田 慧 芳

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 100732)

中國(guó)參與全球氣候治理的三重困境

田 慧 芳

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 100732)

中國(guó)的氣候治理面臨三重困境：一是后危機(jī)時(shí)期全球治理面臨困境，即受金融危機(jī)影響西方大國(guó)越來(lái)越難以承擔(dān)公共品供應(yīng)的責(zé)任，但影響全球治理的能力仍非常強(qiáng)大；新興大國(guó)群體性崛起，正在成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者和推動(dòng)者，治理能力和制度準(zhǔn)備卻顯著不足；二是作為全球治理重要內(nèi)容的氣候治理由于自身特殊性引致的困境，即氣候治理主體在國(guó)際上如何公平地分?jǐn)倯?yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧，導(dǎo)致全球氣候進(jìn)程停滯不前，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機(jī)制的重大缺陷；三是中國(guó)自身存在的低碳轉(zhuǎn)型能力和低碳外交困境。破解全球氣候治理僵局，中國(guó)作為南北合作和南南合作的重要參與者，需要站在更高的全球治理視角，進(jìn)行戰(zhàn)略布局，平衡各方利益，增強(qiáng)主要經(jīng)濟(jì)體之間的合作意愿，通過(guò)靈活方式推動(dòng)國(guó)際氣候治理進(jìn)程。同時(shí)，立足國(guó)情，扶持低碳技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)低碳技術(shù)，創(chuàng)新多元化融資平臺(tái)，切實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

全球治理；全球氣候治理；低碳經(jīng)濟(jì)；南南合作；南北合作

一、后危機(jī)時(shí)期全球治理的困境

氣候變化是全球治理的重要內(nèi)容。全球氣候議程成為近20多年來(lái)全球范圍內(nèi)影響最為廣泛、深刻的多邊進(jìn)程之一。全球治理的本質(zhì)在于提供一種機(jī)制安排，建立起全球性的運(yùn)行規(guī)則，促使各國(guó)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，共同解決全球經(jīng)濟(jì)中的負(fù)外部性問(wèn)題。

傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系的特征是“西方治理”，即以G8集團(tuán)為核心的發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)憑借國(guó)際機(jī)制或是國(guó)際機(jī)構(gòu)(IMF、世界銀行和世界貿(mào)易組織等)在全球治理中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，發(fā)展中國(guó)家被排除在“精英俱樂(lè)部”之外，在全球治理中處于“被全球化”的地位。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展，商品、資本、技術(shù)、信息、勞動(dòng)力等在全球范圍內(nèi)加速流動(dòng)，使得各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依存度空前提高，全球經(jīng)濟(jì)治理格局發(fā)生了重大調(diào)整，核心特征是從“西方治理”向發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同參與的20國(guó)集團(tuán)“共同治理”轉(zhuǎn)變[1]。G20的出現(xiàn)使新興市場(chǎng)國(guó)家首次以平等身份參與全球經(jīng)濟(jì)治理。G20的經(jīng)濟(jì)總量(GDP)約占世界的88%，人口約占64%，基本覆蓋了世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體。作為南北國(guó)家共同應(yīng)對(duì)全球重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的代表，G20在2008年的金融危機(jī)后地位迅速提升，逐步取代G8成為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺(tái)。金融危機(jī)也催生了金磚合作機(jī)制，使得金磚國(guó)家在全球事務(wù)中的作用從邊緣移到中心，成為南南合作的典范，也推動(dòng)全球治理向平等參與和互利共贏的民主型特征轉(zhuǎn)化。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，盡管中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但由于人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大的差距，特別是在人均GDP以及引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的科技創(chuàng)新能力方面。金融危機(jī)雖然給美、歐經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，但并未從根本上破壞美歐的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量仍是全球第一，是全球最具創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)體。歐元區(qū)乃至整個(gè)歐洲、日本雖然在金融危機(jī)中受到的沖擊比美國(guó)還大，但經(jīng)濟(jì)總量依然龐大，也還將在國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要位置。

從貿(mào)易聯(lián)系看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體基本表現(xiàn)出兩種截然不同的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與其他成員國(guó)之間普遍存在較高的貿(mào)易互補(bǔ)性，尤其是法國(guó)和德國(guó)之間、加拿大和美國(guó)之間。德國(guó)和美國(guó)與其他成員國(guó)之間的貿(mào)易互補(bǔ)指數(shù)也顯著高于其他國(guó)家。而新興經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的貿(mào)易互補(bǔ)性相對(duì)較低。中印兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系受總量上偏向中方的貿(mào)易不平衡而導(dǎo)致的對(duì)印度的心理影響，是中印雙邊關(guān)系發(fā)展的一個(gè)瓶頸性制約。中非貿(mào)易交流日益頻繁，但文化價(jià)值觀認(rèn)同和理解仍常常引發(fā)矛盾沖突。因此，金磚國(guó)家間政策協(xié)調(diào)的有效性，更取決于微型多邊機(jī)制下雙邊關(guān)系的發(fā)展。

后危機(jī)時(shí)期全球治理的困境是：受金融危機(jī)影響，西方大國(guó)越來(lái)越難以承擔(dān)公共品供應(yīng)的責(zé)任，但影響全球治理的能力仍非常強(qiáng)大；新興大國(guó)群體性崛起，正在成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者和推動(dòng)者，治理能力和制度準(zhǔn)備卻顯著不足。從微觀層面來(lái)講，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速正在減緩，同時(shí)面臨通脹風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境不利、“中等收入陷阱”逼近、資源和環(huán)境約束等種種挑戰(zhàn)，進(jìn)一步參與全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的困境在于新興經(jīng)濟(jì)體能否擁有長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力。從中觀層面來(lái)講，新興經(jīng)濟(jì)體參與的合作機(jī)制相對(duì)較少且成立的時(shí)間較短，機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，合作效果不太顯著，進(jìn)一步表現(xiàn)為集體身份認(rèn)同的困境[2]。從宏觀層面來(lái)講，“北強(qiáng)南弱”的格局短期內(nèi)難以發(fā)生根本變化，新興國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)治理的困境表現(xiàn)為在國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定等方面仍然將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受制于發(fā)達(dá)國(guó)家。

二、全球框架下氣候治理的困境

全球氣候治理進(jìn)程是全球治理困境的典型表現(xiàn)。氣候變化被稱為“有史以來(lái)最嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈”，通過(guò)減少碳排放降低全球變暖的速度，這是全球氣候治理努力的基本目標(biāo)。氣候作為一種特殊屬性的全球公共物品，要有效控制溫室氣體的排放，必須構(gòu)建具有約束力的國(guó)際氣候治理框架。首先，要明確各國(guó)的減緩氣候變化的責(zé)任，并就減排目標(biāo)簽署具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議；其次，構(gòu)建兼顧歷史排放責(zé)任和具體國(guó)情的減排成本分擔(dān)和國(guó)際合作機(jī)制，確保發(fā)展中國(guó)家能夠在“三可”的資金、技術(shù)及能力建設(shè)上獲得發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)即是在全球有限的環(huán)境容量范圍內(nèi)，合理合法分配全球碳排放空間。

但2008年的金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，各國(guó)的政策重心紛紛轉(zhuǎn)移到恢復(fù)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上來(lái)。美國(guó)復(fù)蘇進(jìn)展緩慢；歐債危機(jī)始終彌漫在歐洲上空；日本經(jīng)濟(jì)穩(wěn)態(tài)低增長(zhǎng)趨勢(shì)難改；資源出口國(guó)的增長(zhǎng)受制于商品景氣行情；新興經(jīng)濟(jì)體雖然有較大選擇能動(dòng)性，也面臨減速調(diào)整。這使得氣候問(wèn)題在全球治理舞臺(tái)上被暫時(shí)邊緣化，出現(xiàn)雷聲大雨點(diǎn)小的困局。

自1990年國(guó)際氣候談判進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，隨著各國(guó)對(duì)國(guó)家發(fā)展空間和碳排放權(quán)的爭(zhēng)奪，以及崛起中的新興大國(guó)與歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家作為關(guān)鍵的氣候治理主體在國(guó)際上如何公平地分?jǐn)倯?yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧使得這一進(jìn)程遭遇到極大挑戰(zhàn)，幾乎陷入停滯，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機(jī)制的重大缺陷。

一是現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則的約束力難以協(xié)調(diào)各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的利益沖突和立場(chǎng)分歧，無(wú)法滿足全球低碳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)》于1994年3月生效，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的根本大法。現(xiàn)有國(guó)際氣候治理盡管堅(jiān)持了這一基本的合作框架，并在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上各締約國(guó)就具體的減排目標(biāo)達(dá)成一致，但到目前為止，各國(guó)并未能制定出一份具有牢固約束力的全球應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)議。在2011年德班氣候大會(huì)上，印度與中國(guó)希望延長(zhǎng)京都議定書。歐洲希望實(shí)現(xiàn)一個(gè)自上而下的協(xié)定，而美國(guó)則希望通過(guò)自愿承諾和國(guó)內(nèi)立法實(shí)現(xiàn)“自下而上”的治理。在激烈的討價(jià)還價(jià)下，歐盟將京都議定書延長(zhǎng)至2017年，但加拿大與日本退出。中國(guó)和印度一直希望促成京都議定書第二承諾期，給新興市場(chǎng)國(guó)家更多的時(shí)間在不威脅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上調(diào)整強(qiáng)制性減排承諾。而西方國(guó)家則希望中國(guó)盡快加入到有法律效力的減排協(xié)議中，接受國(guó)際核查和監(jiān)督，并以中國(guó)現(xiàn)階段的降低碳密集度40%—45%的減排目標(biāo)難以從外部監(jiān)督為由，對(duì)中國(guó)的承諾不予認(rèn)同。2012年多哈氣候大會(huì)上通過(guò)《議定書》修正案，從法律上確保了《議定書》第二承諾期在2013年實(shí)施。但結(jié)果并不如人意，加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。發(fā)達(dá)國(guó)家(特別是美國(guó))越來(lái)越多地抱怨聯(lián)合國(guó)機(jī)制的低效。盡管各國(guó)都根據(jù)國(guó)情設(shè)定自身相應(yīng)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和減排目標(biāo)，但全球范圍內(nèi)的碳減排成效遠(yuǎn)低于期望值。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(UNEP)2013年發(fā)布的《排放差距報(bào)告》顯示，2010年全球溫室氣體排放量已達(dá)到501億噸二氧化碳當(dāng)量，2020年預(yù)計(jì)將達(dá)到590億噸，比2012年估算的排放量又高出10億噸。即使所有國(guó)家都兌現(xiàn)其雄心勃勃的承諾，到2020年，排放差距仍將在80至120億噸(UNEP，2013)。

二是發(fā)達(dá)國(guó)家始終主導(dǎo)氣候談判的話語(yǔ)權(quán)，拒絕兌現(xiàn)資金及技術(shù)承諾。世界范圍內(nèi)低碳領(lǐng)域的技術(shù)和資金合作交流雖然已經(jīng)展開，在加強(qiáng)氣候變化合作、降低環(huán)境商品和服務(wù)貿(mào)易及投資壁壘、促進(jìn)低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓和研發(fā)合作及官方發(fā)展援助等方面取得積極進(jìn)展，但合作范圍仍然相當(dāng)有限。資金和低碳技術(shù)是發(fā)展中國(guó)家氣候減緩、適應(yīng)、損失和損害、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和透明度等行動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。發(fā)達(dá)國(guó)家在這些方面，談判意愿明顯不足，并以各種理由逃避資金援助問(wèn)題上的承諾。受知識(shí)產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)移成本和風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)因素等影響，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓始終無(wú)法實(shí)質(zhì)推動(dòng)[3]。2013年底結(jié)束的華沙氣候大會(huì)再次顯示了德班平臺(tái)、資金和損失損害三大核心議題進(jìn)展之緩慢。在兌現(xiàn)資金承諾問(wèn)題上日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家出資意愿大幅減弱，美國(guó)、歐盟等也明顯缺乏誠(chéng)意。發(fā)達(dá)國(guó)家在能效技術(shù)及低碳能源技術(shù)創(chuàng)新方面擁有絕對(duì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，具有長(zhǎng)期主導(dǎo)清潔能源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)潛力[4]，頁(yè)巖油/氣的成功大規(guī)模開采也大大降低了美國(guó)的減排壓力，而發(fā)展中國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，必然帶來(lái)能源消費(fèi)和二氧化碳排放量的不斷增加，并且面臨低碳資金和技術(shù)方面的巨大障礙。

三是多邊氣候合作機(jī)制正面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。當(dāng)前的國(guó)際氣候談判格局發(fā)生了顯著變化。新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的群體性崛起打破了原有制度框架下的權(quán)力和利益均衡，導(dǎo)致在氣候談判中大國(guó)與小國(guó)的矛盾凸現(xiàn)，同時(shí)并存歐盟、美國(guó)和“77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”三股制衡力量，以及發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)。哥本哈根談判成為新一輪全球利益分化和力量組合的分水嶺。發(fā)達(dá)國(guó)家在策略上企圖顛覆“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)中國(guó)、印度、巴西等基礎(chǔ)四國(guó)的減排責(zé)任，并在資金援助對(duì)象國(guó)方面傾向于將中國(guó)、印度和巴西等新興市場(chǎng)國(guó)家排除在外，謀求從內(nèi)部分裂發(fā)展中國(guó)家?！?7國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”內(nèi)部也開始出現(xiàn)分化。小島國(guó)等由于更敏感于氣候變化所致的海平面升高和風(fēng)暴頻繁，也開始對(duì)中、印等國(guó)家在采取減排和適當(dāng)氣候變化行動(dòng)方面提出更高要求。

四是參與全球氣候治理的行為體數(shù)量和組織種類都有了極大的增長(zhǎng)，但在制度層面，相互之間的協(xié)調(diào)以及實(shí)施非常薄弱?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)》仍然是應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際合作的基本框架。但氣候治理也在其他平臺(tái)上得以推進(jìn)。2011年，OECD部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議將《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》定為首要發(fā)展戰(zhàn)略；2012年墨西哥20國(guó)集團(tuán)峰會(huì)把促進(jìn)綠色增長(zhǎng)列為會(huì)議的優(yōu)先事項(xiàng)之一。除公民社會(huì)行為體外，跨國(guó)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、私營(yíng)決策機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和公私伙伴關(guān)系等新型行為體也涌現(xiàn)出來(lái)[5]。從國(guó)際論壇到各種多邊論壇，再經(jīng)過(guò)各國(guó)間網(wǎng)絡(luò)傳播，最后連結(jié)各國(guó)的司法管轄區(qū)，如州、縣、市。氣候治理參與群體壯大，包括民間組織，金融和商業(yè)組織，甚至一些有影響力的演員和名人。從縱面來(lái)看，應(yīng)對(duì)氣候變化在許多國(guó)家的決策層面、企業(yè)的行動(dòng)戰(zhàn)略和公眾的意識(shí)日益增強(qiáng)，許多國(guó)家都制定了低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)，以降低二氧化碳排放，但這些努力并不能歸功于國(guó)際氣候變化談判。

三、全球氣候治理中的中國(guó)困境

中國(guó)是世界上煤炭?jī)?chǔ)藏量最豐富的國(guó)家之一，煤將在中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位。煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例接近70%。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中相當(dāng)大的部分是低效、對(duì)環(huán)境有害或者非社會(huì)公平的，排放量減低必將顯著伴隨產(chǎn)出的相應(yīng)減少，要維持每年6%—7%的平均增長(zhǎng)，當(dāng)且僅當(dāng)有充足的資金和技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型增長(zhǎng)時(shí)才可能實(shí)現(xiàn)。所以中國(guó)一旦在國(guó)際社會(huì)中承諾減排，壓力將遠(yuǎn)大于其他國(guó)家。2000年至2010年，中國(guó)能源消費(fèi)同比增長(zhǎng)120%，二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%。根據(jù)英國(guó)丁鐸爾氣候變化研究中心的“全球碳計(jì)劃”最新年度數(shù)據(jù)，中國(guó)已經(jīng)成為2011年全球碳排放最多的國(guó)家，盡管中國(guó)的人均排放與美歐日等國(guó)還有較大差距[6]。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在未來(lái)的國(guó)際氣候博弈中將必然被賦予極高期望，同時(shí)面臨更多挑戰(zhàn)。

一是身份困境。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，中國(guó)發(fā)展中國(guó)家的身份也越來(lái)越模糊，要求中國(guó)承擔(dān)量化減排的呼聲越來(lái)越高。中國(guó)提出雄心勃勃減排目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)對(duì)此的反應(yīng)卻遠(yuǎn)低于中國(guó)預(yù)期。發(fā)達(dá)國(guó)家一直希望中國(guó)能加入有法律效力的減排協(xié)議中，接受國(guó)際核查和監(jiān)督，而這恐怕在所難免。中國(guó)在氣候談判中一個(gè)重要策略是強(qiáng)調(diào)溫室氣體的“人均歷史累積排放”，這一策略正趨于弱化。中國(guó)目前年度人均排放量已接近世界平均水平，未來(lái)的立場(chǎng)空間越來(lái)越小。

二是外交困境。當(dāng)前中國(guó)主張發(fā)達(dá)國(guó)家率先減排的立場(chǎng)空間正在縮小。發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部在碳減排問(wèn)題上也開始分歧。如果集團(tuán)分化持續(xù)下去，將會(huì)削弱發(fā)展中國(guó)家在氣候談判中的地位，也將使中國(guó)陷入發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的雙面夾擊中。對(duì)中國(guó)的減排期待不僅來(lái)自于談判桌上的工業(yè)化國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家，也來(lái)自于非政府組織和民間。中國(guó)至今仍缺乏與國(guó)際非政府組織打交道的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法對(duì)國(guó)際非政府組織產(chǎn)生有力影響。中國(guó)氣候外交的被動(dòng)之處就在于，即缺乏穩(wěn)固的同盟，又缺少愿意主動(dòng)幫著中國(guó)說(shuō)話的“朋友”。

三是貿(mào)易困境。2008年全球金融危機(jī)后，國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義盛行，突出表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國(guó)家打著公平貿(mào)易的旗號(hào)，采取反傾銷、反補(bǔ)貼和綠色貿(mào)易壁壘等措施實(shí)行貿(mào)易保護(hù)。中美、中歐之間的貿(mào)易摩擦日益增多。2012年5月美國(guó)決定對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品征收稅率為31.14%—249.96%的反傾銷稅。隨后中國(guó)風(fēng)電設(shè)備也遭遇貿(mào)易壁壘，美國(guó)商務(wù)部于2012年7月27日公布要對(duì)多家風(fēng)電企業(yè)征收高達(dá)20.85%—72.69%的傾銷稅。貿(mào)易政策不是解決氣候變化問(wèn)題的根本措施，卻是有效的政治和懲罰手段。貿(mào)易壁壘措施小的方面看是為了把中國(guó)新能源產(chǎn)品阻擋在美國(guó)市場(chǎng)之外，大的方面考慮則是抑制中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的拓展。

四是自主創(chuàng)新能力困境。首要挑戰(zhàn)就是技術(shù)困境。中國(guó)低碳技術(shù)自主創(chuàng)新能力不足，核心技術(shù)缺乏，而發(fā)達(dá)國(guó)家往往對(duì)低碳技術(shù)進(jìn)行出口管制，并追求技術(shù)轉(zhuǎn)讓的完全商業(yè)化，即使轉(zhuǎn)讓成功，技術(shù)輸出方也會(huì)通過(guò)合資、合作等方式控制關(guān)鍵技術(shù)。以清潔能源為例，2013年3月6日皮尤慈善信托基金會(huì)發(fā)布報(bào)告稱：連美國(guó)人都不知道自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)究竟在哪里，而事實(shí)上美國(guó)目前仍然是全球清潔能源領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，美國(guó)處于領(lǐng)先地位是清潔能源技術(shù)，和美國(guó)企業(yè)在整體解決方案上的顯著優(yōu)勢(shì)[4]，全世界都在購(gòu)買美國(guó)的技術(shù)和產(chǎn)品。中國(guó)在核心關(guān)鍵技術(shù)方面自主設(shè)計(jì)、自主研發(fā)的能力顯著不足且缺少自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。近年來(lái)盡管國(guó)際專利的申請(qǐng)數(shù)量上升很快，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。當(dāng)中國(guó)向歐美尋求技術(shù)支持時(shí)，常被美國(guó)以技術(shù)多為私營(yíng)企業(yè)所擁有、中方在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面保護(hù)不力、涉及國(guó)家安全為由拒絕無(wú)償或低價(jià)轉(zhuǎn)讓。美國(guó)擔(dān)心核心技術(shù)向中國(guó)出口會(huì)加強(qiáng)中方軍事經(jīng)濟(jì)實(shí)力或出現(xiàn)民用技術(shù)軍用化等“安全化問(wèn)題”，也擔(dān)心中國(guó)強(qiáng)大的模仿和自主技術(shù)升級(jí)能力會(huì)在技術(shù)轉(zhuǎn)移后，還未從中國(guó)這個(gè)尚未實(shí)現(xiàn)的清潔能源市場(chǎng)獲利，就被排擠出去。對(duì)于在眾多低碳核心技術(shù)中，到底需要國(guó)際社會(huì)轉(zhuǎn)讓哪些技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)的既定減排目標(biāo)，目前還沒(méi)有明確的“技術(shù)清單”。

五是資金困境。中國(guó)的低碳發(fā)展存在巨大的融資瓶頸。僅能效投資需求，根據(jù)清華大學(xué)氣候政策研究中心的估計(jì)，“十二五”期間全社會(huì)能效投資需求總規(guī)模約為12 358億元，資金缺口4 134億元[7]。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)到2020年要把碳濃度從2005年的水平降低40%—45%的國(guó)際減排承諾，根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心2013年最新預(yù)估，2015年和2020年中國(guó)每年氣候融資的資金缺口分別高達(dá)12 219億元和14 010億元[8]。從資金供給面看，融資渠道狹窄。隨著國(guó)際碳市場(chǎng)的資金來(lái)源渠道收緊，國(guó)內(nèi)公共資金在氣候融資中發(fā)揮了主要作用，各商業(yè)銀行也是支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保等綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的主力軍。但低碳項(xiàng)目往往存在較高的技術(shù)和資金風(fēng)險(xiǎn)，而政府提供的諸如風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和稅收減免等方面的配套政策不足，加上金融機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注優(yōu)先于社會(huì)效益，使得低碳項(xiàng)目面臨著較為嚴(yán)苛和不利的債權(quán)融資環(huán)境。此外，公共資金引導(dǎo)能力不足，財(cái)政擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制缺乏，難以撬動(dòng)大規(guī)模社會(huì)資本的進(jìn)入。創(chuàng)新型融資模式仍處于初期發(fā)展階段，金融機(jī)構(gòu)的“碳金融”業(yè)務(wù)還處于概念和研究階段，投資者對(duì)碳金融產(chǎn)品信心不足，也制約了低碳融資業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。

總之，2012年以后國(guó)際氣候融資市場(chǎng)的不確定性、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)法律政策體系不完善、金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不平衡、金融創(chuàng)新能力受限等，使得我國(guó)國(guó)內(nèi)的氣候融資還任重而道遠(yuǎn)。

四、對(duì)策與建議

中國(guó)參與全球氣候治理面臨的三重困境，一方面給中國(guó)參與全球氣候治理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，另一方面也給中國(guó)帶來(lái)重大機(jī)遇。對(duì)氣候變化議題，中國(guó)應(yīng)該站在更高的全球治理視角，來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)略布局，為推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)中國(guó)自身的低碳轉(zhuǎn)型，找到一條真正的出路。 全球氣候治理問(wèn)題能否達(dá)成一致行動(dòng)，有賴于各國(guó)是否有強(qiáng)烈的合作意愿和有約束力的規(guī)則。中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的時(shí)間不長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理更多的是處于接受者的角色。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起以及對(duì)于外部環(huán)境的敏感度增加，中國(guó)需要適應(yīng)時(shí)代潮流，成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者、推動(dòng)者和全球治理規(guī)則的核心制定者。全球治理既是中國(guó)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，又是中國(guó)的戰(zhàn)略資源。中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)治理的成功來(lái)自具有中國(guó)特色的自主性和創(chuàng)新性改革。同樣在全球治理中，作為南北合作G20平臺(tái)與南南合作金磚平臺(tái)的核心參與者，中國(guó)要爭(zhēng)取從被動(dòng)參與者成為主動(dòng)塑造者，從規(guī)則接受者成為核心規(guī)則制定者，堅(jiān)持有新興經(jīng)濟(jì)體色彩的全球治理改革，使兩個(gè)平臺(tái)相互促進(jìn)，相互借鑒，為全球經(jīng)濟(jì)治理尋找到一條創(chuàng)新型發(fā)展道路。

在全球?qū)用?，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在不改變聯(lián)合國(guó)談判主平臺(tái)基礎(chǔ)上，中國(guó)可以積極利用多邊區(qū)域談判和其他的國(guó)際活動(dòng)配合和補(bǔ)充氣候談判。

首先，G20國(guó)家的排放占到了全球的80%以上，而“金磚四國(guó)在G20中重要性日益上升，如果將重心轉(zhuǎn)移到要為減排負(fù)主要責(zé)任的少數(shù)大國(guó)身上，針對(duì)內(nèi)部主要的談判方，增強(qiáng)共同合作的政治意愿，有助于共識(shí)的達(dá)成，同時(shí)也可以樹立中國(guó)富有特殊責(zé)任的大國(guó)形象。為此，中國(guó)需要加強(qiáng)和拓展G20框架內(nèi)的多種利益共同體。正確處理同美國(guó)、西方發(fā)達(dá)國(guó)家(包括歐洲和日本)以及新興市場(chǎng)國(guó)家三個(gè)層面的關(guān)系。在不同GN之間，以及GN和G20之間發(fā)揮積極主動(dòng)發(fā)揮中介橋梁作用，增強(qiáng)各國(guó)的政治意愿，有效推動(dòng)國(guó)際氣候談判進(jìn)展。

第二，中國(guó)也可以嘗試建立一個(gè)包含中美歐在內(nèi)的氣候變化三方磋商機(jī)制，增強(qiáng)三方共同合作的政治意愿，縮小潛在的沖突和誤解，形成中美、中歐、美歐之間的良性互動(dòng)。在氣候談判多年進(jìn)展緩慢的大背景下，隨著雙邊對(duì)話的深入，中歐之間、中美之間在氣候變化問(wèn)題上的共識(shí)和包容正在逐步增加，存在三方開展合作的空間。尤其中美之間在2013年取得重大突破。在中美戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對(duì)話(S&ED)框架下成立氣候變化工作組，負(fù)責(zé)確定雙方在推進(jìn)技術(shù)、研究、節(jié)能以及替代能源和可再生能源等領(lǐng)域合作的方式。而且在過(guò)去幾輪對(duì)話中都沒(méi)有突破降低碳排放量議題，在今年的第五輪對(duì)話中具體落實(shí)到五個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，充分表明世界上最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)和決心。

第三，在南南合作問(wèn)題上，加大對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的官方援助力度。特別通過(guò)現(xiàn)有渠道或更多方式，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目管理和資金等多方面，給予南方國(guó)家更多行動(dòng)上的支持，并通過(guò)擴(kuò)大貿(mào)易和投資合作，相互開放市場(chǎng)，提升南南合作水平。也可以考慮建立南南氣候與發(fā)展基金，鼓勵(lì)發(fā)展中大國(guó)共同出資，給予較不發(fā)達(dá)國(guó)家更多支持，以身作則督促發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)向發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)和資金支持的承諾，提升中國(guó)的外交形象，鞏固發(fā)展中國(guó)家聯(lián)盟。

第四，創(chuàng)新合作模式，加強(qiáng)在非政府層面和公民社會(huì)層面的合作。比如與美歐等國(guó)建立規(guī)范化的民間對(duì)話平臺(tái)。這個(gè)層面較少涉及政治，更多地與科學(xué)和專業(yè)相關(guān)，具有人道主義色彩，是較具合作潛力與可行性的領(lǐng)域。合作主體上，加強(qiáng)與國(guó)際、國(guó)內(nèi)NGO的交流合作，建立起固定的NGO與政府交流平臺(tái)和信息傳遞通道，讓環(huán)境非政府組織成為中國(guó)氣候政策的對(duì)外宣傳平臺(tái)，和倒逼國(guó)內(nèi)低碳改革的“第三方”力量。

在國(guó)內(nèi)層面，提升自身能力建設(shè)，扶持低碳技術(shù)的開發(fā)和引進(jìn)，創(chuàng)新多元化融資平臺(tái)，從根本上推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

首先，市場(chǎng)和政府各司其職，掃除企業(yè)創(chuàng)新鏈上的障礙，建立跨境技術(shù)流動(dòng)機(jī)制，搭建我國(guó)的低碳技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)移平臺(tái)，最大化低碳技術(shù)的溢出效應(yīng)[9]?？鐕?guó)公司可以通過(guò)優(yōu)化國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)流程，提供清潔產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)母子公司的聯(lián)系和各種技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等方式促進(jìn)綠色增長(zhǎng)。

在供給層面，政府可以通過(guò)明確政策信號(hào)支持特定行業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善環(huán)境立法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，鼓勵(lì)國(guó)家間技術(shù)研發(fā)和傳播的合作伙伴關(guān)系，通過(guò)多雙邊磋商和對(duì)話，為氣候有益技術(shù)的國(guó)際合作掃清障礙。在需求層面，企業(yè)是最終利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，政府需要做的是制定保障政策，支持企業(yè)的自主發(fā)展和創(chuàng)新能力?？梢赃\(yùn)用公共財(cái)政手段，支持國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)和長(zhǎng)期研究，并為新技術(shù)的開發(fā)、大規(guī)模擴(kuò)散和推廣提供有效激勵(lì)。

其次，建立多元化的金融創(chuàng)新體系，加大對(duì)低碳行業(yè)和企業(yè)的融資支持力度。國(guó)際層面，政府協(xié)助企業(yè)尋求更多替代性融資來(lái)源，尤其是國(guó)際發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的資金資源，如全球環(huán)境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、CDM等，并加快與亞洲開發(fā)銀行(ADB)、世界銀行、國(guó)際金融公司(IFC)等國(guó)際機(jī)構(gòu)在低碳領(lǐng)域的合作。“低碳經(jīng)濟(jì)”正逐漸成為金融危機(jī)之后養(yǎng)老基金投資策略調(diào)整的一個(gè)新動(dòng)向，他們正在與發(fā)展機(jī)構(gòu)和多邊開發(fā)銀行密切合作，以確定具體的投資機(jī)會(huì)。國(guó)際風(fēng)投VE/PE也開始盯住清潔能源行業(yè)。對(duì)此，需要加強(qiáng)政府官員的能力建設(shè)，積極培育中介機(jī)構(gòu)，包括交易平臺(tái)的培育和完善以及對(duì)參與碳金融的咨詢、評(píng)估、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)的培植，鼓勵(lì)專業(yè)性中介機(jī)構(gòu)參與其中，協(xié)助企業(yè)認(rèn)知到這些潛在的國(guó)際替代性金融商品。

國(guó)內(nèi)層面，一方面要加大對(duì)商業(yè)銀行發(fā)展綠色金融進(jìn)行政策性傾斜力度，鼓勵(lì)商業(yè)銀行將貸款重點(diǎn)投放于低碳生產(chǎn)、低碳改造、節(jié)能減排、循環(huán)利用的企業(yè)[10]。另一方面，建立“綠色通道”，鼓勵(lì)和扶持低碳技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用企業(yè)進(jìn)入創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)公開發(fā)行和上市，或設(shè)立減少碳排放的產(chǎn)業(yè)基金和面向節(jié)能減排企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資基金，用于低碳企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的投入資金風(fēng)險(xiǎn)的防御，從而扶持低碳企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)[11]。此外，積極支持創(chuàng)新型融資。比如對(duì)于一些大的新建項(xiàng)目如風(fēng)力發(fā)電、余熱發(fā)電等可以開展委托杠桿經(jīng)營(yíng)租賃。引導(dǎo)一些投資機(jī)構(gòu)通過(guò)融資租賃公司對(duì)一些大型節(jié)能項(xiàng)目開展委托杠桿經(jīng)營(yíng)租賃業(yè)務(wù)。

總之，氣候變化的步伐不會(huì)隨著全球氣候治理進(jìn)程受阻而放慢，降低碳排放，走低碳之路，是全球的大方向。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起及對(duì)外部環(huán)境高敏感，使得中國(guó)已經(jīng)從全球治理體系的接受者向著體系的改善者甚至改革者變化。作為南北合作，同時(shí)南南合作的重要參與者，中國(guó)有必要構(gòu)建南北合作與南南合作的通道，促成穩(wěn)定有效的全球經(jīng)濟(jì)治理合作，并在堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和公平原則的前提下，積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)靈活方式推動(dòng)國(guó)際氣候治理進(jìn)程。同時(shí)，立足國(guó)情，扶持低碳技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)低碳技術(shù)，創(chuàng)新多元化融資平臺(tái)，切實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

[1] 黃仁偉.全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國(guó)家崛起的新機(jī)遇[EB/OL].中國(guó)改革論壇2013-10-09，http://www.chinareform.org.cn/open/economy/201310/t20131009_177619.htm.

[2] 王凱.新興國(guó)家與全球治理：一種國(guó)際機(jī)制變遷的視角[D].山東大學(xué)，2012：42-43.

[3] 國(guó)際能源署(IEA).能源技術(shù)展望2010[R/OL].IEA REPORT，http://www.iea.org/techno/etp/etp10/Chinese_Executive_Summary.pdf.

[4] 皮尤慈善信托基金會(huì)(Pew Charitable Trusts). Advantage America: The US-China Clean Energy Trade Relationship in 2011[R].Pew Charitable Trusts Report，2013-03-06.

[5] [英]戴維·赫爾德，安格斯·赫維，謝來(lái)輝. 民主、氣候變化與全球治理[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2012(2)：63-68.

[6] 丁鐸爾氣候變化研究中心(UK Tyndall Centre). 維持全球升溫低于2℃的挑戰(zhàn)[R]. 自然·氣候變化專刊(Nature Climate Change)201203.

[7] 清華大學(xué)氣候政策研究中心.低碳發(fā)展藍(lán)皮書——中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：125.

[8] 氣候組織(The Climate Group).中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化融資策略[EB/OL].氣候組織，2013年3月，http://news.xinhuanet.com/energy/2013-04/01/c_124525232.htm.

[9] 杜國(guó)輝,田慧芳.中國(guó)低碳轉(zhuǎn)型的困境和思路[J]. 綠葉,2012(12)：26-28.

[10] 郭沛，張曙霄.外商直接投資對(duì)中國(guó)碳排放量的影響——基于2002—2010年面板數(shù)據(jù)的研究[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013(3)：45-49.

[11] 杜晨妍，李秀敏.論碳排放權(quán)的物權(quán)屬性[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013(1)：27-30.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

China’s Triple Dilemma in Global Climate Governance

TIAN Hui-fang

(Institute of World Economics and Politics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China)

China’s climate governance is facing a triple dilemma：current global governance is deadlocked；as an important part of the global governance，global clirmate governance is experiencing unprecedented difficulties due to its particulates；in addition，China is confronting heavily challenges in its low-carbon transformation. Breaking the dilemma，the Chinese need to stand to new heights，with a broader perspective to re-examinc the issue or climate security strategy，through indirect and creative approaches to balance the interests of all parties and enhance the major economies’corporation willingness in climate change negotiations，and furthermore by increasing independent innovation capability to become the core of the decision making processes of global governance process，thus striving to achieve China’s national and international ambition of low-carbon development strategies.

Global Governance；Global Climate Governance；Low-carbon Economy；South South Cooperation and North South Cooperation

2014-03-02

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新重大項(xiàng)目(2014YCXZD008)。

田慧芳(1977-)，女，山西長(zhǎng)治人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員。

F113.3

A

1001-6201(2014)06-0091-06