羅漢群

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

自2010年頒布《中華人民共和國社會保險法》以來，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌便成為了我國社會保障領(lǐng)域的熱點問題。2012年胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會上明確提出：“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制[1]36-37。”然而截至2013年11月12日，黨的十八屆三中全會勝利閉幕，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進展依然緩慢。眾所周知，養(yǎng)老保險是我國社會保障體系中最重要的組成部分，作為社會“減震器”的社會保障體系能否發(fā)揮最大效用，往往取決于養(yǎng)老保險制度的發(fā)展狀況。養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次越高，這一制度的可持續(xù)性、共濟性、統(tǒng)一性與公平性程度就越高。反之，養(yǎng)老保險呈現(xiàn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的局面，將引發(fā)責任分擔失衡、運行成本居高不下、繳費負擔不公、基金余缺并存、基金的貶值風險持續(xù)累積等一系列問題，既損害了制度本身應有的互濟性與公平性，也使統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式被嚴重扭曲，并危及制度的可持續(xù)性。因此，要優(yōu)化養(yǎng)老保險制度，最終實現(xiàn)整個制度的穩(wěn)定、安全、可持續(xù)發(fā)展，在于盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

一、我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀

為了提高統(tǒng)籌層次，優(yōu)化養(yǎng)老保險制度設(shè)計，國務(wù)院于1991年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》首次提出“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”；之后政策幾經(jīng)調(diào)整，至2010年頒布《中華人民共和國社會保險法》正式提出“基本養(yǎng)老保險逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌”。2012年黨的十八大報告中，也再次強調(diào)要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。然而，目前尚未見到人力資源與社會保障部對全國統(tǒng)籌的具體界定，在此暫且依據(jù)相關(guān)部門之前對省級統(tǒng)籌的要求。所謂基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌是指“統(tǒng)一制度政策、統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一基金預算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六個統(tǒng)一標準，其核心內(nèi)容是基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。因為統(tǒng)收統(tǒng)支的執(zhí)行難度較大，所以政策上規(guī)定凡是建立了省級調(diào)劑金制度就算建立省級統(tǒng)籌。

在人力資源與社會保障部發(fā)布的《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中提到“全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度?！比欢?，學界卻不認可這一數(shù)據(jù)。鄭秉文認為：“目前已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份包括北京，上海，天津，陜西；其中，陜西的統(tǒng)籌層次在建立基本養(yǎng)老保險制度的時候，就已經(jīng)是省級統(tǒng)籌了[2]?！编嵐Τ蓜t通過調(diào)查得出結(jié)論：“僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省市實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調(diào)劑金階段，個別省還未建立省級調(diào)劑金制度[3]?！睆膬晌粚＜业贸龅恼{(diào)查結(jié)果中，可以發(fā)現(xiàn)，全國大多數(shù)省份仍未真正的實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，全國基本養(yǎng)老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區(qū)分割統(tǒng)籌的局面并沒有發(fā)生根本性變化。

二、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進展緩慢的原因

(一)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致基本養(yǎng)老保險水平差距大

地區(qū)經(jīng)濟的非均衡發(fā)展，是經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在的一種現(xiàn)象。在我國，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡表現(xiàn)在：沿海與內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的差距，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展的差距，南北之間經(jīng)濟發(fā)展的差距。如表1所示，在2011年地區(qū)生產(chǎn)總值中，廣東最高，達53 210.28億元，西藏最低，只有605.83億元，廣東為西藏的87.83倍；人均工資方面，上海最高，達77 031元，甘肅最低，只有32 724元，上海為甘肅的2.35倍。在2011年地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值中，排前4位的分別是：廣東(53 210.28億元)、江蘇(49 110.27億元)、山東(45 361.85億元)和浙江(32 318.85億元)；后4位分別是:西藏(605.83億元)、青海(1 670.44億元)、寧夏(2 102.21億元)、海南(2 522.66億元)。

表1 2011年我國各地區(qū)的生產(chǎn)總值以及城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資表

續(xù)表1 2011年我國各地區(qū)的生產(chǎn)總值以及城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資表

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.《中國統(tǒng)計年鑒2012》.北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不僅阻礙資源的優(yōu)化配置，影響經(jīng)濟的發(fā)展速度，同時，還通過影響區(qū)域人口結(jié)構(gòu)、地方性政策等方面，阻礙著基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比不同

東部沿海發(fā)達地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比低，中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地撫養(yǎng)比高，不利于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。所謂基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比，是指離退休人員占參加基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)的比例。它反映基本養(yǎng)老保險制度的負擔情況。由表2可以看出，撫養(yǎng)比最低的廣東為10.85%，大約相當于每9個在職人員撫養(yǎng)1個退休人員，如此低的撫養(yǎng)比跟大量年輕勞動力的涌入有很大關(guān)系；而撫養(yǎng)比最高的黑龍江為63.23%，大約相當于每2個在職人員撫養(yǎng)3個退休人員，黑龍江是東北老工業(yè)基地，退休職工較多，而經(jīng)濟發(fā)展水平不高無法吸引年輕勞動力，所以撫養(yǎng)比如此之高。生產(chǎn)總值最高的前四個地區(qū)：廣東、江蘇、山東、浙江，其撫養(yǎng)比分別為10.85%、27.75%、24.32%、15.20%，撫養(yǎng)比都較低，這也再次印證了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能通過吸引勞動力涌入而降低撫養(yǎng)比。而東北老工業(yè)基地、中西部地區(qū)的勞動力不斷向外流出，加之有些地區(qū)退休人員較多，所以撫養(yǎng)比就高。

撫養(yǎng)比低的東部沿海地區(qū)人口結(jié)構(gòu)較年輕，基本養(yǎng)老保險基金支出壓力小，繳費率會相應的偏低，基金也容易結(jié)余。與之相反，撫養(yǎng)比高的中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，基金支出壓力大，繳費率將升高，基金極易產(chǎn)生缺口。如果在各地區(qū)基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比存在較大差距的情況下，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，撫養(yǎng)比低、人口結(jié)構(gòu)年輕的東部地區(qū)將補貼撫養(yǎng)比高、人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴重的中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地。這種收入的再分配，可能導致地區(qū)間的利益沖突和矛盾，不利于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作開展。

表2 2011年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險情況 (萬人)

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2012》.北京：中國統(tǒng)計出版社,2013.

2.基本養(yǎng)老保險實際繳費率差異懸殊

受撫養(yǎng)比影響，不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險企業(yè)單位實際繳費存在懸殊差異，阻礙基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。如表3，撫養(yǎng)比低的東部沿海地區(qū)人口結(jié)構(gòu)較年輕，基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率低；撫養(yǎng)比高的中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，企業(yè)繳費率高。如果以全國企業(yè)單位的平均實際繳費率12.3%劃線，則廣東、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江蘇等9省市處于全國平均水平之下，屬于繳費負擔較輕地區(qū);河南省為12.3%，恰好處于平均線上;而湖南、黑龍江、寧夏、甘肅等21省屬于繳費負擔偏重地區(qū)，特別是青海、云南、寧夏、甘肅等4省的企業(yè)單位實際繳費率超過了20%，足以說明這些省份的實際繳費負擔之重。

不同地區(qū)實際繳費負擔的懸殊差距，既損害了法定養(yǎng)老保險制度公平籌資的原則，也背離了市場經(jīng)濟公平競爭的原則。如果這一格局持續(xù)下去，將使我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)負擔不斷加重，遏制其經(jīng)濟的發(fā)展，最終會影響到基本養(yǎng)老保險基金的籌集，阻礙全國統(tǒng)籌的推進。

表3 2011年各省企業(yè)單位的實際繳費率分布[3]

注：實際繳費率不同于名義繳費率，而是根據(jù)當年各省人均繳費占當?shù)厣弦荒甓鹊纳鐣骄べY的比重，它可以從整體上反映繳費的實際負擔水平。

3.基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余情況不同

地區(qū)間基本養(yǎng)老保險基金余缺情況不同，基金結(jié)余地區(qū)不愿將結(jié)余基金無償?shù)恼{(diào)出。由圖1可以看出，由于地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口構(gòu)成、基金運營水平等因素都不相同，所以基本養(yǎng)老保險基金運營情況各有不同?？傮w來看，黑龍江、遼寧等13個地區(qū)2011年度的基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口，廣東、浙江等18個地區(qū)2011年度的基金有結(jié)余。如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，國家將會使用廣東、浙江等18個基金結(jié)余地區(qū)的錢去彌補黑龍江、遼寧等13個地區(qū)的缺口。這必然會引起基金結(jié)余地區(qū)的不滿，從而阻礙全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2012》.北京：中國統(tǒng)計出版社,2013.圖1 2011年各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余情況

(二) 基本養(yǎng)老保險的相關(guān)利益分化阻礙全國統(tǒng)籌

自我國經(jīng)濟體制改革以來，中央在經(jīng)濟領(lǐng)域的集權(quán)明顯弱化，地方政府的權(quán)力在經(jīng)濟社會發(fā)展中得到了強化，并越來越發(fā)展為獨立的經(jīng)濟個體。地方政府的區(qū)域競爭意識在不斷的加強，各地區(qū)往往只謀求該區(qū)域利益的最大化，地方保護主義不斷滋生。而基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，也牽動著中央政府與地方政府的利益博弈?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對各方利益的影響，主要表現(xiàn)在以下兩層面。

1.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對地方政府財權(quán)的損害

全國統(tǒng)籌的核心內(nèi)容在于基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老保險基金將由中央統(tǒng)一管理，地方政府就喪失了對該地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金的控制權(quán)?；鸾Y(jié)余地區(qū)為了當?shù)氐睦?，不會輕易的交出本省所積累的基金；而未結(jié)余地區(qū)也相應的會喪失許多既得利益，例如各地養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)在養(yǎng)老保險經(jīng)辦過程中可收取一定的管理費用，若實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，那么相應的管理費用將由國家的養(yǎng)老保險管理機構(gòu)支配。因此，地方政府為了抓住財權(quán)，會阻礙基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。

2.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對地方政府事權(quán)的損害

全國統(tǒng)籌帶來的財權(quán)的上移必然伴隨著事權(quán)的上移。隨著基本養(yǎng)老保險基金由國家的養(yǎng)老保險管理機構(gòu)統(tǒng)一運營管理，地方政府就喪失了對養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理權(quán)。這樣一來，地方政府在這一領(lǐng)域的事權(quán)，如人事任免權(quán)受到損害，從事相關(guān)工作的工作人員利益也將受到損害。因此，地方政府為了保住事權(quán)，也會阻礙基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。

三、推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的對策建議

(一)促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間基本養(yǎng)老保險水平差距

養(yǎng)老保險是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平之后的產(chǎn)物，生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定著養(yǎng)老保險水平。當前社會的經(jīng)濟發(fā)展水平是養(yǎng)老保險存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，我們應該堅持發(fā)展經(jīng)濟，深化改革，將社會主義市場經(jīng)濟這塊蛋糕做大，從根本上提高養(yǎng)老保險的水平，使我們的人民能夠共享社會主義發(fā)展新成果。在強調(diào)發(fā)展的同時，我們還應該注意到不同區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展而導致的地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展非均衡狀態(tài)是制約基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要因素。適度的差距有利于地區(qū)間的良性競爭以及資源的優(yōu)化配置，但是過度的不協(xié)調(diào)發(fā)展將帶來公平的缺失，威脅社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟的健康發(fā)展。近年來，國家通過“西部大開發(fā)”、“中部崛起”、“振興東北老工業(yè)基地”等一系列戰(zhàn)略來促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們應該抓住這一契機，實現(xiàn)中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地的繁榮發(fā)展。伴隨著這些地區(qū)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，將會吸引年輕勞動力流入與優(yōu)質(zhì)企業(yè)的落戶，地區(qū)間的撫養(yǎng)比、實際繳費率等各項差異將會縮小，從而影響?zhàn)B老保險基金結(jié)余差距縮小，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的阻力將會減小。

(二)落實省統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

目前我國絕大多數(shù)地區(qū)還停留在建立基本養(yǎng)老保險省級、地市級調(diào)劑金階段，未能實現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，還不是真正的省級統(tǒng)籌。要想實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌，我們必須盡快打破縣、市的區(qū)域間壁壘，切實做到基本養(yǎng)老保險基金省級的統(tǒng)收統(tǒng)支，實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌。然后在此基礎(chǔ)上，中央政府接管各省的基本養(yǎng)老保險基金，逐步的統(tǒng)一全國基本養(yǎng)老保險的制度政策、繳費基數(shù)和比例、給付待遇、基金管理、基金預算以及業(yè)務(wù)規(guī)程，實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，真正實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌。最終建立起全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，使所有人民不受戶籍限制，不受地域限制都能享受公平的養(yǎng)老保險待遇。

(三)新舊財務(wù)分離，實施垂直管理

目前，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌積極性不高，主要原因是擔心現(xiàn)有的養(yǎng)老保險基金結(jié)余無償統(tǒng)籌到全國。針對這種情況，應實行新舊財務(wù)分離制度。所謂新舊財務(wù)分離制，是指凡是全國統(tǒng)籌之前的養(yǎng)老保險基金結(jié)余均留歸地方，不上調(diào)中央；凡是全國統(tǒng)籌之前出現(xiàn)的養(yǎng)老保險基金缺口，由中央政府與地方政府按照一定比例分擔。全國統(tǒng)籌之后從嚴建立新賬戶，打破屬地管理，設(shè)立統(tǒng)歸中央社保機構(gòu)垂直管理的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，全國各地的社養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)必須完全按照中央的統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)辦、統(tǒng)一繳費比率、統(tǒng)一計發(fā)辦法等開展基本養(yǎng)老保險工作。這樣一來，照顧了發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟利益，也體現(xiàn)了一定的公平性，切實保證了制度的統(tǒng)一性，減少全國統(tǒng)籌的地方阻力。

(四)加大監(jiān)管力度，規(guī)范各級機構(gòu)

隨著基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高，相應的對各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理層級也在增加。從地方到中央，哪一級經(jīng)辦機構(gòu)出現(xiàn)問題都會導致養(yǎng)老保險參保人的利益受損，危害基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展。針對這種情況，應該加大對各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督力度，在養(yǎng)老保險費用的征繳、基金的運營、待遇的給付等各個環(huán)節(jié)層層把關(guān)，督促各級經(jīng)辦機構(gòu)規(guī)范操作，確保全國統(tǒng)籌順利實現(xiàn)，確?；攫B(yǎng)老保險制度平穩(wěn)、健康發(fā)展。

(五)建設(shè)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和精算系統(tǒng)，實現(xiàn)全國預算性方案

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的建立需要一套完善的全國基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算系統(tǒng)。統(tǒng)一的信息和精算系統(tǒng)可以使中央摸清各地區(qū)養(yǎng)老保險的財務(wù)狀況及預測未來基金運營情況，還可以保障養(yǎng)老保險制度穩(wěn)健發(fā)展，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的精細化管理，對基本養(yǎng)老保險制度面臨的風險進行綜合評價，從全國的高度對制度的債務(wù)、成本、長期財務(wù)收支狀況等做出預見性的分析。因此，要使基本養(yǎng)老保險制度的管理工作更加科學效率，為統(tǒng)籌層次的提高提供技術(shù)支持，就有必要建立統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算制度。

參考文獻：

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