[摘 要] 在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展中，公共政策起著十分重要的作用，由誰依據(jù)何種價(jià)值取向、采取何種方式作出公共政策決策，已經(jīng)成為影響城市發(fā)展的重要因素。本文以長(zhǎng)沙市焰火燃放的公共政策變革之路為佐證，總結(jié)了長(zhǎng)沙市焰火燃放公共政策的多個(gè)典型階段，通過分析同一決策對(duì)象的決策環(huán)境、決策主體、決策依據(jù)、決策過程及決策效果等各決策要素的變化，從歷時(shí)性視角動(dòng)態(tài)性解讀公共政策變革中的決策行為及其后果。

[關(guān)鍵詞] 公共政策；決策取向；公共利益

[中圖分類號(hào)] F290[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008—1763（2014）06—0060—05

Several Thoughts about the Public Policy Changes

LIU Xuefeng

（College of Public Management，Hunan Normel University，Changsha 410081，China）

Abstract：The public policy plays an extremely important role in the comprehensive development of city social economy. Who makes the public policy decision in which way and which value orientation has become a vital factor that affect the development of city. The case that based on the public policy changes of fireworks in Changsha summarizes several typical stages of Changsha fireworks policy. By analyzing the same decisionmaking object in decision environment， the decisionmaking body， decisionmaking basis， decisionmaking process， decision effect and many other factors， this case interprets decision behaviors and consequences of public policy changes from the dynamic historical perspective.

Key words： public policy； decisionmaking orientation； public interest

一 長(zhǎng)沙市焰火燃放的公共政策變革之路

焰火燃放在長(zhǎng)沙市有悠久的歷史，“瀏陽(yáng)煙花”始于唐，盛于宋，至今已傳承千年。20世紀(jì)90年代以來，在政策的支持、調(diào)整、適配中，瀏陽(yáng)煙花發(fā)展迅速，在行業(yè)內(nèi)的影響和地位得到了快速提升。

1991年，由瀏陽(yáng)市委、市政府主辦的瀏陽(yáng)首屆國(guó)家花炮節(jié)舉行，至2003年10月瀏陽(yáng)撤縣建市十周年慶典暨第六屆中國(guó)瀏陽(yáng)國(guó)際花炮節(jié)，在政府的政策扶持下，瀏陽(yáng)煙花搭上市場(chǎng)化改革的順風(fēng)車，一路高歌猛進(jìn)，創(chuàng)造了極大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用；在另一層面，由于其資金、技術(shù)門檻較低，煙花行業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)著另一番“生態(tài)亂象”。

基于整頓瀏陽(yáng)花炮行業(yè)的需要等方面的權(quán)衡之后，2003年9月11日，長(zhǎng)沙市市長(zhǎng)譚仲池簽發(fā)第87號(hào)政府令——《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》?！掇k法》詳細(xì)地對(duì)煙花爆竹的生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、燃放等作出了嚴(yán)格的規(guī)定。其中規(guī)定，煙花爆竹生產(chǎn)應(yīng)遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，商場(chǎng)超市不得銷售煙花爆竹，禁止在公共場(chǎng)所燃放煙花爆竹。《辦法》于10月1日起正式開始施行。此次長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革，不可避免的會(huì)帶來一系列針對(duì)煙花企業(yè)的改革陣痛，同時(shí)此次變革也為整頓花炮行業(yè)、提升煙花質(zhì)量和行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力、提高生產(chǎn)和安全管理質(zhì)量等提供了一次契機(jī)。

2005年9月9日北京市通過煙花燃放的“禁改限”規(guī)定，全國(guó)當(dāng)時(shí)有236個(gè)城市響應(yīng)北京“禁改限”的政策變革，改禁放煙花爆竹為限時(shí)限地燃放或全面放開。長(zhǎng)沙市政府應(yīng)當(dāng)如何滿足與回應(yīng)這一需求？參照瀏陽(yáng)模式即由政府主辦，企業(yè)參與的“中國(guó)瀏陽(yáng)國(guó)際花炮節(jié)”形式，集中在城市公共場(chǎng)所燃放煙花，通過之前禁階段的全面整頓，瀏陽(yáng)煙花不論在技術(shù)上還是在安全性方面都有了質(zhì)的改觀。取消煙花爆竹禁放，意味著以前全面禁止煙花燃放的城市再次向?yàn)g陽(yáng)花炮敞開了大門，這種變化無疑給瀏陽(yáng)煙花企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來極大的利好，甚至于出現(xiàn)“供不應(yīng)求”現(xiàn)象。

2010年，長(zhǎng)沙市委、市政府提出了推進(jìn)城市國(guó)際化、把長(zhǎng)沙打造成具有國(guó)際影響力的文化名城的目標(biāo)，確立把旅游業(yè)打造成戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。市政府經(jīng)過多番研究和安全監(jiān)測(cè)之后，決定從2010年8月至2011年8月，每周六以及重大節(jié)日在橘子洲燃放煙花。這一活動(dòng)以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以“瀏陽(yáng)花炮”為品牌，以橘子洲為載體，把山、水、洲、城這一獨(dú)特的城市景觀展示給國(guó)內(nèi)外游客。數(shù)據(jù)顯示，8月28日首場(chǎng)煙花燃放活動(dòng)當(dāng)晚，湘江兩岸十余萬市民、游客觀看煙花，其中專程乘坐大巴前來觀看的外地游客在4500人左右。

事實(shí)證明這一活動(dòng)廣受市民、游客追捧。橘子洲周末焰火廣受中央電視臺(tái)等國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注。兩年多的燃放，完全實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)沙市政府主辦這項(xiàng)活動(dòng)想要實(shí)現(xiàn)的提升長(zhǎng)沙旅游人氣、打造長(zhǎng)沙旅游特色名片、豐富市民文化生活的目的。

然而，盡管橘洲焰火已獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多重效應(yīng)，但其對(duì)環(huán)境的污染以及造成的局部交通擁堵，也同樣飽受詬病。面對(duì)這些問題，2014年市政府對(duì)橘洲焰火作了重大調(diào)整，以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，將燃放時(shí)間調(diào)整為5月至10月，避開長(zhǎng)沙多雨、濕度重，空氣流動(dòng)性相對(duì)較差的時(shí)間段。同時(shí)，將燃放次數(shù)減至30場(chǎng)，在煙花燃放主題上規(guī)范化、商業(yè)化，讓煙花開得“更純凈”、“更經(jīng)濟(jì)”。

二 引發(fā)的公共政策變革之路的幾點(diǎn)思考

公共政策給長(zhǎng)沙市的焰火燃放帶來的起落與繁榮，使我們不得不思考其背后的政策變革道路，這里有幾個(gè)問題值得我們思考：1）公共政策總是在不斷地變化，驅(qū)使公共政策做出變革決策的動(dòng)力是什么？2）從管理型政府到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換中公眾對(duì)公共政策決策有什么要求？3）公共政策決策中政府越來越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關(guān)系如何處理？4）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間如何博弈？5）對(duì)每個(gè)人都均等的公共利益是不存在的，但是，我們每個(gè)公共決策指向的都是公共利益，如何處理好公共利益中的利益平衡？6）公共政策決策有三種基本模式：完全理性決策模式、有限理性決策模式、漸進(jìn)決策模式，何種條件下采取哪一種最有利？

（一）公共政策總是在不斷地變化，驅(qū)使做出公共政策變革決策的動(dòng)力是什么

制度變遷理論大體上經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：第一個(gè)時(shí)期是以凡勃倫為創(chuàng)始人的開創(chuàng)性歷史時(shí)期，他認(rèn)為，制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣，而生活方式所由構(gòu)成的是，在某一時(shí)期或社會(huì)發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學(xué)的方面來說，可以概括地把它說成是一種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論。如果就其一般特征來說，則這種精神態(tài)度或生活理論，說到底，可以歸納為性格上的一種流行的類型?！盵1]，他在分析制度和制度變遷時(shí)應(yīng)用的是一種“累積因果論”，即制度演進(jìn)的每一步由以往的制度狀況所決定。第二個(gè)時(shí)期是以約·莫·克拉克為代表對(duì)制度變遷理論繼承和發(fā)展的時(shí)期，闡述了對(duì)資本主義企業(yè)的分析以及制度與技術(shù)相互作用等問題。第三個(gè)歷史時(shí)期是以加爾布雷斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和以科斯、道格拉斯·C·諾思等人為代表的新制度學(xué)派蓬勃發(fā)展時(shí)期，其中，1993年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思可以說是制度變遷理論的集大成者，他提出制度是對(duì)歷史進(jìn)步起決定性作用的因素，人類社會(huì)的歷史是一部制度認(rèn)知、選擇、演變的歷史，他的制度變遷理論以三大理論為基石，這三大理論分別是：描述一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中激勵(lì)個(gè)人和集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)理論；界定實(shí)施產(chǎn)權(quán)的國(guó)家理論；影響人們對(duì)“客觀”存在變化的不同反應(yīng)的意識(shí)形態(tài)理論。

諾思認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)過程，是由效益更高的新制度替代效益低制度的過程，這種過程是需要支付成本的，并且費(fèi)用昂貴，除非一種制度的創(chuàng)新有了潛在的利潤(rùn)或是其成本降低并使得制度變遷變得合算，否則不會(huì)發(fā)生制度變遷，制度變遷是一個(gè)制度不均衡時(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)交替行為。至于制度變遷的動(dòng)力，傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的凡勃倫強(qiáng)調(diào)人的本能心理作用，而諾思等人則強(qiáng)調(diào)人的理智心理作用，把制度變遷的動(dòng)力歸結(jié)于理性人對(duì)制度變遷所帶來的成本—收益的比較計(jì)算，認(rèn)為制度需求與制度供給的約束條件是制度的邊際轉(zhuǎn)換成本等于制度轉(zhuǎn)換的邊際收益。[2]

在我國(guó)，由于歷史和傳統(tǒng)的原因，政府在制度變遷中的作用顯得尤為重要，在諾思的變遷理論中，制度變遷中的政府行為具有雙重性，政府在兩個(gè)行為目標(biāo)之間存在著沖突，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！盵3]在此基礎(chǔ)上，諾思把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷。所謂“自下而上”的制度變遷，是指由個(gè)人或一群人，受新制度獲利機(jī)會(huì)的引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的制度變遷，又稱為誘致性制度變遷。長(zhǎng)沙橘子洲周末焰火燃放活動(dòng)是瀏陽(yáng)市人民政府以組織瀏陽(yáng)燃放（煙花）企業(yè)參加比賽的形式承擔(dān)焰火燃放業(yè)務(wù)，而燃放活動(dòng)是按自愿的原則參與的企業(yè)行為，不僅如此，由于橘子洲頭焰火燃放成果在全國(guó)已有一定的影響力，橘子洲焰火燃放便自發(fā)地開始摸索“商演”，比如隆平高科《在希望的田野上》專場(chǎng)讓橘子洲焰火收獲了50萬元的贊助費(fèi)；北辰三角洲和益陽(yáng)安化黑茶的專場(chǎng)共收入百萬贊助費(fèi)。在誘致性制度變遷中，政府充當(dāng)了“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，即第二行動(dòng)團(tuán)體，幫助“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”獲取收入進(jìn)行制度安排，長(zhǎng)沙市人民政府與瀏陽(yáng)市人民政府為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的制度創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造條件并提供重要的支持，發(fā)揮著關(guān)鍵性的輔助作用。所謂“自上而下”的制度變遷，是指由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆?dòng)集團(tuán)，以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷，又稱為強(qiáng)制性制度變遷。諾思認(rèn)為強(qiáng)制性制度變遷中的政府行為主要體現(xiàn)在營(yíng)造合理的制度環(huán)境、保護(hù)有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、塑造良好的意識(shí)形態(tài)等方面。為進(jìn)一步做好橘子洲周末煙花燃放的工作，充分發(fā)揮品牌效應(yīng)，長(zhǎng)沙市政府經(jīng)研究決定，橘子洲周末煙花將繼續(xù)燃放并做重大調(diào)整，調(diào)整以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，在此基礎(chǔ)上，還以“瀏陽(yáng)煙花”為品牌，以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以豐富多彩的煙花燃放形式，打造長(zhǎng)沙特色旅游。由于制度具有公共物品特性，誘致性制度變遷難以達(dá)到社會(huì)的最佳水平，而政府由于使用強(qiáng)制力具有很大的優(yōu)勢(shì)，可以比個(gè)人或組織更多的提供制度這種公共品的服務(wù)。

（二）從管理型政府到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換中公眾對(duì)公共政策決策有什么要求

政府角色是以人格化的形式對(duì)政府功能的定位?！爸贫ê蛨?zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此，一個(gè)關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用?！盵4]政府在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理中充當(dāng)?shù)慕巧⒎鞘庆o態(tài)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷向前推進(jìn)、變化的。

政府角色發(fā)展，是一個(gè)從管理型政府向服務(wù)型政府發(fā)展的過程。管理型政府是指選擇以管理目標(biāo)為核心的行政制度體系。其行政的主要目標(biāo)是管理，維持政治國(guó)家的秩序與安定。政府不僅要施行宏觀管理，而且也要進(jìn)行微觀干預(yù)，全面介入社會(huì)生活甚至私人生活，行政的“疆域”無所不及。行政的主要手段是強(qiáng)制，行政關(guān)系具有強(qiáng)烈的支配性和服從性，行政行為具有強(qiáng)烈的單方性和權(quán)力性。而且，在實(shí)施行政行為時(shí)，往往忽略以人為本和程序正義。奉行以行政主體為中心的管理理念，導(dǎo)致立法的規(guī)范性、民主性和公開性差，只考慮政府行政管理的便利，而不考慮相關(guān)利益群體的意見，行政管制色彩濃厚。

服務(wù)型政府是把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，按著公民意識(shí)組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府是一個(gè)為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。服務(wù)型政府會(huì)真正關(guān)注普通民眾的利益、需求和愿望，同時(shí)為各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的條件?？梢?，傳統(tǒng)的政府與社會(huì)間的關(guān)系，由于片面地突出了某一種關(guān)系而成為不健全的關(guān)系模式，公共管理實(shí)現(xiàn)了群體間關(guān)系模式的變革，使權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系有機(jī)統(tǒng)一起來，第一次確立了健全的關(guān)系模式。[5]

長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革是一個(gè)政府角色從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程。由于燃放煙花爆竹造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害事件呈逐年上升之勢(shì)，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少財(cái)產(chǎn)損失，長(zhǎng)沙市于2003年10月開始實(shí)施《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》，在公共場(chǎng)所焰火的燃放簡(jiǎn)單的“一禁了之”，用強(qiáng)制的行政手段禁止公共場(chǎng)所焰火燃放，較突出的體現(xiàn)了管理型政府的職能和特點(diǎn)。

2010年，應(yīng)之前部分市民關(guān)于煙花作為長(zhǎng)沙的一個(gè)品牌產(chǎn)品、頻頻亮相北京奧運(yùn)會(huì)等各大賽事、長(zhǎng)沙應(yīng)充分利用這一有影響有特色的產(chǎn)品來推介長(zhǎng)沙形象的建議，同時(shí)考慮到重大節(jié)日民眾往往有燃放煙花的需求和傳統(tǒng)，為豐富市民的精神文化生活，長(zhǎng)沙市政府經(jīng)過多方研究，決定定期定時(shí)定點(diǎn)的在橘子洲舉行音樂焰火大賽，充分考慮到了安全、環(huán)保等方面的問題，體現(xiàn)了長(zhǎng)沙市政府在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下以民為本的執(zhí)政理念，合法科學(xué)的政策制定以及對(duì)普通民眾利益、需求和愿望的尊重。

（三）公共政策決策中政府越來越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關(guān)系如何處理

20世紀(jì)70年代，西方社會(huì)普遍發(fā)生了公共管理危機(jī)，表現(xiàn)為政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，社會(huì)問題不斷滋生，人民政治意識(shí)不斷覺悟以及政府不可治理性不斷增加，推動(dòng)了公共管理和公共行政理論研究的范式變革?！叭绻贫鹊漠a(chǎn)生必須具有合法性，那么只有通過開展具有廣泛參與性的管理問題討論，才能在生活的‘公共’領(lǐng)域取得一致性意見。僅僅訴諸權(quán)威，在這個(gè)世界已行不通?！盵6]政府為了協(xié)調(diào)與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，改變以往政府一元統(tǒng)治的封閉式管理模式，而開啟一種多元主體參與的開放式治理模式。[7]

公共治理理論的主要特征有以下幾個(gè)方面：

一是治理主體的多元化。主體的多元表現(xiàn)在一方面政府治理主體依然具有來自于自身公權(quán)力的行政決策權(quán)，另一方面非政府治理主體合法地位的確立以及其在政治生活中的作用與日俱增，其對(duì)政府行政決策施加的影響作用愈加明顯。這使得政府決策范式發(fā)生了深刻的變化，即從過去的政府高權(quán)統(tǒng)治決策到現(xiàn)在的社會(huì)參與治理決策。

二是主體間互動(dòng)性增強(qiáng)。其互動(dòng)性不僅僅是指主體與主體之間，即政府主體和非政府主體之間交往和互動(dòng)頻繁，更是指主體內(nèi)部凝聚力和向心力的增強(qiáng)。政府間關(guān)系包括橫向和縱向兩方面，公共治理下的政府間關(guān)系打破了部門利益的藩籬和地方保護(hù)主義的弊病；非政府主體內(nèi)部也匯集了眾多持有相同利益表達(dá)和訴求的個(gè)人和團(tuán)體，相同的價(jià)值取向是非政府組織發(fā)展壯大的不竭生命力。

三是主體間責(zé)任界限的辨識(shí)度降低。公共治理下，社會(huì)對(duì)政府憑一己之力治理社會(huì)的能力持質(zhì)疑態(tài)度，這種情況的產(chǎn)生是由于社會(huì)的發(fā)展造成了政府管理范圍擴(kuò)大，管理難度陡增，管理成本加劇，管理風(fēng)險(xiǎn)倍升，這一切歸根結(jié)底即政府能力不濟(jì)。社會(huì)作為國(guó)家的另一元主體，亟待參與到治理中來。于是大量非政府組織、民間團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，這些非政府組織具有滿足多方面需要、解決社會(huì)問題而無須讓政府干預(yù)的優(yōu)勢(shì)，所以部分公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到在公共管理領(lǐng)域表現(xiàn)杰出和勇于承擔(dān)義務(wù)的非政府組織和個(gè)人身上。[8]以往的那種政府和社會(huì)相割裂的二元治理模式便不復(fù)存在，二者間的責(zé)任劃分和界限也不再明顯。當(dāng)然，如索維爾著重強(qiáng)調(diào)的，“在社會(huì)相互作用的全體參與者中，有限的知識(shí)呈現(xiàn)分散性，只有信息結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)恰當(dāng)配套，才能獲得利益?！盵9]

自2003年禁止公共場(chǎng)所燃放煙花爆竹到2010年由“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”的橘子洲焰火晚會(huì)，長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革涉及面廣，考慮因素多，但從根本上來說是政府、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)以及長(zhǎng)沙市民等社會(huì)主體共同博弈的結(jié)果。此次政策變革過程中，長(zhǎng)沙市政府需要考量政府行政成本、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)的發(fā)展、市民公共福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅游帶動(dòng)、城市空氣質(zhì)量等變量；瀏陽(yáng)煙花企業(yè)為尋求發(fā)展需要良好的政策環(huán)境、公平競(jìng)爭(zhēng)和展示的平臺(tái)以及廣闊的市場(chǎng)；長(zhǎng)沙市民追求的是更好的生存環(huán)境、更適合需要的公共福利。可以說此次政策變革協(xié)調(diào)了長(zhǎng)沙市政府、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)、長(zhǎng)沙市民等社會(huì)主體的需要。此后政策的部分調(diào)整，即橘子洲周末焰火燃放限定在5月至10月的周末，另外元旦、除夕和元宵三個(gè)重大節(jié)假日納入燃放表，壓縮燃放場(chǎng)次，由53場(chǎng)到30場(chǎng)。這也是基于長(zhǎng)沙秋冬季節(jié)天氣寒冷、春季多雨的剛性現(xiàn)實(shí)，市民不宜外出；同時(shí)每年10月到次年5月這一時(shí)間段內(nèi)的重大節(jié)假日市民觀賞焰火燃放以增添節(jié)日氛圍的需要；長(zhǎng)沙市政府在全國(guó)治霾背景下，結(jié)合每年10月到次年5月長(zhǎng)沙空氣污染較重的現(xiàn)實(shí)，提高空氣質(zhì)量的需要；瀏陽(yáng)煙花企業(yè)借助橘子洲焰火晚會(huì)以提升技術(shù)等方面政府、企業(yè)以及市民共同考量的結(jié)果。因此，長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變遷是政府、企業(yè)和市民共同推動(dòng)、共同作用的結(jié)果，即是社會(huì)治理主體多元化的產(chǎn)物。

（四）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間如何博弈

交易成本是指各方在達(dá)成協(xié)議與遵守協(xié)議過程中發(fā)生的成本。當(dāng)外部性存在時(shí)，市場(chǎng)手段對(duì)于行為個(gè)體的行為難以起到有效的作用。因?yàn)槭袌?chǎng)配置通過成本收益關(guān)系來調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的行為，能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率。然而，在存在外部性時(shí)，出于成本收益平衡考慮，經(jīng)濟(jì)個(gè)人解決外部性缺少動(dòng)力，而更愿意搭便車。

根據(jù)科斯定理，如果在私人市場(chǎng)，此時(shí)可采取私人的解決辦法。然而，由于存在交易成本（包括達(dá)成協(xié)議的信息成本、協(xié)調(diào)成本，要求遵守協(xié)議的監(jiān)督成本和懲罰成本），私人的解決辦法可能無效。特別是在公共物品和準(zhǔn)公共物品的交易領(lǐng)域，交易成本更為巨大，私人不可能承受，只能依靠公共政策。[10]

公共政策對(duì)于解決公共物品及準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域的外部性問題是相對(duì)可行的。因?yàn)榻灰壮杀居扇w納稅人承擔(dān)，而解決問題帶來的收益則由人民共享，成本收益較能達(dá)到平衡。其二，公共政策的強(qiáng)制屬性有利于減少成本和方案的執(zhí)行。使用公共政策解決此問題，同樣要注意防止交易成本上揚(yáng)。不管從政策問題的產(chǎn)生和商定、計(jì)劃和選擇、實(shí)施和維護(hù)，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間都會(huì)形成反復(fù)博弈。

2010年8月，長(zhǎng)沙市召開橘子洲周末煙花燃放新聞發(fā)布會(huì)，宣布長(zhǎng)沙即將啟動(dòng)為期一年、共計(jì)50余次的周末煙花燃放活動(dòng)。通過三年的精心組織和不間斷燃放，橘子洲周末音樂焰火晚會(huì)已打造成為長(zhǎng)沙的城市新名片，成為湖南乃至全國(guó)獨(dú)特的旅游產(chǎn)品，推動(dòng)了瀏陽(yáng)煙花產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2013年，橘子洲周末煙花燃放活動(dòng)以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求作出重大調(diào)整。最直觀的調(diào)整是煙花燃放場(chǎng)次由為期一年、共計(jì)50余場(chǎng)次縮減為每年5月至10月、共計(jì)30余場(chǎng)次。在這一過程中，公共政策起到至關(guān)重要的作用。

（五）如何處理好公共利益中的利益平衡

公共政策的決策中要協(xié)調(diào)好各種不同利益群體的需求，發(fā)揮好公共政策的調(diào)配功能，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著不同的利益群體，它們之間難免會(huì)產(chǎn)生摩擦與沖突，政府必須利用公共政策來有效平衡各方的利益需求，緩解沖突與矛盾?！岸嗌倌陙恚鹄娜?、追求效用最大化的人，很少在道德哲學(xué)家和政治哲學(xué)家中找到朋友?！盵11]在決策實(shí)踐中，一般難以達(dá)到?jīng)Q策理論中獲得最佳決策方案的要求，“公共利益對(duì)于不同的人也意味著不同的東西，他也會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化。”[12]政策行動(dòng)主體要在各種動(dòng)態(tài)因素之間進(jìn)行權(quán)衡，尋求一個(gè)在各方面協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上大致平衡的結(jié)果，這樣的結(jié)果會(huì)隨著內(nèi)外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化而產(chǎn)生相應(yīng)的變動(dòng)。

決策實(shí)踐中政策行動(dòng)主體在權(quán)衡各方面的因素后會(huì)獲得一個(gè)基本平衡的暫定結(jié)果，然后隨著公共政策實(shí)施的過程中所碰到的問題以及環(huán)境的變化而發(fā)生變動(dòng)。當(dāng)某一公共政策由于在前期的制定過程中受到政策制定者認(rèn)知水平、執(zhí)行者主觀意愿以及相關(guān)者配合的問題的影響下，可能會(huì)使得政策存在一定的缺陷。例如：這一公共政策與其他公共政策產(chǎn)生目標(biāo)沖突或是公共政策存在多個(gè)目標(biāo)且與目標(biāo)之間有沖突；既定公共政策只考慮到了局部利益，忽略了全局利益，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光從而引發(fā)其他社會(huì)問題的產(chǎn)生；某一公共政策考慮不周全，沒有顧及到社會(huì)的發(fā)展情況以后執(zhí)行部門的實(shí)際情況，使得政策缺乏操作的可能性和可行性。另一種情況是當(dāng)先前制定的公共政策所需要的外界環(huán)境已發(fā)生變化，國(guó)家基本政策方針根據(jù)外界的大環(huán)境做出重大調(diào)整，因此對(duì)應(yīng)的公共政策也要做出相應(yīng)的調(diào)整。國(guó)家的每一次重大會(huì)議，都會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、科技變化對(duì)現(xiàn)有公共政策進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整，逐步健全完善公共政策以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

長(zhǎng)沙橘子洲周末焰火燃放政策的調(diào)整，目的明確，既響應(yīng)國(guó)家要求建設(shè)環(huán)保型社會(huì)的號(hào)召，也考慮到了長(zhǎng)沙市當(dāng)?shù)貧夂颉⒙糜?、交通以及各煙花企業(yè)的因素。調(diào)整后，焰火燃放的次數(shù)由原來的53場(chǎng)降至30場(chǎng)，使得焰火燃放安排更加科學(xué)合理，節(jié)約成本，確保了焰火燃放的時(shí)效，也在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)。對(duì)煙花產(chǎn)品、煙花燃放一如既往地堅(jiān)持環(huán)保領(lǐng)先、減少污染的做法，取消高噪音污染的煙花產(chǎn)品燃放，使用低煙霧的煙花產(chǎn)品減少煙霧的產(chǎn)生，在豐富市民文化生活的同時(shí)保證城市生活的正常有序。繼續(xù)鼓勵(lì)煙花企業(yè)不斷創(chuàng)新產(chǎn)品，安排專項(xiàng)資金來推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，引入適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)運(yùn)作機(jī)制，使焰火燃放步入良性循環(huán)。焰火燃放政策的調(diào)整，穩(wěn)固了長(zhǎng)沙打造的城市新名片，促進(jìn)了長(zhǎng)沙旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗ㄅ谄髽I(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率與稅收，在社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益上取得雙創(chuàng)收。

（六）何種條件下采取哪一種公共決策模式最有利

公共決策從其模式變革角度來看，大致有三種類型：

一是完全理性決策模式。此模式的理論基礎(chǔ)為亞當(dāng)斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，后來又經(jīng)歷了邊沁、密爾等功利主義學(xué)派的發(fā)展，逐步成為一種典型的管理決策理論。完全理性決策模型是以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)和理論前提，特征是在決策之前要搜集全部的信息，獲得一切所需資源，能對(duì)決策的成本收益作出絕對(duì)精確的計(jì)算，最終經(jīng)過思考得出最佳的結(jié)論。[13]從這一系列對(duì)于完全理性決策的論述中，不難發(fā)現(xiàn)完全理性決策對(duì)決策條件的要求近乎苛刻，而且?guī)缀鯚o法實(shí)現(xiàn)。因此，現(xiàn)實(shí)生活中，完全理性決策幾乎無法實(shí)踐。

二是有限理性決策模式。鑒于完全理性決策模式在現(xiàn)實(shí)中的種種弊端，特別是其不可操作性，以西蒙為代表的管理主義學(xué)派提出了有限理性決策。這一模式是指在決策過程中，不求搜集到所有信息和資源，只求得出滿意的方案或者解決對(duì)策即可。換句話說，完全理性決策追求的結(jié)果是“最佳”，而有限理性決策追求的結(jié)果是“滿意”。[14]

三是漸進(jìn)決策模式。該決策模式主要是由美國(guó)學(xué)者查爾斯·林德布洛姆所提出。作為對(duì)完全理性決策的再批判，林氏理論認(rèn)為“漸進(jìn)調(diào)適”模式比較實(shí)際、較科學(xué)、較妥當(dāng)。他認(rèn)為，漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)有政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)?！叭绻侥承┫拗疲叻治稣卟豢杀苊獾貢?huì)陷入復(fù)雜性的泥淖，找不到令人滿意的合理解決標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]可見林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論追求的是與組織內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的穩(wěn)妥，但是卻忽視了決策者本人“富有想象的創(chuàng)見”。如果將以上三種決策模式做一個(gè)形象的比喻，完全理性決策、有限理性決策和漸進(jìn)決策分別是“100分最佳”、“80分滿意”和“60分萬歲”。

任何范式的變革，都有兩種基本的路徑：一種是強(qiáng)制型變革，或曰“休克療法”、“震蕩療法”；另一種是誘致型變革，具有循序漸進(jìn)的路徑依賴特性。上述三種決策模式亦遵循這兩種路徑。政府對(duì)于煙花爆竹的燃放政策經(jīng)歷了從“禁”到“限”再到“變”，這一歷程是從完全理性決策到有限理性決策再到漸進(jìn)決策的變革路徑。2003年長(zhǎng)沙出臺(tái)《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》，禁令一出，立即收到了效果，逢年過節(jié)燃放煙花爆竹的現(xiàn)象頓時(shí)少了許多，城市清凈了，資金節(jié)約了，因燃放煙花爆竹導(dǎo)致的安全事故也減少了，“禁放”政策不可謂不成功，這也得到了其他城市的效仿。但是，一味地禁止也不利于煙花爆竹行業(yè)的發(fā)展，再者，逢年過節(jié)燃放煙花爆竹也符合中國(guó)人的傳統(tǒng)習(xí)俗，可以增加節(jié)日氛圍。2006年，燃放煙花爆竹從“禁止”改為“限制”，長(zhǎng)沙市不全面禁放煙花爆竹，但省市黨政軍警、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)駐地圍墻外側(cè)50米之內(nèi)等9處區(qū)域禁止放煙花爆竹。2010年，長(zhǎng)沙繼續(xù)放松對(duì)煙花爆竹的管制，開始嘗試煙花燃放與瀏陽(yáng)同步。上述三次調(diào)整體現(xiàn)政府決策與市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)發(fā)展的相互適應(yīng)，是政策模式從全面理性到漸進(jìn)理性的轉(zhuǎn)變。

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