公 莉 王志彬（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

基于耕地保護(hù)的土地稅制改革研究*

公 莉 王志彬（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，人地關(guān)系越來(lái)越緊張，運(yùn)用稅收手段保護(hù)耕地、優(yōu)化土地資源配置日益重要。當(dāng)前土地稅制度存在諸多不足和弊端，主要表現(xiàn)在稅費(fèi)混雜、稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理、稅種設(shè)計(jì)不科學(xué)、法律體系不完善等方面，完善土地稅制，切實(shí)保護(hù)土地資源具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

耕地保護(hù) 土地稅制 改革

耕地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，而且是一種重要的公共資源，具有社會(huì)和生態(tài)方面的功能，保護(hù)耕地能夠帶來(lái)明顯的社會(huì)效益。首先，保護(hù)耕地可以保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展；其次，當(dāng)前農(nóng)村還未建立完善的社會(huì)保障制度，耕地對(duì)于農(nóng)民具有重要的社會(huì)保障功能，保護(hù)耕地關(guān)系到農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定；再者，耕地是重要的自然資源，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地可以促進(jìn)土地資源集約化利用，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。稅收是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，亦可以有效調(diào)節(jié)土地資源配置。優(yōu)化我國(guó)的土地稅制，充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，勢(shì)在必行。

一、現(xiàn)行土地稅制及其對(duì)耕地的保護(hù)作用

我國(guó)目前有關(guān)土地的稅收主要是對(duì)土地資源的所有者或使用者征稅，涵蓋了土地的獲取、轉(zhuǎn)讓、保有等環(huán)節(jié)，包括耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅等。其中，對(duì)耕地保護(hù)具有重要作用的是耕地占用稅、土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

合理的土地稅制能夠促進(jìn)土地資源的合理利用，耕地占用稅可以促使建設(shè)項(xiàng)目不占或者少占耕地，盡量占用劣地、次地和非耕地；合理的土地稅制是抑制土地投機(jī)的重要措施，土地增值稅通過(guò)調(diào)節(jié)在土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)土地增值的收益分配，從而抑制土地投機(jī)，維護(hù)國(guó)家權(quán)益；合理的土地稅制有利于優(yōu)化土地利用方向，對(duì)不同土地利用方向確定不同的稅率，對(duì)不良的土地利用方向課以重稅，就會(huì)促使土地使用者改變土地利用方向，從而使得土地利用向結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)現(xiàn)行土地稅制存在的問(wèn)題

（一）稅費(fèi)混雜現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，我國(guó)土地稅收的總體稅負(fù)不重，但是有關(guān)土地的各種收費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，而且存在嚴(yán)重的以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅甚至稅費(fèi)不分的問(wèn)題。土地收費(fèi)的項(xiàng)目繁多，比如新菜地開(kāi)發(fā)基金、新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)等，許多地方的收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)上百項(xiàng)，收費(fèi)數(shù)額遠(yuǎn)大于稅收。稅費(fèi)混雜抑制了稅收制度的培育和完善，難以發(fā)揮其在調(diào)節(jié)土地資源方面的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

（二）稅負(fù)結(jié)構(gòu)不盡合理

在我國(guó)現(xiàn)有的土地稅收中，交易環(huán)節(jié)有7個(gè)，而開(kāi)發(fā)和使用環(huán)節(jié)僅各有1個(gè)，存在著交易環(huán)節(jié)征稅多、開(kāi)發(fā)和使用環(huán)節(jié)征稅少的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)和使用環(huán)節(jié)缺少稅收的限制作用，容易產(chǎn)生盲目開(kāi)發(fā)、輕率占用土地的問(wèn)題；交易環(huán)節(jié)的征稅過(guò)多，在一定程度上增加了土地交易成本，限制了土地的流轉(zhuǎn)和交易，不能有效發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的作用，亦不能有效實(shí)現(xiàn)土地資源的效益。而且交易環(huán)節(jié)征收多個(gè)稅種，存在名稱(chēng)不同，實(shí)質(zhì)相同的問(wèn)題，有對(duì)同一稅源重復(fù)征稅之嫌。

（三）稅種設(shè)計(jì)不合理

耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅在設(shè)計(jì)上存在不合理之處，一定程度上不利于保護(hù)耕地資源。耕地占用稅以人均耕地面積為基礎(chǔ)確定征稅額，各地區(qū)人均耕地面積不同，征收額度也有所不同，稅額的確定僅考慮耕地?cái)?shù)量，沒(méi)有區(qū)分質(zhì)量差異，加之稅率偏低，難以起到促進(jìn)合理用地和保護(hù)耕地的作用。城鎮(zhèn)土地使用稅的征收以地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，確定不同等級(jí)的定額稅率，這種征稅方式缺乏彈性，土地使用稅稅率沒(méi)有隨著地價(jià)的上升而變動(dòng)，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用，不利于土地資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。

（四）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律體系

我國(guó)現(xiàn)行的土地稅收制度是由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府結(jié)合地方實(shí)際制定的，內(nèi)容不全面，立法層次低，權(quán)威性不高，容易造成不規(guī)范運(yùn)作，影響稅收發(fā)揮調(diào)控作用，不利于耕地資源的保護(hù)。

三、國(guó)外土地稅制簡(jiǎn)介及借鑒

（一）美國(guó)土地稅制

美國(guó)的土地稅制以所得稅為主體，還包括財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅。稅收的征收管理由地方政府負(fù)責(zé)。為了保護(hù)農(nóng)地，按照土地價(jià)值差別征稅，土地價(jià)值因土地的利用現(xiàn)狀不同而有所不同。具體操作過(guò)程中實(shí)施優(yōu)惠征稅、遞延征稅和限制性協(xié)議等相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，保護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，防止耕地轉(zhuǎn)為他用，鼓勵(lì)農(nóng)民持有農(nóng)地，積極從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

（二）加拿大土地稅制

加拿大分別對(duì)土地的保有和轉(zhuǎn)移征收土地稅，采用從價(jià)計(jì)征的方式，稅率由地方政府根據(jù)收支情況，征求公民的意見(jiàn)后自行決定，收入全部用于地方財(cái)政。對(duì)農(nóng)地的保護(hù)主要體現(xiàn)在對(duì)于農(nóng)戶(hù)持有的農(nóng)業(yè)用地和森林用地實(shí)行減稅政策，如果土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)，則征收高額的資產(chǎn)稅或土地開(kāi)發(fā)交易稅。

（三）日本土地稅制

日本受?chē)?guó)土面積的影響，土地資源非常寶貴，所以土地稅制的設(shè)置主要是保障耕地的高效合理利用。土地稅收實(shí)行中央、都道府縣、市町村三級(jí)管理，各管理機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，土地稅種齊全，各自確定稅率，各自征收管理。為了保護(hù)耕地，限制土地的投機(jī)性交易，設(shè)置土地轉(zhuǎn)讓所得稅、地價(jià)稅和特別土地保有稅。

（四）國(guó)外土地稅制對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外土地稅制設(shè)置的稅種比較齊全，土地取得、保有、流轉(zhuǎn)三個(gè)方面都有所涉及。土地稅收的征收和管理權(quán)大多屬于地方政府，成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。稅收根據(jù)土地價(jià)值的差異實(shí)行差別征收，堅(jiān)持“寬稅基、少稅種、低稅率”的基本原則。土地稅收對(duì)于農(nóng)地的保護(hù)主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，采用減免稅的優(yōu)惠政策，以此影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)利益，抑制土地的投機(jī)活動(dòng)，保障農(nóng)民持有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止耕地用途的改變，從而實(shí)現(xiàn)耕地的有效利用，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)持續(xù)穩(wěn)定地進(jìn)行。

四、完善我國(guó)土地稅制的政策建議

為保護(hù)我國(guó)的耕地資源，完善稅收制度的調(diào)控作用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)、公平高效和依法治理的原則，把握土地稅收制度改革的方向，解決稅費(fèi)混亂的局面，完善土地稅制，健全土地稅制的綜合配套制度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地資源的集約、合理、可持續(xù)利用。

（一）完善現(xiàn)有土地稅種

當(dāng)前要著重解決土地相關(guān)稅費(fèi)混亂的局面，確定稅收的主導(dǎo)地位，土地稅收收入納入地方財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，以加強(qiáng)地方政府對(duì)農(nóng)地保護(hù)的積極性。需要完善的稅種主要有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。對(duì)于耕地占用稅，可以改名為農(nóng)用地占用稅，將征稅范圍拓展到包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等在內(nèi)的所有農(nóng)用地，依據(jù)農(nóng)地的不同等級(jí)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，實(shí)行有差別的比例稅率；關(guān)于城鎮(zhèn)土地使用稅，建議改為建設(shè)用地使用稅，征稅范圍設(shè)定為各類(lèi)企業(yè)占用的所有農(nóng)村土地，以限制土地浪費(fèi)問(wèn)題，稅率按照土地價(jià)值確定，土地價(jià)值根據(jù)使用種類(lèi)、區(qū)域等方面的差異設(shè)定，這樣可以使企業(yè)有選擇地利用土地，減少對(duì)農(nóng)地不必要的占用；對(duì)于土地增值稅，建議課稅范圍覆蓋到引起土地增值的所有對(duì)象，適當(dāng)降低稅率，可以按照占有期限和增值率這兩個(gè)因素確定。在現(xiàn)有土地稅種的基礎(chǔ)上，可以增設(shè)土地荒蕪稅和土地閑置稅，以保障農(nóng)地充分、合理、高效地利用。

（二）建立健全土地稅制的配套制度

與土地稅制相關(guān)的配套制度包括土地登記制度、土地評(píng)估機(jī)制、稅收管理機(jī)制、稅收法律體系等。土地登記制度直接影響著土地稅收的征收效率，土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的土地登記制度，為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供全面的土地征稅的資料信息。加強(qiáng)對(duì)土地的評(píng)估管理，提供公平的土地計(jì)稅依據(jù)，充分實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)土地資源的優(yōu)化配置作用。建立土地稅收管理機(jī)制，消化吸收國(guó)外先進(jìn)的土地稅收管理模式，從土地管理的諸環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)對(duì)土地收益的科學(xué)監(jiān)管，形成良性互動(dòng)的稅收管理體制。重視土地稅收的法制化建設(shè)，以法律形式確定相關(guān)的土地稅種、征收范圍、征收數(shù)額以及征管辦法。由全國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的土地稅法體系，加強(qiáng)稅收的權(quán)威性，地方政府可以因地制宜地制定某些稅收法規(guī)，提高本地區(qū)土地資源的利用水平。

（三）鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率

通過(guò)清理不必要的收費(fèi)項(xiàng)目，完善土地稅收結(jié)構(gòu)，減輕土地交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；通過(guò)土地資源占用的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，促進(jìn)土地使用權(quán)的流通。正確處理好土地所有者、開(kāi)發(fā)者、使用者、轉(zhuǎn)讓者之間的利益關(guān)系，保障流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定合理，從而促進(jìn)土地資源的合理配置和有效利用。例如農(nóng)村的耕地轉(zhuǎn)入種糧大戶(hù)或?qū)I(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

（四）加強(qiáng)土地稅收的宣傳，增強(qiáng)公民的納稅意識(shí)

加強(qiáng)土地稅收的宣傳，可以促進(jìn)稅收政策的順利落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采用多種形式、多渠道宣傳土地稅收。首先加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，重視內(nèi)容，正面宣傳，改善公民的法律意識(shí)，形成良好的依法納稅的氛圍；其次，宣傳土地稅收開(kāi)征的背景、意義、緊迫性等，使公民充分了解土地稅收的征收和管理活動(dòng)，提高自覺(jué)納稅的意識(shí)；再者，宣傳既要突出重點(diǎn)，又要全面，包括納稅人、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部等相關(guān)的主體都要有所涉及，尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地稅收宣傳，提高其相關(guān)的知識(shí)水平和觀(guān)念意識(shí)。

[1] 喬慶偉,許慶福,孟艷麗,王增如. 現(xiàn)行土地稅收體系存在問(wèn)題及完善建議[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2010,(16):15-16.

[2] 王朝才,張立承. 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的稅收問(wèn)題研究[J]. 財(cái)政研究,2010,(9):34-37.

[3] 宋春娟. 淺析現(xiàn)行土地稅費(fèi)問(wèn)題和對(duì)策[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息, 2011,(12):175-176.

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A Study on Land Tax Reform from the Perspective of Farmland Protection

Li Gong & Zhibin Wang

With the rapid development of China's economy and society, as well as rising tensions of the human-earth relationship, tax system has played an important role in farmland protection and improvement of the land resources allocation. There are some shortcomings and def i ciencies existing in the current land tax system, like mixed taxes and fees, unreasonable tax structure, unscientif i c design of tax category, unstable legal system and etc. Therefore, improving the land taxation and protecting land resources is of practical signif i cance.

Farmland protection Land taxation Reform

F810.42

A

2095-6126(2014)07-0064-03

責(zé)任編輯：王 平

教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目《新疆農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)及政策支持體系研究》（項(xiàng)目編號(hào)：12YJA630139）。