鄭家杰

(湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

所謂社區(qū)治理，指的是政府、社會(huì)組織、自治組織、轄區(qū)單位和居民等相關(guān)主體基于市場(chǎng)原則，為了維持社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足社區(qū)不同類型居民各方面需要，在政府的指導(dǎo)下，對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共管理活動(dòng)[1]。目前，我國(guó)在社區(qū)治理方面還存在著諸如治理主體單一、管理體制不健全、公民參與熱情不高、志愿意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，如何在社區(qū)治理上加強(qiáng)創(chuàng)新，成為我國(guó)政府亟需解決的問(wèn)題。

一 社區(qū)治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)

(一)治理理論

全球治理委員會(huì)對(duì)治理做出的界定認(rèn)為：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

當(dāng)今社會(huì)，治理理論已經(jīng)成為一種社會(huì)治理創(chuàng)新的理論依據(jù)，這主要是因?yàn)橹卫聿煌谝话愕墓芾?，它是政府管理的有效補(bǔ)充。治理的持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，需要在不同主體之間形成良性互動(dòng)。具體到社區(qū)治理上來(lái)說(shuō)，它可以針對(duì)產(chǎn)生的新問(wèn)題，與社會(huì)各方合作，通過(guò)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最終解決問(wèn)題。社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的：一方面，它可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各界多方力量參與管理社區(qū)事務(wù)的積極性，節(jié)約管理成本，提高管理績(jī)效；另一方面，它可以有效掃除因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不完善而產(chǎn)生的管理盲區(qū)。城市社區(qū)治理在治理理論的指導(dǎo)下，將地方政府、社會(huì)自治組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體緊密聯(lián)系在一起，各方通過(guò)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，使社區(qū)治理產(chǎn)生高效、積極的效果。

(二)現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)是分布其中的一個(gè)個(gè)細(xì)胞組織，中央倡導(dǎo)的和諧社會(huì)歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)就是這些細(xì)胞的和諧。近年來(lái)，隨著對(duì)社區(qū)治理的不斷推進(jìn)，社區(qū)治理逐步朝著社會(huì)化、規(guī)范化、大眾化的方向前進(jìn)，在此過(guò)程中，需要人與人、人與事、人與環(huán)境的和諧共存。這就對(duì)城市社區(qū)治理創(chuàng)新提出了更高的要求。我們不僅要在形式上有所創(chuàng)新，更應(yīng)該在實(shí)質(zhì)的創(chuàng)新上尋找突破口。不應(yīng)該將社區(qū)治理僅僅看成是政府行政管理的又一種創(chuàng)新形式，而應(yīng)該是多方參與配合的、自發(fā)的有序管理狀態(tài)。政府要打破傳統(tǒng)固有的管理理念，創(chuàng)新社區(qū)治理，這是構(gòu)建和諧城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要。

二 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式簡(jiǎn)介

(一)百步亭社區(qū)簡(jiǎn)介

百步亭社區(qū)，位于武漢市城市總體規(guī)劃中最大的后湖居住新區(qū)南端。由武漢安居工程發(fā)展有限公司于1995年開(kāi)始開(kāi)發(fā)建設(shè)，占地面積3平方公里，現(xiàn)有居民12萬(wàn)多人。百步亭社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，也是榮獲首屆“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”的唯一社區(qū)[3]。

(二)百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的主要做法

1.創(chuàng)新黨建工作，發(fā)揮社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用

百步亭社區(qū)黨委對(duì)社區(qū)黨組織建設(shè)高度重視，始終將其作為核心工作來(lái)抓。為了使社區(qū)黨建走出一條富有成效的路徑，社區(qū)黨委從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新性地將黨組織的功能定位從全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的體制保證型，積極向開(kāi)放式領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)于基層群眾自治組織，并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能作用型轉(zhuǎn)變。為此，社區(qū)黨委建立了區(qū)域化的黨組織網(wǎng)絡(luò)，借鑒“支部建在連上”的做法，將支部建在居委會(huì)，黨小組建在樓棟[4]。這樣一個(gè)通過(guò)整合后的區(qū)域性網(wǎng)狀組織體系有利于黨組織活動(dòng)的正常開(kāi)展以及黨中央精神的高效準(zhǔn)確傳達(dá)，確保了社區(qū)黨委在社區(qū)建設(shè)和治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，真正成為社區(qū)居民值得信賴和依靠的“主心骨”。

2.創(chuàng)新管理體制，發(fā)揮管委會(huì)統(tǒng)領(lǐng)作用

百步亭社區(qū)在管理體制上做了大膽嘗試，強(qiáng)化和豐富了各職能部門的主要職責(zé)?！吧鐓^(qū)管理委員會(huì)”由社區(qū)內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)成員和業(yè)主代表構(gòu)成，通過(guò)上級(jí)江岸區(qū)政府的授權(quán)，代為履行服務(wù)型政府的管理職能?！拔飿I(yè)管理公司”積極參與社區(qū)治理，一方面，物業(yè)公司員工工作在社區(qū)，對(duì)社區(qū)居民情況非常了解；另一方面，物業(yè)公司專業(yè)性較強(qiáng)，能為社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務(wù)。社區(qū)居民的生活矛盾通過(guò)物業(yè)幫助，直接化解在萌芽狀態(tài)，既減輕了管委會(huì)的工作壓力，又促進(jìn)了社區(qū)物業(yè)與業(yè)主的關(guān)系，還發(fā)展繁榮了服務(wù)型產(chǎn)業(yè)[5]?！熬用裎瘑T會(huì)”由社區(qū)業(yè)主民主選舉產(chǎn)生，主要行使維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益、建立居民自治制度，設(shè)計(jì)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃等職能。百步亭社區(qū)還創(chuàng)新性地將社區(qū)管理委員會(huì)、物業(yè)管理公司和居民委員會(huì)三方形成“三位一體”的體系，各方主要負(fù)責(zé)人相互間交叉任職、相互配合、緊密合作。這樣不僅可以化解多元主體在社區(qū)治理時(shí)相互博弈造成的效率和成本損失，還能在第一時(shí)間處理居民面臨的困難，破解“社區(qū)失靈”現(xiàn)象。

3.創(chuàng)新開(kāi)發(fā)建設(shè)理念，發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)作用

在開(kāi)發(fā)建設(shè)理念上，百步亭集團(tuán)將企業(yè)優(yōu)秀高效的管理理念融入到百步亭社區(qū)治理中。一方面堅(jiān)持為業(yè)主提供高品質(zhì)、低成本的優(yōu)質(zhì)住房，另一方面加大公共設(shè)施投資，強(qiáng)調(diào)文化設(shè)施建設(shè)，為業(yè)主創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和文化環(huán)境。百步亭模式最重要的創(chuàng)新在于“以企業(yè)為主導(dǎo)的社區(qū)治理”模式，民營(yíng)企業(yè)百步亭集團(tuán)從單一的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織相結(jié)合的身份。在中國(guó)，由于社會(huì)治理需要高投入，卻很難帶來(lái)高產(chǎn)出，加之政府部門在這方面不愿意放權(quán)于社會(huì)，所以就造成企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)不積極、甚至是不愿意參與到社會(huì)治理中來(lái)的現(xiàn)象。百步亭集團(tuán)全權(quán)負(fù)責(zé)百步亭社區(qū)的各項(xiàng)管理工作，這就打破了社區(qū)治理一直以來(lái)以行政化管理為主的局面，而轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新型市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為主[6]。百步亭社區(qū)治理模式的優(yōu)點(diǎn)在于吸收了社會(huì)上有實(shí)力的企業(yè)參與進(jìn)社會(huì)治理中來(lái)，運(yùn)用市場(chǎng)的力量來(lái)配置社會(huì)資源，和傳統(tǒng)的行政化管理相比，不僅提高了管理效率，還將治理成本轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)成本中，減少了政府的行政開(kāi)支。

4.創(chuàng)新“志愿者”概念，發(fā)揮居民協(xié)同治理作用

百步亭社區(qū)創(chuàng)新“志愿者”概念，將社區(qū)黨委、社區(qū)管理委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)、自治組織等部門的全部工作人員以及社區(qū)居民全部定義為志愿者，這樣就出現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)人人都是志愿者，人人都主動(dòng)提供志愿服務(wù)的良好局面。自治組織和社區(qū)居民是提供志愿服務(wù)的主力軍，承擔(dān)了大量社區(qū)治理志愿服務(wù)的職能，卻不在社區(qū)拿工資，大大節(jié)約了政府的人力成本[7]。通過(guò)“志愿者”概念的創(chuàng)新，百步亭社區(qū)發(fā)揮由政府、企業(yè)、居民、社會(huì)組織等多元協(xié)同治理作用。在志愿服務(wù)的需求上，由于志愿者來(lái)自各行各業(yè)，掌握著不同的工作技能，可以滿足居民個(gè)性化的需求。在志愿者的激勵(lì)上，社區(qū)對(duì)優(yōu)秀志愿者采取了諸如免費(fèi)體檢、免費(fèi)旅游等一系列激勵(lì)措施，旨在激發(fā)志愿者的服務(wù)熱情和不斷提高服務(wù)水平的動(dòng)力。在志愿者的培訓(xùn)上，定期組織各種講座，旨在不斷提高志愿者的服務(wù)技能。通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，促使百步亭社區(qū)志愿服務(wù)健康、長(zhǎng)效、可持續(xù)發(fā)展，志愿服務(wù)成為推進(jìn)社區(qū)治理能力不可或缺的重要力量。

三 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)上述分析發(fā)現(xiàn)，百步亭社區(qū)治理模式是在社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的大環(huán)境、大背景下誕生的創(chuàng)新產(chǎn)物，該社區(qū)治理創(chuàng)新模式既滿足了政府對(duì)企業(yè)合理放權(quán)和政治穩(wěn)定的需要，又滿足了居民要求基層社區(qū)民主自治的合理愿望。百步亭模式為研究新時(shí)期城市社區(qū)治理提供了諸多可借鑒的思路和經(jīng)驗(yàn)。

(一)社區(qū)治理的第一要?jiǎng)?wù)是加強(qiáng)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)

無(wú)論社區(qū)治理模式如何創(chuàng)新，無(wú)論更多強(qiáng)調(diào)的是管理還是自治，都不能脫離共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理的第一要?jiǎng)?wù)是加強(qiáng)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，在基層社會(huì)自治中發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。百步亭經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社區(qū)黨委發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，并不是說(shuō)要取代自治組織的作用，成為發(fā)號(hào)施令的中心，而是意味著社區(qū)黨委在建構(gòu)社區(qū)公共利益、完善居民各種利益表達(dá)、尋求多重利益實(shí)現(xiàn)的渠道上，成為動(dòng)員、協(xié)調(diào)社區(qū)各方力量的核心。百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的重要貢獻(xiàn)，就在于真正搞清楚了社區(qū)黨委到底應(yīng)該發(fā)揮什么作用，如何層層滲透進(jìn)基層居民的日常生活中，如何在領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色中靈活自如地轉(zhuǎn)換，從而達(dá)到鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的作用。

(二)社區(qū)治理對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出新要求

不論是哪種模式的社區(qū)治理創(chuàng)新，歸根結(jié)底都是要解決同樣一個(gè)問(wèn)題：如何在城市基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)民主自治的關(guān)系上找到最佳的平衡點(diǎn)。按照“小政府、大社區(qū)”的總體思路，使政府在建立基層政權(quán)上轉(zhuǎn)變職能，由原先的管理控制型政府轉(zhuǎn)向治理服務(wù)型政府[8]。百步亭模式的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，政府職能的轉(zhuǎn)變不代表政府簡(jiǎn)單意義上的簡(jiǎn)政放權(quán)，完全不插手社區(qū)內(nèi)一切公共事務(wù)，而是向下完全放開(kāi)直接管理、微觀管理的職能，改在宏觀層面上間接管理公共事務(wù)。在積極引導(dǎo)社區(qū)居民參與自治的同時(shí)，通過(guò)立法、提供各種政策支持來(lái)不斷完善、鼓勵(lì)社區(qū)居民自治，最終將其納入到法制化、規(guī)范化的道路。

(三)社區(qū)治理需要最大限度調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性

百步亭模式的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在城市社區(qū)治理上，政府可以調(diào)動(dòng)社會(huì)上有實(shí)力的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加合理地配置社會(huì)資源，達(dá)到建設(shè)城市、治理社區(qū)、服務(wù)人民的目的。這樣可以解決諸如規(guī)劃難制定、審批難落實(shí)、資金難到位、公共設(shè)施難完善等現(xiàn)實(shí)困難，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三方“共贏”的良好局面。企業(yè)通過(guò)參與社區(qū)治理，不僅自身得到了豐厚的利潤(rùn)，還得到了社會(huì)的高度關(guān)注以及政府各項(xiàng)政策的扶持，反過(guò)來(lái)促使企業(yè)承擔(dān)更多服務(wù)居民、回報(bào)社會(huì)的義務(wù)。

(四)社區(qū)治理需要在治理中彰顯服務(wù)的理念

社區(qū)治理的本質(zhì)就是服務(wù)，評(píng)判社區(qū)治理水平高低的主要指標(biāo)是服務(wù)的效能。百步亭模式為我們展現(xiàn)了在治理中彰顯服務(wù)的理念，寓治理于服務(wù)中，在服務(wù)中提升治理品質(zhì)。百步亭社區(qū)將政府部門的職能服務(wù)、物業(yè)公司的生活服務(wù)和廣大志愿者的關(guān)愛(ài)服務(wù)整合在一起，共同構(gòu)筑了“全方位、全天候、全過(guò)程”的社區(qū)服務(wù)體系。社區(qū)人人都是志愿者，實(shí)現(xiàn)了“人人為我，我為人人”的互幫互助式家庭關(guān)愛(ài)。社區(qū)積極開(kāi)拓多種服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政性服務(wù)、企業(yè)市場(chǎng)服務(wù)、自治組織自我服務(wù)和居民志愿服務(wù)有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，共同作用于社區(qū)良好運(yùn)行秩序的達(dá)成[9]。

四 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的深度思考

(一)干部企業(yè)化問(wèn)題

雖然百步亭模式是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)治理創(chuàng)新模式的一種成功探索，但百步亭集團(tuán)的干部企業(yè)化問(wèn)題仍然飽受外界質(zhì)疑。在這個(gè)已入住12萬(wàn)居民、按常規(guī)應(yīng)設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)的超大社區(qū)，儼然成為了民營(yíng)企業(yè)老板們的天下。建設(shè)者與管理者完全合二為一、渾為一體，那種城市基層社區(qū)組織所慣常蘊(yùn)含的基層政權(quán)色彩正在被淡化和改寫。

(二)企業(yè)在社區(qū)治理中易出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象

雖然百步亭社區(qū)是以企業(yè)為主導(dǎo)的管理模式，但由于社區(qū)管理部門沒(méi)有制定行之有效的制約機(jī)制，加上百步亭集團(tuán)作為建設(shè)企業(yè)在社區(qū)的威望，使企業(yè)很難正確定位自己在社區(qū)治理中應(yīng)有的角色，很容易出現(xiàn)像政府管理中一樣的錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象[10]。

(三)百步亭模式的推廣還缺乏現(xiàn)實(shí)條件

百步亭模式畢竟是以企業(yè)為主導(dǎo)的市場(chǎng)化模式，由于主體的特殊性，在更多地方進(jìn)行推廣還缺乏現(xiàn)實(shí)條件。首先，由于當(dāng)前中國(guó)國(guó)情的特殊性，行政體制仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)的社區(qū)依舊采用的是政府主導(dǎo)型模式。其次，像百步亭集團(tuán)這種開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)住宅區(qū)，同一套班子又組建社區(qū)委員會(huì)，物業(yè)服務(wù)也是集團(tuán)旗下公司的獨(dú)特社區(qū)體系，在全國(guó)實(shí)屬罕見(jiàn)。最后，像百步亭集團(tuán)這樣有實(shí)力也有責(zé)任心的大開(kāi)發(fā)商以及像茅永紅、王波這樣有企業(yè)家精神的企業(yè)家在中國(guó)十分缺乏，即使有少數(shù)，他們也缺乏參與社會(huì)治理的熱情與經(jīng)驗(yàn)。

(四)開(kāi)發(fā)商對(duì)社區(qū)的付出能否長(zhǎng)久有待觀察

百步亭的開(kāi)發(fā)任務(wù)還很大，目前樓盤的銷售狀況也很好，開(kāi)發(fā)商對(duì)社區(qū)的付出不存在什么問(wèn)題。但是，開(kāi)發(fā)商建設(shè)社區(qū)的目的還是為了更好地進(jìn)行開(kāi)發(fā)樓盤的事業(yè)，僅僅靠責(zé)任感的支撐，作為一個(gè)企業(yè)，對(duì)社區(qū)的付出能否長(zhǎng)久？在它開(kāi)發(fā)任務(wù)還沒(méi)有完成、在它經(jīng)營(yíng)狀況良好的時(shí)候，沒(méi)有問(wèn)題，反之呢？所以說(shuō)，開(kāi)發(fā)商對(duì)社區(qū)的付出能否長(zhǎng)久有待觀察。

百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式用一句話總結(jié)，那就是：“建社區(qū)，企業(yè)盈利；出社區(qū)，政府輕松；住社區(qū)，居民舒適。”通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)治理，重構(gòu)一種政府與社區(qū)雙向互動(dòng)的社區(qū)治理模式，架構(gòu)政府管理優(yōu)化與社區(qū)自治培育雙贏的模式，最終建立與和諧社區(qū)相適應(yīng)的新型社區(qū)治理模式[11]。雖然該模式依舊存在著諸如干部企業(yè)化問(wèn)題、企業(yè)的錯(cuò)位缺位問(wèn)題、推廣缺乏現(xiàn)實(shí)條件以及開(kāi)發(fā)商對(duì)社區(qū)的付出不一定能長(zhǎng)久等問(wèn)題，但從整體的高度考慮依然是瑕不掩瑜，百步亭模式顯示出巨大的生機(jī)與活力，為我們帶來(lái)了社區(qū)治理新的思考。

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