周范才+李瀟雄

2013年，在擔(dān)任環(huán)保部華北環(huán)境保護(hù)督查中心主任五年之后，熊躍輝轉(zhuǎn)任環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)，工作重心從環(huán)保督查一線轉(zhuǎn)向推動(dòng)環(huán)境科技進(jìn)步和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定落實(shí)。

出任環(huán)保部華北督查中心主任之前，熊躍輝就曾擔(dān)任原國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)。這些年，隨著我國(guó)環(huán)境問題逐漸突出，正是國(guó)家環(huán)境督查體制改進(jìn)與督查力度提升明顯的關(guān)鍵時(shí)期。

治霾須先理清“源清單”

《瞭望東方周刊》：你從華北督查中心主任轉(zhuǎn)任科技標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)之后，多次講到要從科技角度重新梳理治霾思路。如何認(rèn)識(shí)科學(xué)技術(shù)對(duì)治霾的意義？

熊躍輝：科技治理是一個(gè)抓“牛鼻子”的措施。簡(jiǎn)單說，就是利用科技進(jìn)步提高生產(chǎn)力水平，使得排污產(chǎn)業(yè)、企業(yè)減少排放，提高資源綜合利用程度。如果資源能得到充分利用，污染物就減少了。

從科學(xué)的角度說，霧霾治理的目標(biāo)簡(jiǎn)單而明確，那就是主要控制煤炭的消耗。我國(guó)現(xiàn)在的煤炭產(chǎn)量約40億噸，僅有少部分出口，大量是國(guó)內(nèi)消耗。煤炭的開采、運(yùn)輸、消耗過程中，會(huì)產(chǎn)生大量的顆粒物PM2.5、PM10，也就是構(gòu)成霧霾的主要成分。所以，治霾首要是 “控煤”。

“控煤”首先是減少消耗，但強(qiáng)行削減煤炭產(chǎn)量和消耗量，需要考慮現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承受力。比如，我國(guó)電力事業(yè)的60%～70%要消耗煤炭，而現(xiàn)階段火電還占據(jù)極大比重。煤炭、石化能源仍是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，不可能在總量上一下子減得太多。

北京現(xiàn)在年消耗2000多萬(wàn)噸煤，到2017年得減少到1300萬(wàn)噸；河北省煤炭消耗是3億多噸，到2017年要削減4000萬(wàn)噸。這仍然是有限的，就得依靠科技進(jìn)步提高煤炭、石化能源利用的清潔程度和效率，以減少能源消耗對(duì)環(huán)境的污染。

《瞭望東方周刊》：說到科技治霾，首先就需要搞清霧霾的科學(xué)成因。

熊躍輝：霾的形成是很清楚的，三個(gè)要件：靜穩(wěn)天氣，80%以上的空氣濕度，以及一定時(shí)空內(nèi)的顆粒污染物濃度。難度是如何準(zhǔn)確搞清污染物的來源、成分，這樣才能從源頭上控制。

各地情況還存在不同。比如，北京霧霾的來源與廊坊、保定、石家莊的霧霾來源未必是一樣的。

環(huán)保部2013年10月出臺(tái)了“清潔空氣研究計(jì)劃”，首先就是對(duì)污染物的“源解析”，理出“源清單”。打比方說，機(jī)動(dòng)車尾氣貢獻(xiàn)了多少、燃煤電廠貢獻(xiàn)了多少、工地?fù)P塵貢獻(xiàn)了多少，等等。如果不能從科學(xué)角度盡快摸清霧霾來源，治霾就沒有針對(duì)性。

《瞭望東方周刊》：當(dāng)前“源解析”存在技術(shù)難度嗎？

熊躍輝：環(huán)保部主要是推動(dòng)出臺(tái)“源解析”的方法和標(biāo)準(zhǔn)，然后各地依據(jù)方法實(shí)地檢測(cè)，拉出“源清單”。檢測(cè)的技術(shù)難度很高。

就全國(guó)范圍來說，霧霾治理也不僅是治理PM2.5、PM10。華北、長(zhǎng)三角地區(qū)的主要污染物確實(shí)是顆粒物PM2.5、PM10，但在珠三角地區(qū)，主要污染物就不僅是顆粒物了，還有臭氧。

根據(jù)2012年國(guó)務(wù)院最新頒布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，臭氧也是六項(xiàng)必須評(píng)價(jià)的空氣指標(biāo)之一，對(duì)人體的危害不亞于PM2.5。

PM2.5相對(duì)還好治，真正做到控制燃燒、提高油品質(zhì)量就行，但是臭氧很難治。臭氧的主要來源是VOC（注：指可揮發(fā)性有機(jī)物），VOC有1000多種，涉及印刷、油墨、涂料、家具噴涂、汽油揮發(fā)、餐飲油煙等等日常生產(chǎn)生活的方方面面，而且大多是無(wú)組織排放，在日常生活中常?？床灰娒恢?。所以，VOC的治理難度就更大。

《瞭望東方周刊》：大眾都在關(guān)注霧霾，對(duì)這個(gè)問題好像還沒有引起足夠的認(rèn)識(shí)？

熊躍輝：這方面的差距更大，人們看得見霧霾，看不見臭氧。對(duì)VOC的治理，可以說現(xiàn)在是“老百姓缺認(rèn)識(shí)、政府缺重視、監(jiān)管部門缺標(biāo)準(zhǔn)、缺檢測(cè)方法”。臭氧的治理也是我們當(dāng)前“清潔空氣研究計(jì)劃”的主攻方向，如果現(xiàn)在不加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，過兩年跟現(xiàn)在面臨的霧霾問題將是一樣的。

河北200多家鋼鐵企業(yè)只有幾家達(dá)標(biāo)

《瞭望東方周刊》：針對(duì)霧霾治理和污染物排放，國(guó)家和環(huán)保部門已經(jīng)出臺(tái)了一系列措施，這些措施靠什么去落實(shí)？

熊躍輝：最重要的手段是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)前行業(yè)的平均技術(shù)水平來設(shè)定的。比如，有的行業(yè)污染不是很嚴(yán)重，那么可能根據(jù)三分之二的企業(yè)能達(dá)到的水平來制定標(biāo)準(zhǔn)；有的行業(yè)產(chǎn)能過剩，劃線就會(huì)嚴(yán)一些。一方面，通過標(biāo)準(zhǔn)來淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；另一方面，通過標(biāo)準(zhǔn)逼迫企業(yè)、產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步。

比如說鋼鐵，我們要求鋼鐵燒結(jié)機(jī)機(jī)頭的粉塵排放是40毫克/每立方米，機(jī)尾是20毫克/每立方米。但是，據(jù)估計(jì)，大概有五分之四的鋼鐵企業(yè)如果不加大技術(shù)進(jìn)步和改造，很難達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是河北現(xiàn)在的200多家鋼鐵企業(yè)，估計(jì)只有幾家能在嚴(yán)格污染管理的條件下達(dá)標(biāo)。

通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來提高企業(yè)的生產(chǎn)力水平、降低污染物排放，這是很多國(guó)家都用過且奏效的手段。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，是環(huán)境保護(hù)、治理污染的紅線，越過紅線就是違法，這是具有強(qiáng)制性的。

《瞭望東方周刊》：標(biāo)準(zhǔn)早已制定，但執(zhí)行似乎一直都存在問題？

熊躍輝：這是問題的關(guān)鍵。我們不缺標(biāo)準(zhǔn)，缺的是執(zhí)行不到位。

這有幾種表現(xiàn)：一種是選擇性執(zhí)行，國(guó)家要考核的指標(biāo)就執(zhí)行。比如，地方在氮氧化物、二氧化硫等這幾項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)上就認(rèn)真抓，說到底是為了給國(guó)家交差、交數(shù)據(jù)。

另一種是根本不執(zhí)行。比如鋼鐵業(yè)，我們?cè)?jīng)排查發(fā)現(xiàn)，不要說現(xiàn)在收嚴(yán)以后的標(biāo)準(zhǔn)，就是過去的老標(biāo)準(zhǔn)，也有70%的企業(yè)達(dá)不到?，F(xiàn)在我國(guó)的鋼鐵企業(yè)大多是違法而上，掙的就是犧牲環(huán)境的錢。

比如，生產(chǎn)一噸鋼花在執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和污染治理上的成本，大約要一百元，但我國(guó)一噸鋼的利潤(rùn)最低時(shí)還不夠買一瓶礦泉水。鋼鐵企業(yè)要達(dá)到環(huán)保要求，必然虧得一塌糊涂。所以，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在一些地方可有可無(wú)，有的地方政府還把執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)視為阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。endprint

《瞭望東方周刊》：像河北等一些省市，鋼鐵是地方的經(jīng)濟(jì)支柱，怎么能做到依靠地方政府去監(jiān)管鋼鐵產(chǎn)業(yè)污染？

熊躍輝：這就是問題的關(guān)鍵。對(duì)一些地方政府來說，一是不管，一是不讓你管。一家鋼鐵企業(yè)一年能給一個(gè)縣貢獻(xiàn)幾個(gè)億，他會(huì)去管？他能讓你去管？

本來，除了國(guó)家制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)外，地方是有權(quán)制定地方標(biāo)準(zhǔn)的，但我們梳理發(fā)現(xiàn)，有三分之一強(qiáng)的省、市、自治區(qū)的人民政府沒有一項(xiàng)對(duì)應(yīng)的地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定需要照顧全國(guó)的情況，無(wú)法針對(duì)某些地方特殊、突出的環(huán)境問題，這就要求地方通過地方標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)這些特殊的環(huán)境問題提出要求。問題是，有的地方不但沒有地方標(biāo)準(zhǔn)，甚至連國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)都不想執(zhí)行。

《瞭望東方周刊》：針對(duì)這些情況，環(huán)保部怎么去推動(dòng)問題解決？

熊躍輝：不久前，在環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢的主持下，部長(zhǎng)專題會(huì)剛剛通過《關(guān)于加強(qiáng)地方標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性意見》，目的就是積極爭(zhēng)取各省級(jí)政府制定配套的嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。部里的想法是，在當(dāng)前國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)沒法徹底解決的情況下，希望通過強(qiáng)化地方標(biāo)準(zhǔn)來解決一些地方群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題。

此外，環(huán)保部還自2013年3月開始針對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等19個(gè)省區(qū)市的47個(gè)地級(jí)以上城市，涉及火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)以及燃煤工業(yè)鍋爐的新建項(xiàng)目納入特別排放限值。

這47個(gè)城市的火電行業(yè)要達(dá)到這個(gè)特別條款標(biāo)準(zhǔn)，問題不大。問題最大的是鋼鐵行業(yè)，“特別排放限值”標(biāo)準(zhǔn)要求鋼鐵燒結(jié)機(jī)的機(jī)頭達(dá)到40毫克每立方米，機(jī)尾要達(dá)到20毫克每立方米。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將從2015年1月1日開始執(zhí)行，換句話說，從現(xiàn)在開始算只有10個(gè)月的時(shí)間了。

按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，80%以上的河北鋼鐵企業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，需要改造脫硫、除塵等生產(chǎn)環(huán)節(jié)。這個(gè)改造完成，從動(dòng)工的這天開始到結(jié)束，保守估計(jì)也要8個(gè)月時(shí)間，并且需要停產(chǎn)進(jìn)行。

問題是，現(xiàn)在來看，河北還沒有幾個(gè)企業(yè)動(dòng)手的。很顯然，到2015年1月1日，他們要不就是違法干了，要不就得停了。

《瞭望東方周刊》：環(huán)保部是否在抓緊推動(dòng)他們執(zhí)行？

熊躍輝：環(huán)保部一直在嚴(yán)格要求，近期還要做一些評(píng)估，提醒地方政府迅速行動(dòng)。

最大的問題是管理交叉

《瞭望東方周刊》：在你看來，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力是否因?yàn)閼吞幜Χ炔粔颍?/p>

熊躍輝：我當(dāng)了五年華北環(huán)境保護(hù)督查中心主任，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力的一方面原因就是處罰力度不夠，不足以刺激企業(yè)去完善工藝設(shè)施，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)排放。

在打擊非法排污等問題上，現(xiàn)行法律比較疲軟，《環(huán)境保護(hù)法》20多年都未曾修改。很多人大代表跟我說，我等《環(huán)境保護(hù)法》修改都等到水黑了，等到一代人的頭發(fā)白了。20多年前法律規(guī)定的處罰措施，現(xiàn)在看來顯然微不足道。

舉個(gè)例子，非法排污是按照排污費(fèi)的三到五倍來處罰，如果平時(shí)交3000元排污費(fèi)，假設(shè)排污十天，這沒多少錢，對(duì)企業(yè)來說處罰不痛不癢。而且，環(huán)境執(zhí)法部門處罰手段極為單一。以前就是單純停留在行政處罰上，事實(shí)上，如果要制裁一個(gè)違法企業(yè)，需要刑事處罰、民事處罰等多種手段。

從國(guó)外來看，民事追究是很重要的手段。但在我們國(guó)家，追究民事處罰現(xiàn)階段仍然相當(dāng)難。首先是取證難，比如說環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，沒有規(guī)定可以給老百姓看，可以給你拿去打官司，甚至有的地方還以保護(hù)企業(yè)為由不讓老百姓看。老百姓拿不到證據(jù)，他自己去監(jiān)測(cè)又有嚴(yán)格規(guī)定，如果不是科學(xué)取樣也沒有用。

關(guān)于刑事責(zé)任，2013年6月“兩高”對(duì)《刑法》338條作出司法解釋后，環(huán)境污染刑事案件的可操作性才大大增強(qiáng)。過去追究刑事責(zé)任是以“后果定罪”，如造成多少人傷亡、多少耕地失耕等，才能追究刑事責(zé)任，問題是現(xiàn)實(shí)中環(huán)境后果評(píng)估極為困難。去年“兩高”作出司法解釋后，轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨槿胱铩?，只要你有危害環(huán)境的行為，就可能被追究刑事責(zé)任。

入罪門檻降低以后，我感覺到效果大不一樣。過去我?guī)ш?duì)下去督查，他們根本不怕你，甚至有的還盼著你去處罰。因?yàn)樗灰涣P過，就等于拿到了“免死金牌”，監(jiān)管部門就再?zèng)]轍了。

《瞭望東方周刊》：從環(huán)境督查的角度來說，地方省市的督查職責(zé)存在的問題是什么？

熊躍輝：地方執(zhí)法的問題有幾種情況，一種是“不敢為”，過去考核干部的主要手段就是看GDP的增長(zhǎng)，至于老百姓的健康、環(huán)保等等指標(biāo)都是沒有約束性的。所以，很多地方政府不讓環(huán)境管理部門去企業(yè)檢查。我們遇到過很多這種情況，要進(jìn)園區(qū)企業(yè)檢查，說不行，要有紀(jì)委批準(zhǔn)。這些“土政策”完全凌駕于法律法規(guī)、國(guó)家政策之上。

還有一種是客觀上“不能為”，我國(guó)很多基層環(huán)保部門缺人才、缺能力、缺技術(shù)設(shè)備的問題極為突出。我曾經(jīng)問一個(gè)縣的環(huán)保局，他們十年沒有進(jìn)過一個(gè)科班出身的環(huán)保人才。很多時(shí)候下去督查，走一路能抓出一路的問題，但是有的地方環(huán)保隊(duì)伍長(zhǎng)年累月在那兒都找不出問題。何況，很多地方企業(yè)也在絞盡腦汁跟你對(duì)抗、造假，讓你輕易監(jiān)測(cè)不出來。

《瞭望東方周刊》：這些問題在地方很普遍嗎？有人據(jù)此提出對(duì)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“垂直管理”，有無(wú)必要？

熊躍輝：這些問題特別突出。當(dāng)然，還有“不作為”的情況。在執(zhí)法中，見風(fēng)使舵，討好某些企業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)當(dāng)?shù)氐恼?jī)工程、首長(zhǎng)工程，對(duì)有些和領(lǐng)導(dǎo)沾親帶故的企業(yè)，網(wǎng)開一面，從以往來看，這種“行政干預(yù)、地方保護(hù)”是很普遍的。

不過，近些年來隨著強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀，黨中央、國(guó)務(wù)院的要求越來越嚴(yán)，政策越來越具體，地方領(lǐng)導(dǎo)干部和老百姓的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，這種明目張膽的地方保護(hù)主義確實(shí)越來越少了。

現(xiàn)在來看，我覺得直管沒有必要了。這有三方面的理由：第一，法律已經(jīng)規(guī)定環(huán)境保護(hù)是地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，把隊(duì)伍收上去了，哪兒來人干活呢？第二，收上去是治標(biāo)不是治本，治本要加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量的約束性考核，調(diào)動(dòng)地方的積極性。第三，國(guó)家層面應(yīng)該是側(cè)重宏觀管理，通過制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)考核，來強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識(shí)。

《瞭望東方周刊》：除了制定標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)管理機(jī)制，市場(chǎng)的手段呢？

熊躍輝：市場(chǎng)的問題也是管理的問題?，F(xiàn)在最大的問題就是管理交叉。這在機(jī)動(dòng)車領(lǐng)域體現(xiàn)得比較明顯，針對(duì)機(jī)動(dòng)車減排，車、油、路是三位一體的，有好車、沒好油，有好油、沒好路，都是白搭。

比如柴油有車用柴油、普通柴油，前者的含硫率比后者標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，但我們督查發(fā)現(xiàn)有的高速路上還是可以加到普通柴油。這塊兒誰(shuí)去管？我們管不到加油，交通部門也沒法管，對(duì)車主來說，加車用柴油還是普通柴油對(duì)其沒啥區(qū)別，后者還更便宜。因此，協(xié)同管理是個(gè)關(guān)鍵問題。

再比如新車要進(jìn)行型式核準(zhǔn)，但我們接到過舉報(bào)，有的車企送檢的是符合“國(guó)五”排放標(biāo)準(zhǔn)的車，但市場(chǎng)賣的卻是“國(guó)三”的車。

《瞭望東方周刊》：從環(huán)境管理體制來看，過去主要側(cè)重“總量排放”控制，未來對(duì)外界關(guān)注較多的“排污許可證制度”是否會(huì)有推進(jìn)？

熊躍輝：客觀上，“總量減排制度”是作出了巨大貢獻(xiàn)的，但新的形勢(shì)下確實(shí)需要進(jìn)行精細(xì)化管理。我概括了一下，現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)是“不缺技術(shù)缺良心、不缺標(biāo)準(zhǔn)缺執(zhí)行、不缺口號(hào)缺機(jī)制”。

環(huán)保部幾次講到要全面推行“排污許可證制度”，注重從完善頂層設(shè)計(jì)入手，簡(jiǎn)單地理解就是讓每一個(gè)區(qū)域根據(jù)環(huán)境容量來確定排放量。今年開始，我們要全面推行。endprint