俞 燕

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海 200042）

關(guān)于準金融機構(gòu)監(jiān)管體制的若干思考

俞 燕

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海 200042）

我國現(xiàn)對準金融機構(gòu)采取“多頭分層”監(jiān)管模式，但是，監(jiān)管主體缺乏專業(yè)性且監(jiān)管力量不足、監(jiān)管主體不獨立、監(jiān)管權(quán)配置不充分等問題突出。準金融機構(gòu)監(jiān)管體制的核心問題是監(jiān)管權(quán)的配置。監(jiān)管權(quán)的縱向配置涉及中央和地方之間的關(guān)系。監(jiān)管權(quán)的橫向配置涉及監(jiān)管主體的選擇。本文建議將準金融機構(gòu)監(jiān)管權(quán)下放至地方政府，由省級政府成立具有獨立性的地方金融監(jiān)管機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管，以完善準金融機構(gòu)監(jiān)管體制，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

準金融機構(gòu)；監(jiān)管體制；監(jiān)管權(quán)；地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)

一、引 言

近年來，一類從事資金融通業(yè)務(wù)的機構(gòu)倍受社會關(guān)注，其不受金融監(jiān)管當局直接監(jiān)管，而是由政府有關(guān)部門實施監(jiān)管。這類機構(gòu)在服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展，特別是緩解小微企業(yè)融資難方面發(fā)揮了積極的作用，常被稱作“準金融機構(gòu)”，現(xiàn)階段主要有小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、融資租賃公司①按照監(jiān)管部門的不同，中國的融資租賃公司可以分為三類：金融租賃公司、內(nèi)資試點類融資租賃公司和外商投資類融資租賃公司。融資租賃公司由銀監(jiān)會審批設(shè)立，內(nèi)資試點類融資租賃公司由商務(wù)部和國家稅務(wù)總局審批設(shè)立，外商投資類融資租賃公司由商務(wù)部審批設(shè)立。可納入“準金融機構(gòu)”范疇的是后兩類融資租賃公司，金融租賃公司是持牌金融機構(gòu)。、商業(yè)保理公司等。金融學(xué)認為，凡是專門從事貨幣信用活動的中介組織，均可稱金融機構(gòu)。準金融機構(gòu)實質(zhì)是金融機構(gòu)，但因其現(xiàn)行監(jiān)管主體不是金融監(jiān)管當局，而未持有金融牌照。

準金融機構(gòu)作為正規(guī)金融的有益補充，有著巨大的發(fā)展空間，但仍存在較大問題。比如，準金融機構(gòu)與正規(guī)金融機構(gòu)間存在風(fēng)險傳導(dǎo)，雖然目前影響較為有限，但未來有增加趨勢。又如，準金融機構(gòu)易發(fā)生違法違規(guī)行為。小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等準金融機構(gòu)超越經(jīng)營范圍，提供民間融資中介服務(wù)；資金費率高，超過規(guī)定限制；資金流向規(guī)避宏觀調(diào)控（陳太玉等，2012）［1］。準金融機構(gòu)監(jiān)管薄弱，現(xiàn)有監(jiān)管政策之間存在一定沖突（何一峰等，2011）［2］。關(guān)于其監(jiān)管體制，各界討論較多且分歧較大。有觀點認為，準金融機構(gòu)的監(jiān)管有三種路徑選擇：一是將其升級為金融機構(gòu)，納入金融監(jiān)管部門監(jiān)管范疇；二是由地方政府履行監(jiān)管職能；三是采用“委托監(jiān)管”，將監(jiān)管責任委托給具有專業(yè)資質(zhì)的單位實施監(jiān)管（王玉晨，2012）［3］。也有觀點認為，對于準金融機構(gòu)應(yīng)該采用“分散審批、統(tǒng)一監(jiān)管”模式，行業(yè)主管部門負責準金融機構(gòu)的準入、退出審批，由人民銀行進行統(tǒng)一監(jiān)管（何子杰等，2013）［4］。本文試從準金融機構(gòu)監(jiān)管體制的缺陷入手，對監(jiān)管體制的核心問題，即監(jiān)管權(quán)應(yīng)該如何配置進行重點剖析，并提出相關(guān)建議，以期完善準金融機構(gòu)監(jiān)管體制，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

二、準金融機構(gòu)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及缺陷

現(xiàn)階段，我國對準金融機構(gòu)采取“多頭分層”監(jiān)管模式，實行機構(gòu)監(jiān)管。準金融機構(gòu)的監(jiān)管主體均為金融監(jiān)管當局之外的政府部門①雖然金融監(jiān)管當局制定小額貸款公司、融資性擔保公司的監(jiān)管規(guī)則，但并不實施準入、退出、日常監(jiān)管，且不承擔風(fēng)險處置等監(jiān)管責任，故并非準金融機構(gòu)的監(jiān)管主體。，中央、地方共同監(jiān)管與地方政府完全監(jiān)管并存?？傮w上，監(jiān)管權(quán)多由地方政府行使，監(jiān)管責任也多由地方政府承擔（見表1）。小額貸款公司、融資性擔保公司的監(jiān)管主體明確為地方政府指定部門；商業(yè)保理公司的監(jiān)管主體多為試點地區(qū)商務(wù)主管部門。即使對典當行的監(jiān)管，商務(wù)部也在2012年出臺的《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》中進一步強化了屬地管理責任，下放了典當設(shè)立審批權(quán)，實行“分級管理、分級負責”原則。被賦予監(jiān)管責任的省級政府則有進一步下放監(jiān)管權(quán)以及依托外部力量共同監(jiān)管的思路。

現(xiàn)行監(jiān)管體制下，對準金融機構(gòu)的監(jiān)管取得了一定成效，但距離有效監(jiān)管目標還有較大差距。隨著準金融機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模的不斷擴大，現(xiàn)行監(jiān)管體制的掣肘凸顯：

第一，監(jiān)管主體欠缺專業(yè)性且監(jiān)管力量不足。準金融機構(gòu)監(jiān)管體現(xiàn)的是政府的監(jiān)管職能。政府監(jiān)管與一般行政管理相比，最大的區(qū)別在于專業(yè)性不同。一般行政管理專業(yè)化程度有限，但政府監(jiān)管因側(cè)重于對某些經(jīng)濟或科技知識程度較高行業(yè)的專門治理而有更高的專業(yè)性要求。比如，美國國會批準設(shè)立獨立監(jiān)管機構(gòu)的初衷，即是政府在面對工業(yè)社會產(chǎn)生的大量問題時，能夠及時反饋和能動應(yīng)對。只有授予這些監(jiān)管機構(gòu)特殊權(quán)力，并讓它高度專業(yè)化運作，才能解決當代社會發(fā)展所帶來的各類復(fù)雜多變的問題［5］。監(jiān)管的高度專業(yè)性要求監(jiān)管機構(gòu)配備的監(jiān)管人員具有金融、法律、財務(wù)等專業(yè)知識背景。但是準金融機構(gòu)現(xiàn)監(jiān)管主體均為傳統(tǒng)行政機關(guān)，之前并不涉及金融監(jiān)管領(lǐng)域，在人員配置上無法適應(yīng)金融專業(yè)監(jiān)管的要求。這就導(dǎo)致監(jiān)管淪為形式審查和“走流程”，更勿論其風(fēng)險管理功能。近年來部分準金融機構(gòu)的風(fēng)險頻發(fā)已經(jīng)說明了這一點。此外，有限的監(jiān)管資源與日益繁重的監(jiān)管工作之間的矛盾凸顯，監(jiān)管力量嚴重缺乏。

第二，監(jiān)管主體不獨立。獨立性是監(jiān)管機構(gòu)的普遍特征。與傳統(tǒng)行政機關(guān)相比，監(jiān)管機構(gòu)的政治色彩較弱，理想的模式是“具有專業(yè)技能的人在不受政治家或行業(yè)說客不恰當?shù)母深A(yù)下貫徹政策、獨立管理，并按照特定的運行規(guī)則對結(jié)果負責”［6］。英文中與監(jiān)管機構(gòu)相對應(yīng)的詞是“Regulatory Agencies”或者“Independent Regulatory Agencies”（獨立監(jiān)管機構(gòu)），可見獨立性之于監(jiān)管機構(gòu)的重要性。政府監(jiān)管機構(gòu)獨立性有三方面的含義：一是監(jiān)管機構(gòu)獨立于政治；二是監(jiān)管機構(gòu)獨立于行政；三是監(jiān)管機構(gòu)獨立于利益集團［5］。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)行政機關(guān)作為準金融機構(gòu)監(jiān)管主體既不獨立于政治，也未實現(xiàn)與宏觀政策制定部門適度分離。比如，地方金融辦的主要職能之一是政策擬定，包括擬定促進金融服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的措施等宏觀政策①詳見各地方金融辦的官方網(wǎng)站。，該定位使其很難獨立履行準金融機構(gòu)監(jiān)管這一微觀監(jiān)管職責。加之監(jiān)管主體專業(yè)性的缺乏，在監(jiān)管決策時會傾向于依靠準金融機構(gòu)提供的建議和信息，導(dǎo)致監(jiān)管俘獲。

第三，監(jiān)管權(quán)配置不充分。監(jiān)管機構(gòu)主要通過制定規(guī)范標準，并按照相對剛性的行政程序執(zhí)行監(jiān)管權(quán)以實現(xiàn)監(jiān)管目的。金融監(jiān)管權(quán)有狹義和廣義之分。狹義的金融監(jiān)管權(quán)包括八項內(nèi)容：市場準入審批權(quán)、市場退出監(jiān)管權(quán)、制定被監(jiān)管對象的審慎經(jīng)營規(guī)則并監(jiān)督其遵守的權(quán)力、檢查稽核權(quán)、獲取金融信息權(quán)、處罰權(quán)、危機處理權(quán)、金融市場調(diào)控權(quán)。廣義的金融監(jiān)管權(quán)除上述權(quán)限外還包括準立法權(quán)，即規(guī)章、業(yè)務(wù)命令和政策的制定權(quán)，以及準司法權(quán)，比如查詢銀行賬戶、搜查辦公室以及現(xiàn)場拘留當事人等權(quán)力［7］。在不同國家（地區(qū)），監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限并不一致。在美國等監(jiān)管體制成熟的國家（地區(qū)），監(jiān)管機構(gòu)集“行政權(quán)、準立法權(quán)和準司法權(quán)”于一身。相比之下，我國準金融機構(gòu)監(jiān)管主體因?qū)傩姓C關(guān)，其監(jiān)管權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)的區(qū)別并不明顯；且因法律制度缺位而缺少處罰權(quán)等重要監(jiān)管權(quán)限。此外，部分監(jiān)管主體行使市場準入審批權(quán)欠缺正當性②比如，對于小額貸款公司等準金融機構(gòu)的設(shè)立審批，本質(zhì)上是違反行政許可法的，因為根據(jù)行政許可法的規(guī)定，低效力級別的規(guī)范性文件不能設(shè)定行政許可。。監(jiān)管權(quán)配置不充分大大降低了監(jiān)管的威懾力，影響了監(jiān)管效果。

實踐表明，準金融機構(gòu)現(xiàn)行監(jiān)管體制已不能適應(yīng)新形勢下有效監(jiān)管要求。監(jiān)管體制的核心問題是監(jiān)管權(quán)的配置。從管理角度，監(jiān)管權(quán)的配置包括縱向配置和橫向配置，可以從橫向和縱向這兩個維度來探討準金融機構(gòu)監(jiān)管體制的完善路徑。

三、準金融機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的縱向配置

監(jiān)管權(quán)的縱向配置涉及中央和地方的關(guān)系，即集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。長期以來，中央和地方金融監(jiān)管權(quán)的配置一直是討論的熱點。金融監(jiān)管權(quán)，是一種公權(quán)力，公權(quán)力的劃分由一國的國家制度決定。一般而言，在聯(lián)邦制國家，由于各州（加盟國）擁有相當?shù)莫毩⑿裕胤秸鄳?yīng)的有更多的金融監(jiān)管權(quán)。而在單一制國家，中央政府集權(quán)導(dǎo)致金融監(jiān)管權(quán)也集中于中央。大多數(shù)學(xué)者認為，在單一制國家，分權(quán)監(jiān)管會造成監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標準的不統(tǒng)一，妨礙公平競爭，阻擾全國性統(tǒng)一的金融市場的形成。有學(xué)者還提出，賦予地方政府金融監(jiān)管權(quán)有可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險，中央政府無法擺脫最后責任者的尷尬地位［8］。

事實上，金融監(jiān)管權(quán)分權(quán)趨勢日益明顯，地方政府在金融監(jiān)管尤其是地方金融機構(gòu)監(jiān)管中的話語權(quán)在加大。比如，2003年農(nóng)村信用社改革，中央賦予省級政府監(jiān)管權(quán)，強調(diào)地方政府應(yīng)該承擔起農(nóng)村信用社第一監(jiān)管人的職責。雖然這一分權(quán)安排因為存在中央監(jiān)管層和地方監(jiān)管層權(quán)責不對稱等問題而倍受詬病，但無疑將“改變以往中央政府作為唯一的監(jiān)管主體和金融風(fēng)險承擔者的地位，激勵地方政府的監(jiān)管積極性，改變地方干預(yù)金融零成本的歷史，實現(xiàn)金融服務(wù)地方化和監(jiān)管責任地方化的有機結(jié)合”［7］。

從準金融機構(gòu)的監(jiān)管框架，特別是小額貸款公司、融資性擔保公司監(jiān)管權(quán)的制度安排中不難看出，中央對于這兩類機構(gòu)采用了與農(nóng)村信用社相似的分權(quán)安排，即將部分監(jiān)管權(quán)下放至地方政府，且下放的權(quán)力更大①在農(nóng)村信用社的監(jiān)管分權(quán)安排中，銀監(jiān)會的職責不僅包括根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)制定監(jiān)管規(guī)章制度，而且包括機構(gòu)設(shè)立、變更、終止及業(yè)務(wù)范圍、高管人員任職等行政審批，現(xiàn)場監(jiān)管及非現(xiàn)場監(jiān)測、違法違規(guī)行為的處置等具體監(jiān)管工作。省級政府的職責則包括研究決策當?shù)匦庞蒙绺母锏姆结樥?、對農(nóng)信社業(yè)務(wù)及管理行為進行合法合規(guī)檢查、指導(dǎo)農(nóng)信社省級管理機構(gòu)進行自律性管理以及對其實施干部人事管理、黨委管理等。。中央政府將包括市場準入監(jiān)管、退出監(jiān)管、日常監(jiān)管、風(fēng)險處置等大部分監(jiān)管權(quán)賦予了省級政府，中央政府基本只保留規(guī)則制定權(quán)。如果將金融監(jiān)管視為一個連續(xù)、循環(huán)的過程，由市場準入監(jiān)管、日常運營監(jiān)管、風(fēng)險評價、風(fēng)險處置以及市場退出等要素和環(huán)節(jié)組成［9］，那么，對于準金融機構(gòu)監(jiān)管整體而言，地方政府已經(jīng)承擔了監(jiān)管鏈條上的絕大部分職責。

有學(xué)者基于部分準金融機構(gòu)的風(fēng)險頻發(fā)、地方政府監(jiān)管不到位等理由，建議將小額貸款公司等準金融機構(gòu)的市場準入、退出、日常監(jiān)管等納入金融監(jiān)管當局等中央監(jiān)管層級，筆者對此持否定觀點。

首先，準金融機構(gòu)的風(fēng)險頻發(fā)、地方政府監(jiān)管不到位并不一定需要提高監(jiān)管層級，關(guān)鍵要找出沒有實現(xiàn)有效監(jiān)管的原因和制約因素所在。如上文所述，準金融機構(gòu)未能實現(xiàn)有效監(jiān)管，部分是由于現(xiàn)行監(jiān)管主體欠缺專業(yè)性、監(jiān)管資源不足。要解決這一問題，既可以選擇由相對專業(yè)的金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管，也可以采用加強現(xiàn)行監(jiān)管主體的專業(yè)人員配置等其他方法。

其次，提高監(jiān)管層級并不一定有助于實現(xiàn)有效監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟理論，如果以C來代表監(jiān)管集權(quán)程度，則C=C（D，I，A，P，O），即監(jiān)管集權(quán)程度（C）與金融機構(gòu)種類的多樣性（D）、金融市場的一體化程度（I）、監(jiān)管地域的面積（A）以及政治體制的集權(quán)程度（P）有關(guān)，O為其他因素。一般地，金融機構(gòu)種類越多，監(jiān)管的合理集權(quán)程度越低；金融市場的一體化程度越高，監(jiān)管的合理集權(quán)程度也越高；監(jiān)管的地域面積越大，監(jiān)管的合理集權(quán)程度越低；政治體制的集權(quán)程度越高，監(jiān)管的合理集權(quán)程度也越高；其他因素包括監(jiān)管者競爭的需要、對監(jiān)管者監(jiān)管的需要等，應(yīng)當具體分析［8］。根據(jù)該理論，隨著金融深化和金融創(chuàng)新，準金融機構(gòu)種類增加，監(jiān)管的合理集權(quán)程度將降低，中央有必要將部分金融監(jiān)管權(quán)下放至地方，以避免中央有限的監(jiān)管資源與日益增加的監(jiān)管需求之間的矛盾。

與中央監(jiān)管資源的有限性相反，地方政府實施監(jiān)管具有天然的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)監(jiān)管目標并提高監(jiān)管效率：第一，準金融機構(gòu)數(shù)量多、分布廣，由地方政府實施監(jiān)管，可以減輕中央政府的負擔，中央可以將更多的金融監(jiān)管資源集中于處理涉及金融安全、金融穩(wěn)定的機構(gòu)和事件。當然，此做法的前提是地方政府監(jiān)管的對象不會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，如果是系統(tǒng)重要性機構(gòu)，則無疑應(yīng)由中央或者會同中央監(jiān)管層共同實施監(jiān)管。第二，準金融機構(gòu)與地方政府距離較近，地方政府比中央政府更了解當?shù)氐慕鹑谛枨蠛蜏式鹑跈C構(gòu)的利益訴求，有利于作出適合地方經(jīng)濟發(fā)展需要的監(jiān)管決策。正如美國學(xué)者特里希（Richard W.Tresch）的偏好誤識理論指出的，中央政府對全體社會公民消費偏好的認識并非是沒有誤差的，由于中央政府與地方政府所轄居民之間距離甚遠，阻礙信息的傳遞，導(dǎo)致信息失真，因此不可能依靠中央政府來處理所有社會經(jīng)濟事務(wù)，必須把決策權(quán)賦予那些最熟悉特定情況的行為人［10］。地方政府則可以根據(jù)轄區(qū)金融需求設(shè)計準金融機構(gòu)監(jiān)管規(guī)則，根據(jù)市場飽和程度制定準金融機構(gòu)市場準入門檻以避免惡性競爭和競爭不足，根據(jù)準金融機構(gòu)風(fēng)險狀況適時調(diào)整審慎監(jiān)管指標等，在準金融機構(gòu)發(fā)生風(fēng)險事件時及時予以處置。第三，有利于提高政府的監(jiān)管效能。由地方政府行使包括市場準入審批在內(nèi)的各項監(jiān)管權(quán)，將大大縮減審批時限，提高效率，避免審批拖延不決。此外，地方政府可以減少向中央政府的請示、報告等繁雜事務(wù)，從而節(jié)減行政成本，提高效率。第四，有利于制度創(chuàng)新。地方政府監(jiān)管政策和制度安排，是準金融機構(gòu)投資者投資決策的重要考慮因素。在實行市場自由準入的情況下，美國經(jīng)濟學(xué)家蒂博（Charles Tiebout）的“以腳投票”機制將會發(fā)生作用，這將導(dǎo)致地方政府之間的競爭，有利于制度創(chuàng)新和準金融機構(gòu)良性發(fā)展。

四、準金融機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的橫向配置

在監(jiān)管權(quán)的橫向配置方面，現(xiàn)行監(jiān)管采取多頭模式，由不同監(jiān)管主體對不同類型的準金融機構(gòu)分別進行監(jiān)管。鑒于監(jiān)管體制越復(fù)雜，監(jiān)管套利和“競次”風(fēng)險就越大，筆者認為可以嘗試簡化監(jiān)管體制，構(gòu)建準金融機構(gòu)監(jiān)管的單頭模式，即由省級政府成立單一監(jiān)管機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)所有類型的準金融機構(gòu)實施監(jiān)管。

第一，監(jiān)管機制簡單，有利于整合監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本。準金融機構(gòu)專業(yè)化、細分化的定位決定了其業(yè)務(wù)模式相對簡單，采用單頭模式可以達到監(jiān)管目標，且較為高效，避免功能監(jiān)管的多頭監(jiān)管、監(jiān)管銜接等問題。

第二，有利于形成統(tǒng)一的監(jiān)管尺度。單一機構(gòu)監(jiān)管便于積累監(jiān)管經(jīng)驗，及時預(yù)判風(fēng)險，而且對于準金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新能及時做出反饋。

第三，是監(jiān)管“準金融機構(gòu)控股集團”的需要。實踐中，越來越多的企業(yè)涉足多類型準金融機構(gòu)。這些企業(yè)已經(jīng)由傳統(tǒng)實業(yè)實現(xiàn)向金融領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型或者正意欲轉(zhuǎn)型，可以稱之為“準金融機構(gòu)控股集團”。以上海市為例，近120家小額貸款公司中，至少有三分之一小額貸款公司的發(fā)起人還同時涉足其他類準金融機構(gòu)。“準金融機構(gòu)控股集團”由于規(guī)模較大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，產(chǎn)生的負面影響也相對較大。防止其利用不同平臺騰挪資金、超范圍經(jīng)營是監(jiān)管的重點。在單頭監(jiān)管模式下，可以掌握該類企業(yè)的整體資金流向，有利于及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)情形，預(yù)判風(fēng)險。

事實上，地方政府正就準金融機構(gòu)的單頭監(jiān)管模式進行有益嘗試。2013年1月，溫州市人民政府出臺《關(guān)于加強地方金融監(jiān)管工作的實施意見》（溫政發(fā)〔2013〕28號），采用“審監(jiān)分離”的思路，規(guī)定市地方金融管理局是小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務(wù)中心、融資性擔保公司、非融資性擔保公司、典當行、股權(quán)投資企業(yè)、各類投資（咨詢、管理）企業(yè)和寄售行等地方金融相關(guān)市場主體的監(jiān)管部門①http：//www.wenzhou.gov.cn/art/2013/1/14/art_4788_147.htm l。。雖然從金融監(jiān)管的鏈條來看，溫州市地方金融管理局受制于現(xiàn)有制度安排，其監(jiān)管權(quán)能多集中在日常運營監(jiān)管、風(fēng)險處置等后半段，但這一制度設(shè)計本身已反映溫州市政府對準金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的思路。

2013年12月，山東省人民政府發(fā)布《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)〔2013〕28號），確定在市縣兩級建立地方金融監(jiān)督管理局，并明確其監(jiān)管范圍為“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所”，并提出實現(xiàn)地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理目標，積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口管理②參見《解讀〈山東省人民政府關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見〉》，http：//www.jimo.gov.cn/government/inc/listben.asp？id= 168892&webid=74&zwgk=&videos=。。雖然市縣能否勝任地方金融監(jiān)管這一職能仍有待實踐檢驗，但山東省政府支持將各類準金融機構(gòu)由單一監(jiān)管機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管的思路無疑是值得肯定的。

五、地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)的具體設(shè)想

準金融機構(gòu)的單頭監(jiān)管模式下，單一監(jiān)管機構(gòu)除了必須具備金融監(jiān)管所需的專業(yè)性外，還必須具有一定的獨立性。我國可以借鑒英國FSA的經(jīng)驗，設(shè)置地方金融監(jiān)管機構(gòu)，由法律保障其獨立性。

第一，總體定位。地方金融監(jiān)管機構(gòu)獨立于地方政府部門，經(jīng)費來源于行業(yè)收費而非財政撥款；向省級政府提交報告，間接對地方人大負責。

第二，內(nèi)部組織架構(gòu)。地方金融監(jiān)管機構(gòu)按照公司治理結(jié)構(gòu)運作，實行內(nèi)部自治?？山梃b英國的做法，采用董事局和數(shù)個內(nèi)部職能部門的組織架構(gòu)。董事局是獨立監(jiān)管機構(gòu)的最高權(quán)力機構(gòu)，下設(shè)五大職能部門。審批部門負責準金融機構(gòu)的準入、變更、退出審批等；持續(xù)監(jiān)管部門負責準金融機構(gòu)的日常運營監(jiān)管；執(zhí)行部門負責強制執(zhí)行監(jiān)管措施，如行政處罰、吊銷經(jīng)營許可證等；消費者關(guān)系部門負責發(fā)展與消費者的各項關(guān)系、行業(yè)培訓(xùn)、糾紛處理等；行政部門負責監(jiān)管機構(gòu)日常運作的各項行政性事務(wù)等。

第三，監(jiān)管目標和原則。地方金融監(jiān)管機構(gòu)有四項監(jiān)管目標：（1）促進準金融機構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。包含兩層含義，一方面要積極管理準金融機構(gòu)風(fēng)險，另一方面要促進準金融機構(gòu)發(fā)展。（2）保護投資者、債權(quán)人和客戶的合法權(quán)益。準金融機構(gòu)目前均不能吸收存款，無保護存款人利益的需要，但其可向外部融資，因而有必要保護包括銀行在內(nèi)的債權(quán)人的合法權(quán)益。準金融機構(gòu)內(nèi)部存在委托代理關(guān)系，可能損害投資者權(quán)益，監(jiān)管當局應(yīng)予以保護。此外，準金融機構(gòu)在交易中，可能利用其相對強勢地位，以各種方式侵犯客戶的權(quán)益，有必要通過制定商業(yè)行為規(guī)則等措施予以保護。（3）維護市場秩序。一方面，對于準金融機構(gòu)的欺詐、非法集資、暴力催債等違法行為，要予以打擊；另一方面，要為準金融機構(gòu)提供良好的外部環(huán)境，同時避免惡性競爭。（4）確保準金融機構(gòu)的經(jīng)營活動與中央銀行貨幣政策導(dǎo)向一致。

地方金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)遵循以下監(jiān)管原則：依法對準金融機構(gòu)實施監(jiān)管；防范準金融機構(gòu)風(fēng)險；不扼殺準金融機構(gòu)活力。監(jiān)管機構(gòu)還必須堅持高效監(jiān)管，以最有效和最經(jīng)濟的方式利用監(jiān)管資源，加強監(jiān)管方式的創(chuàng)新，減少監(jiān)管對市場競爭的不利影響。

第四，監(jiān)管權(quán)限。地方金融監(jiān)管機構(gòu)為實現(xiàn)監(jiān)管目標，必須被賦予必要的權(quán)力。地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)包括：（1）制定監(jiān)管規(guī)則、指南和業(yè)務(wù)手冊；（2）市場準入許可權(quán)；（3）檢查稽核權(quán)；（4）獲取信息權(quán)；（5）行政處罰權(quán)；（6）危機處理權(quán)。

毋庸置疑的是，對準金融機構(gòu)監(jiān)管主體賦予“準司法權(quán)”應(yīng)該謹慎，因為此類公權(quán)力對公民權(quán)利的侵害較大，必須由符合資質(zhì)的主體嚴格按照法定程序來實施，現(xiàn)階段尚無賦予的必要。

鑒于我國行政管理體制現(xiàn)狀，理想的地方金融監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)難度較大，可能需要較長時間。在過渡期，可以考慮采用折衷方法，由地方政府組建或指定某一個職能部門對轄區(qū)內(nèi)的所有準金融機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管，并盡可能確保其獨立性。筆者設(shè)想的是在省級政府成立地方金融監(jiān)管機構(gòu)，如有需要，地方金融監(jiān)管機構(gòu)可在市、縣級行政區(qū)域設(shè)立分支機構(gòu)，并對分支機構(gòu)進行垂直管理，確保相關(guān)監(jiān)管規(guī)定可以得到較好執(zhí)行。

六、結(jié) 語

綜上所述，將準金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)完全下放至地方政府，由省級政府成立單一監(jiān)管機構(gòu)，即地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)對其實施統(tǒng)一監(jiān)管，這不啻為準金融機構(gòu)監(jiān)管體制的一條可行完善路徑。地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)接受中央金融監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其設(shè)立和運作還可為我國統(tǒng)一金融監(jiān)管體制①關(guān)于中國金融監(jiān)管體系的發(fā)展方向，比較有代表性的觀點認為，從長遠看，中國應(yīng)當走金融統(tǒng)一監(jiān)管或綜合監(jiān)管之路，建立統(tǒng)一監(jiān)管、分工協(xié)作、傘形管理的金融監(jiān)管體系。的推進積累經(jīng)驗、提供試驗樣本［11］。然而，建立地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)，將監(jiān)管權(quán)完全下放至地方的弊端也是顯而易見的。除了地方監(jiān)管層的金融監(jiān)管能力有待提高外，地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的內(nèi)在驅(qū)動及其地方利益訴求決定了其在安全和效率這兩個目標間易傾向于效率目標。

有鑒于此，必須對地方政府的監(jiān)管權(quán)設(shè)置制衡機制。首先，應(yīng)該將地方政府對準金融機構(gòu)的監(jiān)管納入法制軌道，以法律來規(guī)范地方政府的監(jiān)管行為。監(jiān)管的法治化是有效監(jiān)管的保障。其次，設(shè)計地方政府的風(fēng)險承擔機制和責任追究機制。通過監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管工作人員的全方位的責任制度，實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責任的平衡，以使監(jiān)管制度得到有效實施。第三，設(shè)計中央對地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管績效評價機制，確保地方政府制定的監(jiān)管規(guī)則的質(zhì)量，確保地方政府對準金融機構(gòu)的監(jiān)管目標與國家宏觀調(diào)控政策一致。

在地方分權(quán)模式下如何制約地方政府的監(jiān)管權(quán)濫用，還有待進一步研究。不可否認的是，設(shè)立地方金融獨立監(jiān)管機構(gòu)對準金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管的嘗試將是有益的。

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Several Thoughts on the Institu tional Structure of Regulation and Supervision of Quasi-Financial Institutions

YU Yan
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China）

Quasi-financial institutions engaged in business financing are regulated and supervised by departments of government rather than financial regulatory authorities.As a useful supplement of the formal system，they have a huge space for development.A discussion on the institutional structure of regulation and supervision of these institutions reveals that the structure is flawed with some problems，and the key issue is the allocation of regulatory power.This paper addresses the issue from two dimensions，the vertical and horizontal allocation of the regulatory power.It suggests that the local governments should be given total regulatory power，and the provincial governments should establish a single regulatory agency to supervise all types of quasi-financial institutions to improve the institutional structure and achieve effective regulation and supervision of the quasi-financial institutions.

quasi-financial institutions；institutional structure of regulation and supervision；regulatory power；independent regulatory agencies

F832.1

A

1004-4892（2014）12-0031-07

（責任編輯：原 蘊）

2014-06-01

俞燕（1980-），女，江蘇常州人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院博士生，上海市金融服務(wù)辦公室地方金融管理處。