作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)的是為人大常委會(huì)提供輔助服務(wù)工作，與行政機(jī)關(guān)之間不存在任何直接的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督關(guān)系。而法律詢問(wèn)答復(fù)也并不是具有立法解釋性質(zhì)的法律規(guī)范文件。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，對(duì)法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，其所起的只是指導(dǎo)作用。因?yàn)榉üの臋C(jī)構(gòu)性質(zhì)，其法律詢問(wèn)答復(fù)中對(duì)于法律適用問(wèn)題的理解更為權(quán)威精準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)據(jù)此尊重法律詢問(wèn)答復(fù)的指導(dǎo)，予以采乃運(yùn)用。但這種指導(dǎo)不具有任何的強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)可以不予遵守。

再?gòu)膶?shí)踐中來(lái)看，法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力也十分有限。以“《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》婚前醫(yī)學(xué)檢查規(guī)定是否具有強(qiáng)制性”為例，全國(guó)人大法工委在答復(fù)中指出：“是義務(wù)性的法律規(guī)定，本身具有法律的強(qiáng)制性……有關(guān)婚檢問(wèn)題，法律、行政法規(guī)之間是相互銜接的……婚姻登記機(jī)關(guān)在辦理結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》的有關(guān)規(guī)定……應(yīng)當(dāng)暫緩登記，勸其暫緩結(jié)婚?！盵12]然而在民政部門婚姻登記工作的實(shí)踐中，這一意見并未被很好地采納，對(duì)其工作開展也不具有拘束力。例如，在成都市民政局網(wǎng)上咨詢欄目中，作為官方回答的“局長(zhǎng)回復(fù)”表示：“婚檢是自愿的，不是強(qiáng)制的，領(lǐng)結(jié)婚證沒(méi)有要求必須婚檢?！盵13]

2.對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力

相較于行政機(jī)關(guān)，法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)有無(wú)強(qiáng)制力的問(wèn)題要復(fù)雜許多。除了涉及案件審理中法律具體條文的解釋問(wèn)題，法律詢問(wèn)答復(fù)還對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)組成人員的組織、委任等做出了規(guī)定和闡釋。

(1)對(duì)案件審理的強(qiáng)制力?！读⒎ǚㄡ屃x》中對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的適用曾有如此闡述：“法律詢問(wèn)答復(fù)是全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定，按照嚴(yán)格的工作程序研究提出的……各部門、地方應(yīng)當(dāng)把它作為理解執(zhí)行法律的依據(jù)?！盵1]21參與過(guò)《立法法》制定的法工委工作人員強(qiáng)調(diào)了法律詢問(wèn)答復(fù)的權(quán)威性以及“應(yīng)當(dāng)作為理解執(zhí)行法律依據(jù)”的適用性。這種“理解執(zhí)行法律的依據(jù)”，便是直接涉及到了審判、檢察機(jī)關(guān)辦案、案件審理的過(guò)程中的適用強(qiáng)制力問(wèn)題。因此，如何理解這種“應(yīng)當(dāng)”，是理解法律詢問(wèn)答復(fù)的強(qiáng)制力的關(guān)鍵。

考察《立法法》第五十五條的規(guī)定以及《立法法釋義》的闡述，法工委做出法律詢問(wèn)答復(fù)，是“進(jìn)行研究予以答復(fù)”，這表明了法律詢問(wèn)答復(fù)是法工委經(jīng)研究進(jìn)行的專業(yè)性的闡述；同時(shí)，其權(quán)威性及應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行適用的原因，也與這種研究和專業(yè)性有關(guān)?！肮ぷ鳈C(jī)構(gòu)參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意，因此法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)法律的理解是比較權(quán)威的?！盵1]22正是因?yàn)檫@種對(duì)立法原意把握的貼近，才使得法律詢問(wèn)答復(fù)應(yīng)當(dāng)受到尊重。因此，法律詢問(wèn)答復(fù)在具體案件的審理中，其適用性依舊是審判、檢察機(jī)關(guān)的一種自覺(jué)尊重。

自覺(jué)尊重，也即是意味著不尊重這一可能性的存在。那么，審判、檢察機(jī)關(guān)是否可以不尊重法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，不運(yùn)用這一對(duì)法律的理解闡釋呢？筆者以為，法律詢問(wèn)答復(fù)具有更加貼近立法原意的特點(diǎn)，具有權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)受到尊重。然而，這種尊重并不是具有強(qiáng)制力的。首先，法工委作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，“不可以以獨(dú)立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的。”[14]其與人民法院、人民檢察院之間也不可能存在著領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其所做出的法律詢問(wèn)答復(fù)不具有命令審判、檢察機(jī)關(guān)予以執(zhí)行的效力；其次，我國(guó)《憲法》第126條及《人民法院組織法》第4條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這條規(guī)定賦予了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的權(quán)力。其所依之法，指的是法律。人民法院在審判案件時(shí)，只能依照法律的規(guī)定做出判決，其他的一切法律規(guī)范性文件對(duì)于人民法院并不存在強(qiáng)制的適用要求。這也代表著人民法院有權(quán)依照法律，在法律以及其他不同的法律規(guī)范性文件之間做出合法性的評(píng)價(jià)與選擇。事實(shí)上，任何法官都擁有對(duì)不同層級(jí)規(guī)則進(jìn)行選擇的權(quán)力，當(dāng)法官對(duì)某法律詢問(wèn)答復(fù)的理解存在質(zhì)疑時(shí)，他完全有權(quán)選擇不予適用。同理，我國(guó)《憲法》第131條也賦予了檢察機(jī)關(guān)同樣的權(quán)力。

審判、檢察機(jī)關(guān)有權(quán)選擇不適用法律詢問(wèn)答復(fù)的理解闡述，那么，這種不適用是否能成為一種不利后果呢？換言之，如果人民法院和人民檢察院不適用相應(yīng)規(guī)定，能否成為案件上訴甚至申訴的理由呢？筆者以為，相關(guān)機(jī)關(guān)不適用法律詢問(wèn)答復(fù)的行為不能被稱為一種上訴理由，而應(yīng)當(dāng)是上訴理由中“適用法律錯(cuò)誤”的一項(xiàng)證據(jù)表現(xiàn)?，F(xiàn)存卻未被采用的法律詢問(wèn)答復(fù)可作為有效證據(jù)，用以支撐當(dāng)事人認(rèn)定審判、檢察機(jī)關(guān)適用法律錯(cuò)誤的主張。

(2)對(duì)組織、委任等的強(qiáng)制力。全國(guó)人大法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)涉及的審判、檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)容，不僅僅包含那些對(duì)案件審理中涉及具體法律條文理解適用的內(nèi)容，還包括了法工委針對(duì)《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等內(nèi)容進(jìn)行研究做出的答復(fù)，涉及到審判、檢察機(jī)關(guān)的人事委任等問(wèn)題。

以全國(guó)人大法工委在2005年4月15日名為“人民法院、人民檢察院人事任免的有關(guān)問(wèn)題”的法律詢問(wèn)答復(fù)為例，某省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)詢問(wèn)：“審判委員會(huì)委員、檢察委員會(huì)委員是否必須是審判員或檢察員？”，這便直接涉及到了兩院的組織法的理解和適用，進(jìn)而直接影響到了審判、檢察機(jī)關(guān)的人事委任事宜。對(duì)此，全國(guó)人大法工委做出答復(fù)認(rèn)為：“《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第十一條規(guī)定：‘審判委員會(huì)的任務(wù)是……討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問(wèn)題’?！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第三條規(guī)定，檢察委員會(huì)‘討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題’。根據(jù)上述規(guī)定，不是審判員、檢察員的人員，不宜任命為審判委員會(huì)委員和檢察委員會(huì)委員?！盵15]這直接對(duì)此涉及人事委任的事宜做出了理解和闡釋，否認(rèn)了其他成員成為審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)委員的合法性。

無(wú)獨(dú)有偶，遍尋全國(guó)人大法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)，僅在2003年8月至2007年5月間，涉及到審判、檢察機(jī)關(guān)的人事委任的詢問(wèn)答復(fù)就有19份之多(1)。然而，法工委畢竟只是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，并不是擁有立法和法律解釋權(quán)能的憲定機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)規(guī)定審判和檢察機(jī)關(guān)的組織人事事宜，這種法律詢問(wèn)答復(fù)的理解闡釋，雖然起著一定的約束效果，但這種效果在實(shí)踐中，往往無(wú)法起到制約規(guī)范作用。依舊以2005年4月15日的“人民法院、人民檢察院人事任免的有關(guān)問(wèn)題”答復(fù)為例，其中明確闡述“法院、檢察院中不從事審判、檢察業(yè)務(wù)工作的人員，不能任命為審判員、檢察員”，[15]但“現(xiàn)今各級(jí)檢察院中從事非檢察業(yè)務(wù)，如宣傳、人事等的工作人員被授予檢察官資格的情況還很多?！盵16]

3．對(duì)地方人大機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力

與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不同，法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)于同一機(jī)關(guān)體系的地方人大機(jī)關(guān)的約束力存在著較大的差異。人大機(jī)關(guān)上下級(jí)之間存在著指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)于地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

而法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)，正是這種監(jiān)督和指導(dǎo)工作的一個(gè)輔助方面。通過(guò)法律詢問(wèn)答復(fù)，全國(guó)人大法工委對(duì)地方人大常委會(huì)法工委的工作予以指導(dǎo)，進(jìn)而影響監(jiān)督地方人大機(jī)關(guān)的工作開展。使地方人大機(jī)關(guān)的工作更加符合法制統(tǒng)一和全局領(lǐng)導(dǎo)的要求。因此，雖然法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)于地方人大機(jī)關(guān)也不存在明示的強(qiáng)制效力，但其相較于對(duì)其他機(jī)關(guān)的約束力，已大大加強(qiáng)。甚至具有一定默示強(qiáng)制效力的效果。

從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，地方人大機(jī)關(guān)對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)也更為遵從，不會(huì)輕易僭越全國(guó)人大法工委法律詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容。全國(guó)人大法工委針對(duì)地方人大機(jī)關(guān)的法律詢問(wèn)答復(fù)，大多為地方性法規(guī)立法權(quán)限等問(wèn)題，都得到了地方人大機(jī)關(guān)的較好遵守。例如，全國(guó)人大法工委2004年10月22日做出的“地方能否就人事爭(zhēng)議仲裁進(jìn)行立法”的詢問(wèn)答復(fù)中認(rèn)為：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八條的規(guī)定，仲裁制度是全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。因此，地方性法規(guī)不能規(guī)定仲裁制度?！盵17]自此之后，地方人大機(jī)關(guān)對(duì)“人事爭(zhēng)議處理?xiàng)l例”便不再熱心。這與行政機(jī)關(guān)形成了鮮明的對(duì)比，在法律詢問(wèn)答復(fù)明確人事仲裁制度為專屬立法權(quán)之后，地方政府還是制定了如《江西省人事爭(zhēng)議處理辦法》(2)等的地方政府規(guī)章，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。

4.對(duì)公民、法人組織以及社會(huì)團(tuán)體的強(qiáng)制力

除卻需要對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制適用效力進(jìn)行討論之外，研究法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)一般的公民是否有效，也是探討其效力的重點(diǎn)。筆者以為，法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)公民、法人組織以及社會(huì)團(tuán)體的效力體現(xiàn)，尚不及對(duì)于各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性約束力，更勿論是強(qiáng)制效力。

首先，基于本文之前對(duì)于法律詢問(wèn)答復(fù)性質(zhì)的討論，其根本不具備規(guī)范性法律文件的屬性，而僅僅是一種更具權(quán)威性的學(xué)理闡釋，其針對(duì)的是有關(guān)機(jī)關(guān)涉及到的具體法律問(wèn)題而做出的業(yè)務(wù)咨詢。不具備外部的強(qiáng)制效力。對(duì)于一般的公民更不可能產(chǎn)生拘束力。

其次，法律詢問(wèn)答復(fù)作為國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)的詢問(wèn)答復(fù)業(yè)務(wù)，其內(nèi)容也更多針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)在開展其業(yè)務(wù)工作中所需要的對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題的理解適用。從目前人大網(wǎng)站上及《法律詢問(wèn)答復(fù)匯編》中公開可查閱的2000年至2007年的法律詢問(wèn)答復(fù)來(lái)看，直接涉及到公民、法人組織以及社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容幾乎不存在。法律詢問(wèn)答復(fù)至多通過(guò)影響各國(guó)家機(jī)關(guān)，進(jìn)而對(duì)公民、法人組織以及社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生一些間接的影響。

綜上所述，全國(guó)人大法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)，對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人組織以及社會(huì)團(tuán)體都不具有明示的強(qiáng)制適用的效力，其不具有可被強(qiáng)制適用的規(guī)范性。

(三)法律詢問(wèn)答復(fù)在實(shí)踐中的效力體現(xiàn)

雖然從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，法律詢問(wèn)答復(fù)不具有強(qiáng)制的拘束力，現(xiàn)實(shí)中的多個(gè)案例也顯示其在普遍意義上的拘束力缺乏。但在實(shí)踐中，法律詢問(wèn)答復(fù)依然具有個(gè)案的效力，有些學(xué)者稱之為“個(gè)別效力”。個(gè)案的效力包括對(duì)具體案件的指導(dǎo)能力和拘束力。“指導(dǎo)效力對(duì)個(gè)別案件處理在準(zhǔn)確理解和執(zhí)行法律方面具有提供權(quán)威指導(dǎo)的作用，”[11]163法律詢問(wèn)答復(fù)作為一種針對(duì)具體法律問(wèn)題的“詢問(wèn)答復(fù)”，自然具有直接針對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)作用；而對(duì)于個(gè)案的拘束力，從相關(guān)的法律條文中則沒(méi)有直接的體現(xiàn)，但其在實(shí)務(wù)中有著存在的證據(jù)。例如，在2000年10月全國(guó)人大法工委答復(fù)廣東省人大常委會(huì)關(guān)于“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府可否停止村民委員會(huì)成員的工作”的詢問(wèn)中明確指出：“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府聯(lián)席會(huì)議停止村委會(huì)主任工作的做法不符合法律規(guī)定，應(yīng)予糾正?！盵18]]詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容中，直接要求被答復(fù)機(jī)關(guān)遵從法工委的意見予以辦理。而相應(yīng)的決議也很快得到糾正，針對(duì)個(gè)案的拘束力得以體現(xiàn)。

同時(shí)，前文提及過(guò)，法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)，其普遍性的效力與其公開性有關(guān)。然而在現(xiàn)今法律詢問(wèn)答復(fù)工作開展多年之后，“法工委估計(jì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己如果越俎代庖，將會(huì)侵犯立法者本應(yīng)卻怠于行使的立法權(quán)?！盵6]因此，自2007年5月16日之后，全國(guó)人大的網(wǎng)站上亦不再公開法律詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容，也不再出版相關(guān)的法律法規(guī)詢問(wèn)答復(fù)匯編。這事實(shí)上將法律詢問(wèn)答復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N不具有公開性的內(nèi)部的業(yè)務(wù)行為，其普遍性效力遭到削弱。法律詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容只為詢問(wèn)和答復(fù)機(jī)關(guān)知曉，在制度構(gòu)架上逐漸演變?yōu)橐环N只具有個(gè)案的拘束力、只針對(duì)具體詢問(wèn)機(jī)關(guān)產(chǎn)生效果的實(shí)踐模式。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前的制度安排中，法律詢問(wèn)答復(fù)依然屬于一個(gè)定義相對(duì)模糊的設(shè)計(jì)。雖然《立法法》從法律條文中對(duì)其制度予以了確立，但其缺乏規(guī)范性的性質(zhì)以及在現(xiàn)行法律體系中無(wú)強(qiáng)制效力的屬性，都使得其處于尷尬的境地。因此，需要對(duì)其做出進(jìn)一步的明確和制度變革。

從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)說(shuō)，有關(guān)法律詢問(wèn)答復(fù)制度，其所應(yīng)對(duì)的主要是我國(guó)數(shù)量較大的立法解釋要求。然而，在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，立法解釋具有較高的位階，與法律具有同等效力，其制定程序復(fù)雜，不得隨意啟動(dòng)；且全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期較短，其議程安排和工作量龐大。因此，需要法律詢問(wèn)答復(fù)作為一種權(quán)威的闡述，對(duì)法律問(wèn)題予以解答。

但對(duì)于詢問(wèn)答復(fù)這種只具有“立法解釋的實(shí)際功能而無(wú)其名分(法律地位)”[6]的狀況需要做出改變，以設(shè)計(jì)更優(yōu)化的制度予以替代。

首先，可以將人大常委會(huì)對(duì)于法工委詢問(wèn)答復(fù)的備案制度改為批準(zhǔn)制度，這種模式可以讓法律詢問(wèn)答復(fù)獲得有權(quán)效力，將詢問(wèn)答復(fù)升格為正式的法律解釋，在解決法律解釋的專業(yè)性難題的同時(shí)，也解決法工委作為工作機(jī)構(gòu)解釋法律的“無(wú)權(quán)”問(wèn)題。

其次，成立專門的法律解釋職能機(jī)關(guān)也是重要的發(fā)展方向。解決我國(guó)的法律解釋問(wèn)題，不可能僅僅依靠對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)制度的修補(bǔ)就能完美實(shí)現(xiàn)。我國(guó)數(shù)量較大的法律解釋需求昭示著專門法律解釋職能機(jī)關(guān)設(shè)立的必然性。一個(gè)建立在全國(guó)人大之下的專職的法律解釋機(jī)關(guān)，能夠有效解決法律解釋的合法性及專業(yè)性問(wèn)題。

注釋：

(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)自全國(guó)人大網(wǎng)站詢問(wèn)答復(fù)欄

(2)江西省政府令第153號(hào)，2006年11月13日省人民政府第51次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2007年1月1日起施行。

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