李志剛

（長(zhǎng)沙學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410022）

基于國(guó)庫(kù)集中支付制度的高校預(yù)算管理探討*

李志剛

（長(zhǎng)沙學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410022）

國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校全面實(shí)施，必將對(duì)高校預(yù)算管理產(chǎn)生重大影響，高校預(yù)算管理目前存在的問(wèn)題將直接影響國(guó)庫(kù)集中支付順利實(shí)施。為減少國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的影響，高校需要建立與發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的預(yù)算管理模式，以推動(dòng)其財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革，提高資金使用效益。

國(guó)庫(kù)集中支付；高校預(yù)算；績(jī)效預(yù)算

2000年，國(guó)家財(cái)政部開(kāi)始在全國(guó)試行國(guó)庫(kù)集中支付制度，以取代原有分散支付制度。2002年，教育部和五所高校作為試點(diǎn)單位，開(kāi)始了高校層面的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革工作。之后于2005年起在全國(guó)高校全面推廣。迄今為止，高校國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)工作已有10多年，全國(guó)所有高校都實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，高校預(yù)算管理體系不能完全適應(yīng)新的財(cái)政管理體制，高校迫切需要建立與發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)的預(yù)算管理模式，以規(guī)范預(yù)算管理，提高資金使用效益。

一 國(guó)庫(kù)集中支付制度及高校預(yù)算管理概述

（一）國(guó)庫(kù)集中支付制度概述

國(guó)庫(kù)集中支付制度，又稱為國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，是由國(guó)家財(cái)政部門指定銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，納入所有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金統(tǒng)一管理。資金撥付方式由財(cái)政資金層層劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)檎畤?guó)庫(kù)統(tǒng)一劃撥，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金分配、資金撥付、銀行清算、直到資金到達(dá)收款人賬戶的全過(guò)程進(jìn)行直接監(jiān)控。當(dāng)高校需要資金購(gòu)買商品或勞務(wù)時(shí)，需向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)后，直接將資金支付給收款人。

（二）高校預(yù)算管理概述

1.高校預(yù)算管理內(nèi)涵

高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)擬定的發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制半年度或年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，其預(yù)算內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。高校預(yù)算管理是對(duì)高校支出預(yù)算進(jìn)行全過(guò)程事前監(jiān)督、事中控制與事后評(píng)價(jià)的過(guò)程，是高校財(cái)務(wù)管理核心與關(guān)鍵，對(duì)優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益起重要作用。近年來(lái)，財(cái)政部門的預(yù)算改革對(duì)高校預(yù)算管理產(chǎn)生了重要影響，為適應(yīng)新的財(cái)政管理體制，高校在部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，聯(lián)系其運(yùn)行過(guò)程的復(fù)雜性、自身性質(zhì)的特殊性及其資金渠道的多元性，形成具有自身特點(diǎn)的預(yù)算管理模式［1］。

2.現(xiàn)代高校預(yù)算管理體制

高校目前普遍實(shí)行的預(yù)算管理體制有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”兩種形式，兩者的區(qū)別在于財(cái)權(quán)的分權(quán)程度不同。

（1）“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”體制

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制要求高校內(nèi)部只設(shè)立一級(jí)財(cái)務(wù)部門，即財(cái)務(wù)處，代表學(xué)校管理經(jīng)濟(jì)行為和財(cái)務(wù)事項(xiàng)。學(xué)校所有財(cái)務(wù)收支都必須通過(guò)財(cái)務(wù)處進(jìn)行集中管理。一級(jí)財(cái)務(wù)部門集中管理學(xué)校所有的經(jīng)費(fèi)，校內(nèi)各院系沒(méi)有財(cái)權(quán)。規(guī)模較小或管理不夠規(guī)范的學(xué)校適用于這種體制。

（2）“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制

在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制下學(xué)校只設(shè)立財(cái)務(wù)處為一級(jí)財(cái)務(wù)部門，但賦予了各院系一定的財(cái)權(quán)，并在規(guī)模較大的院系設(shè)立二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。院系對(duì)學(xué)校分配來(lái)的經(jīng)費(fèi)擁有自主權(quán)，能自行管理其財(cái)務(wù)收支，院系還有權(quán)根據(jù)一級(jí)財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，制定院系內(nèi)部的具體執(zhí)行方案及其經(jīng)費(fèi)使用實(shí)施辦法。規(guī)模較大且管理水平高的學(xué)校適用于這種管理體制。

二 國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的沖擊

高校支出管理在國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施以前一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的分散支付制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，摒棄了高校長(zhǎng)期以來(lái)分散支付方式，強(qiáng)化了資金支出管理，加強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)預(yù)算的準(zhǔn)確性與嚴(yán)肅性。但無(wú)可否認(rèn)，對(duì)高校來(lái)講，國(guó)庫(kù)集中支付仍是一種新的財(cái)政管理體制，由于高校傳統(tǒng)理財(cái)觀念以及相關(guān)配套改革措施建設(shè)滯后，給高校預(yù)算管理帶來(lái)正面影響的同時(shí)，也使高校預(yù)算管理面臨許多新問(wèn)題。

（一）高校理財(cái)?shù)淖灾餍允艿较拗?/p>

在國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求下，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理。高校要支出資金必須先上報(bào)給財(cái)政部門，得到財(cái)政部門審批后才能使用。財(cái)政部門對(duì)高校的預(yù)算資金使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控。隨著高等教育體制的不斷改革，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在不斷擴(kuò)大，國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施在一定程度上限制了高校財(cái)務(wù)自主權(quán)。

（二）預(yù)算編制難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付的要求

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求高校根據(jù)審批后的部門預(yù)算按月申請(qǐng)用款計(jì)劃，用款計(jì)劃的編制必須要落實(shí)到類、款、項(xiàng)、目，并且各類款項(xiàng)目之間一般不能調(diào)劑使用，保證?？顚Ｓ谩Ｄ壳案咝２块T預(yù)算編制內(nèi)涵不夠清晰、計(jì)劃不夠周全、預(yù)算編制不能細(xì)化到目，使得預(yù)算編制的精確性受到影響。同時(shí)高校實(shí)行大收大支的預(yù)算模式，收入和支出之間沒(méi)有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系，其計(jì)劃支出難以與實(shí)際支出相對(duì)應(yīng)。高校的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行是“兩張皮”，難以符合國(guó)庫(kù)集中支付制度關(guān)于“有預(yù)算才有支出”的規(guī)定［2］。

（三）預(yù)算資金的定額指標(biāo)不夠科學(xué)

高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，部門預(yù)算項(xiàng)目分類比較細(xì)，項(xiàng)目定額也比較粗，且沒(méi)有專門針對(duì)高校預(yù)算定額的項(xiàng)目分類系統(tǒng)。財(cái)政部門核定的定額是根據(jù)行政事業(yè)單位基本情況測(cè)算，一般不輕易變動(dòng)，這就導(dǎo)致高校的一些預(yù)算項(xiàng)目出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)冗余、另一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)卻不足的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付制度又要求“有預(yù)算才能有支出”，經(jīng)費(fèi)支出必須按類別、款項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行，不許串項(xiàng)，如要支付只能通過(guò)預(yù)算追加調(diào)整，而預(yù)算追加調(diào)整需要財(cái)政部門進(jìn)行審核批復(fù)，在一定程度上會(huì)影響支付效率。

三 國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高校預(yù)算管理模式的構(gòu)建

通過(guò)分析國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的沖擊可以看出，目前高校的預(yù)算體系還不能完全適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中制度要求，還需不斷完善。為了使高校預(yù)算更加科學(xué)規(guī)范，發(fā)揮效益最大化，必須結(jié)合高校實(shí)際情況和國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的高校預(yù)算管理模式。

（一）高校預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的建立

根據(jù)目前預(yù)算管理體制要求，高校內(nèi)部應(yīng)設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)，確定預(yù)算管理原則及程序；審查學(xué)校預(yù)算計(jì)劃；全面控制預(yù)算編審、下達(dá)和執(zhí)行過(guò)程；并對(duì)預(yù)算考評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。高校內(nèi)部應(yīng)設(shè)預(yù)算處（科），作為高校預(yù)算管理委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的預(yù)算協(xié)調(diào)、編制、調(diào)整等工作。預(yù)算工作順利進(jìn)行需要上下各部門進(jìn)行雙向溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成一致目標(biāo)。

（二）高校預(yù)算管理的運(yùn)行程序

高校預(yù)算管理運(yùn)行步驟和程序?yàn)椋菏紫?，各部門根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)制定發(fā)展計(jì)劃；其次，各部門制定年度計(jì)劃和目標(biāo)；再次，各部門執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃；然后，年度終了對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；最后，根據(jù)績(jī)效完成情況調(diào)整下年度預(yù)算。在制定年度計(jì)劃工作中，應(yīng)盡可能將目標(biāo)量化或指標(biāo)化，以利于編制和考評(píng)。年終對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)出具詳細(xì)報(bào)告，其內(nèi)容包括本年度預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況，執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因等，并依據(jù)其評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)各部門進(jìn)行獎(jiǎng)懲，同時(shí)為下一年度的預(yù)算提供依據(jù)。

（三）高校預(yù)算的編制及審批程序

1.預(yù)算編制原則

（1）堅(jiān)持“量入為出、收支平衡”總原則

高校預(yù)算編制必須遵循《預(yù)算法》中規(guī)定的基本原則：“量入為出、收支平衡”。預(yù)算編制要以收定支，努力保持收支平衡，在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，既要考慮學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展的需要，也要考慮其綜合財(cái)力。

（2）堅(jiān)持穩(wěn)健性原則

由于在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政部門撥付給高校的財(cái)政性資金有限，且審批嚴(yán)格，高校在預(yù)算編制時(shí)對(duì)于某些不確定的事項(xiàng)要謹(jǐn)慎評(píng)估，既不可高估收入，也不能低估支出，從而最大程度避免赤字隱患。

（3）堅(jiān)持精細(xì)化原則

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求高校的預(yù)算項(xiàng)目分類精細(xì)，高校預(yù)算不僅要按功能分類項(xiàng)目進(jìn)行編制，還要按照經(jīng)濟(jì)分類的具體項(xiàng)目進(jìn)行編制。如高校的項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算要細(xì)化到具體的采購(gòu)品種、“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算要單列等等。

2.預(yù)算編制方法

目前高校采用的預(yù)算編制方法中包括復(fù)式預(yù)算法、項(xiàng)目預(yù)算法、零基預(yù)算法。在國(guó)庫(kù)集中支付制度普遍實(shí)施的新形勢(shì)下，高校預(yù)算管理方法應(yīng)采用零基預(yù)算法，并將預(yù)算資金與業(yè)績(jī)指標(biāo)緊密聯(lián)系起來(lái)。高校將績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合，既能增強(qiáng)資金分配的透明度、又能保證重要項(xiàng)目支出，從而使資金使用效益得到最大限度的發(fā)揮。

3.預(yù)算編制審批程序

部門預(yù)算的編制及審批程序可概括為“兩上兩下”。為更好地適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度，高校預(yù)算也應(yīng)采用“兩上兩下”的審批程序。“一上”是指預(yù)算處（科）根據(jù)學(xué)校的預(yù)算政策和本年度的戰(zhàn)略要求，向校內(nèi)各院系及部門布置預(yù)算編制工作。各院系及部門根據(jù)各自的工作計(jì)劃和發(fā)展要求，編制支出預(yù)算并上報(bào)給預(yù)算處（科）匯總?！耙幌隆笔侵割A(yù)算處（科）通過(guò)審核，對(duì)總預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)部預(yù)算，然后下達(dá)給各院系及部門。“二上”是指各院系及部門對(duì)預(yù)算處（科）下達(dá)的預(yù)算分配額進(jìn)行分析，并將自己的建議和計(jì)劃再次反饋到預(yù)算處（科）。“二下”是指預(yù)算處（科）與各院系及部門進(jìn)行溝涌，調(diào)整確定各院系及部門的預(yù)算額度，上報(bào)給學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)和教代會(huì)審議，之后將預(yù)算計(jì)劃正式下達(dá)給各院系及部門［3］。

（四）高校預(yù)算控制過(guò)程

高校預(yù)算應(yīng)科學(xué)合理建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，采用“事前防范、事中控制、事后反饋調(diào)整”對(duì)高校預(yù)算進(jìn)行過(guò)程控制。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，高校要嚴(yán)格按照預(yù)算目標(biāo)，嚴(yán)格按制度辦事，制止和糾正不利于預(yù)算目標(biāo)完成的行為。在預(yù)算執(zhí)行終止后，按半年度和年度對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，說(shuō)明預(yù)算執(zhí)行取得的效果、與計(jì)劃偏離的程度以及對(duì)整體預(yù)算目標(biāo)的影響，為學(xué)校編制下一年度的預(yù)算提供參考依據(jù)。

（五）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用特定的績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)年度預(yù)算決策、配置及使用情況進(jìn)行考評(píng)。通過(guò)預(yù)算評(píng)價(jià)，可了解預(yù)算的執(zhí)行情況、存在的問(wèn)題以及產(chǎn)生問(wèn)題的原因，從而糾正偏差；同時(shí)，可以知道各部門預(yù)算執(zhí)行與整體目標(biāo)的差異，為獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。為了使高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)庫(kù)集中支付制度下更加科學(xué)合理，可以用平衡計(jì)分卡作為評(píng)價(jià)方法。平衡計(jì)分卡是由哈佛大學(xué)Robert S.Kaplan于1992年提出的一套組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系，它有著一般傳統(tǒng)財(cái)務(wù)評(píng)估方法無(wú)法比擬的優(yōu)點(diǎn)。平衡計(jì)分卡是一個(gè)完整的指標(biāo)體系，它能從財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶指標(biāo)、內(nèi)部流程指標(biāo)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)四個(gè)不同的角度來(lái)對(duì)組織的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。他在注重財(cái)務(wù)指標(biāo)的同時(shí)，全面考核顧客、業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，使高?？?jī)效預(yù)算建立在科學(xué)有效的基礎(chǔ)上，把高校經(jīng)營(yíng)、高校治理變成一個(gè)可操作的精細(xì)化系統(tǒng)［4］。

［1］何詠蓮.加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對(duì)策探討［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（3）.

［2］石松.我國(guó)高等職業(yè)院校預(yù)算管理研究——以F職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例［D］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

［3］冀躍芳.基于平衡記分卡的高?？?jī)效預(yù)算管理［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2011，（3）.

［4］李志剛，徐麗萍.基于平衡記分卡的高校績(jī)效預(yù)算管理研究［J］.財(cái)會(huì)通訊（綜合版），2013，（12）.

（作者本人校對(duì)）

Discussion on Universities’Budget M anagement Based on Centralized Treasury Payment System

LIZhigang
（Changsha University，Changsha Hunan 410022，China）

Centralized treasury payment system has been fully implemented in universities，which will have amajor impacton universities’budgetmanagement.At the same time，the present problems of universities’budgetmanagementwill also directly affect the implementation of centralized treasury payment smoothly.In order to reduce the impactof centralized treasury paymentsystem on universities’budgetmanagement，the university should adapt to the development trend of budgetmanagementmodel，so as to promote the reform of its financial budgetmanagement and improve capital efficiency.

centralized treasury payment system；universities’budget；performance budgeting

F233

A

1008－4681（2014）06－0037－03

2014－06－02

長(zhǎng)沙市科技計(jì)劃項(xiàng)目“高校國(guó)庫(kù)集中支付制度改革研究”，編號(hào)：K1309021—41。

李志剛（1977－），男，湖南郴州人，長(zhǎng)沙學(xué)院高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士。研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。