同春芬,楊 麗

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院,山東 青島 266100)

斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出：“如果說(shuō)對(duì)最低限度保障的需要是農(nóng)民生活中的一個(gè)強(qiáng)大動(dòng)因，那么，人們?cè)跐M足這種需要的農(nóng)民社區(qū)里就能發(fā)現(xiàn)制度化的模式。事實(shí)上，在‘安全第一’的生存?zhèn)惱碛辛松鐣?huì)表達(dá)方式的村子內(nèi)部，在塑造人的日常行為的社會(huì)控制和互惠的模式里，這一動(dòng)因是頭等重要的?！盵1]以互惠原則為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中的非正式社會(huì)保障成為化解農(nóng)民陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要手段，起到了“減震器”的作用，在保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的同時(shí)，也使得風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的社會(huì)保障原則落到實(shí)處，這就是斯科特所說(shuō)的援助機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民自身及農(nóng)民之間經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的互動(dòng)逐漸形成了一些“防范措施”和“減震器”，也就是非正式的保障制度，以調(diào)整各類風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)民自身和村莊內(nèi)部的分?jǐn)偙壤：Ｉ贤话l(fā)事故多會(huì)危及船員的人身安全，生存安全涉及人最基本的最低限度的生存?zhèn)惱硇枨?，作為農(nóng)民中不可忽視的主體之一的漁民，斯科特的基于“安全第一”和“回避風(fēng)險(xiǎn)”的非正式制度保障體系同樣適應(yīng)于高風(fēng)險(xiǎn)威脅下的海洋漁民。一般而言，結(jié)伴出行及周邊共同勞作的船只大多是彼此熟識(shí)的同鄉(xiāng)人，雙方基于鄉(xiāng)鄰情結(jié)和互助互惠的原則形成了穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩W(wǎng)絡(luò)。而群眾性自救互救是指在事故船只周邊進(jìn)行編組生產(chǎn)的船只及其他過(guò)往船只自愿或接受海上搜救中心統(tǒng)一調(diào)配的(以自愿為主)、基于人道主義精神和互惠原則、不以贏利為目的、對(duì)事故船只進(jìn)行救助的一種救助形式。它以“安全第一”的人命救助為核心，是在漁民群體內(nèi)部長(zhǎng)期形成的一種較為穩(wěn)定的互惠模式，因此屬于典型的非正式制度保障模式。這一模式對(duì)于保障海洋漁業(yè)安全生產(chǎn)具有重要作用，不但是目前階段漁業(yè)安全生產(chǎn)事故救助的重要手段，也將在未來(lái)安全事故救助中占有不可或缺的一席之地。

一、近海捕撈漁船群眾性自救互救的歷史及現(xiàn)狀

鄰里互助是我國(guó)長(zhǎng)期所形成的歷史傳統(tǒng)，自漁業(yè)產(chǎn)生之日起，在鄉(xiāng)鄰情節(jié)的影響下，基于人道主義和互惠原則的自救互救便隨之產(chǎn)生，因此自救互救在我國(guó)具有悠久的歷史。長(zhǎng)期以來(lái)，這種非正式的保障形式在海上突發(fā)事故發(fā)生時(shí)發(fā)揮著人命搶險(xiǎn)的關(guān)鍵性作用。歷史發(fā)展到現(xiàn)在，自救互救依舊在我國(guó)漁業(yè)安全生產(chǎn)事故救助中占據(jù)重要地位。從我國(guó)現(xiàn)階段海上救助實(shí)施情況來(lái)看，海上救助力量供給總體不足、政府主導(dǎo)的專業(yè)救助力量救援能力有限，都在一定程度上限制了救助水平的提升，而群眾性自救互救在近海海域就近救助的顯著性成效有效地彌補(bǔ)了這一不足。

我國(guó)海岸線長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)km，沿海水域遼闊，海上作業(yè)環(huán)境的惡劣、各類風(fēng)險(xiǎn)的不確定性使海上事故屢屢發(fā)生，政府管理體制和手段落后、專業(yè)救助力量和管理力量不足加劇了海上事故救助的困難程度。海上突發(fā)事故的發(fā)生具有明顯的突發(fā)性，我國(guó)專業(yè)救助力量多集中于特定的待命點(diǎn)，離事故發(fā)生地有一定的距離，多數(shù)情況下難以在“最佳救助時(shí)間”內(nèi)抵達(dá)救助現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)于時(shí)間就是生命的海上救助而言，這無(wú)疑成為影響救助實(shí)效的關(guān)鍵性原因之一。而距事故險(xiǎn)情發(fā)生地較近的同一編組的漁船和其他社會(huì)漁船，由于多數(shù)馬力較小、行動(dòng)方便且就近出動(dòng)快，往往能夠在專業(yè)救助力量到達(dá)之前對(duì)遭遇風(fēng)險(xiǎn)威脅的漁民及船只進(jìn)行第一時(shí)間的緊急救助，對(duì)于提高海上突發(fā)事故人命救助的效率和成功率意義重大。[2]2012年，全國(guó)各級(jí)海上搜救中心、海事系統(tǒng)組織協(xié)調(diào)參與海(水)上搜救的船舶達(dá)7316艘次，其中社會(huì)力量參與險(xiǎn)情救助的船舶達(dá)4754艘次，占搜救船舶總數(shù)的64.98%。[3]這讓投資巨額資金建設(shè)專業(yè)救援隊(duì)伍的政府必須承認(rèn)一個(gè)事實(shí)：社會(huì)救助力量在海難生還人員的救助中占據(jù)半壁江山，已然成為專業(yè)救助力量的重要補(bǔ)充。

與此同時(shí)，我國(guó)目前海上救助資源是按照事故發(fā)生的頻率和救助需求量，在適當(dāng)?shù)暮Ｉ峡臻g間隔進(jìn)行有效配置的。[4]然而，這一部署在保證絕大多數(shù)救助需求得到及時(shí)有效滿足的同時(shí)，救助需求本身的不確定性和救助資源的稀缺性不可避免地導(dǎo)致了這樣一個(gè)問(wèn)題：在海上救助力量和資源配備供給薄弱地區(qū)的救助力度偏弱，難以滿足其應(yīng)急救助需求。也就是說(shuō)，海上突發(fā)事故救助時(shí)間的有限性和救助需求的“擁擠性”導(dǎo)致了“救助力量的失效性”[5]，因此，一旦保障水平嚴(yán)重不足的海難低發(fā)地區(qū)發(fā)生突發(fā)事故，救助力量和資源調(diào)配的難度較大，救助得不到及時(shí)開(kāi)展，其后果將不堪設(shè)想。此時(shí)，編組生產(chǎn)及過(guò)往漁船間的自救互救成為救助資源薄弱區(qū)域在第一時(shí)間救助工作開(kāi)展的核心力量，對(duì)降低事故損失、彌補(bǔ)專業(yè)救助隊(duì)伍的“缺位”或“不足”等情況，提高海上救助的及時(shí)性和有效性意義非凡。因此，作為海上搜救力量重要組成部分的群眾性自救互救，在事故發(fā)生第一時(shí)間的人命及財(cái)產(chǎn)救助被公認(rèn)為是最及時(shí)、最經(jīng)濟(jì)也是最有效的。這種自救互救的救助方式充分發(fā)揮了社會(huì)力量在海洋漁業(yè)突發(fā)事故救助中的作用，形成了一種極為有效的全社會(huì)共同支持、參與的海上救助新格局。

雖然漁船間的自救互救在海上救助中發(fā)揮著重要作用，但由于自身能力和外部支持力度不足等多方面的原因，群眾性自救互救仍存在很大缺陷，影響著自救互救工作的深入開(kāi)展。主要表現(xiàn)為：

1.與專業(yè)救助力量相比，群眾性自救互救的救助力量能力不足

群眾性自救互救盡管具有縮短救助時(shí)間的優(yōu)勢(shì)，但是與裝備精良、人員精干、技術(shù)精湛的海上專業(yè)救助力量相比，編組和過(guò)往船舶等力量的救助能力有限，普遍存在船型小、航速慢、抗風(fēng)等級(jí)低等問(wèn)題，難以勝任惡劣海況下的救助任務(wù)，與專業(yè)救助力量存在很大差距。

此外，同一編組的漁船和過(guò)路船舶大都承擔(dān)著生產(chǎn)任務(wù)，缺乏可用的救助裝備，因而很難發(fā)揮救助效果。由于他們主要考慮的是生產(chǎn)作業(yè)，很少涉及漁船間海上救助，現(xiàn)場(chǎng)救助經(jīng)驗(yàn)極其匱乏，大多數(shù)漁船及其船員基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)要求較高的專業(yè)救助知識(shí)和技能培訓(xùn)，對(duì)自身安全的防護(hù)措施也存在不足，尤其是專業(yè)設(shè)備的使用，相關(guān)的醫(yī)療救助知識(shí)，大風(fēng)浪海況下的操船、拖帶等都不能滿足實(shí)際救助的需要，大大影響了搜救效能。在歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)志愿者都有專門的系統(tǒng)的培訓(xùn)，志愿者們只有完成了相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容才可以參加志愿活動(dòng)，但是我國(guó)的志愿者隊(duì)伍卻沒(méi)有做到這一點(diǎn)。[6]16加上某些地方政府對(duì)自救互救的重視不足，在訓(xùn)練場(chǎng)地和經(jīng)費(fèi)投入的匱乏，使得漁船無(wú)法開(kāi)展系統(tǒng)化的必要日常訓(xùn)練和應(yīng)急演練，致使一些群眾性自救互救工作得不到很好的落實(shí)，自救互救的作用得不到充分發(fā)揮。

2.相關(guān)部門思想認(rèn)識(shí)不夠到位，漁業(yè)生產(chǎn)組織體系較為松散

我國(guó)自1996年實(shí)行漁船股份制改革以后，集體制下的海洋編組生產(chǎn)制度不斷弱化，以村(組)為單位的海上編組變得分散，導(dǎo)致海洋捕撈生產(chǎn)組織化程度降低。由于對(duì)群眾性自救互救在保障海洋漁業(yè)生產(chǎn)生活安全和完善多元化救助體系的重要作用認(rèn)識(shí)模糊，許多漁區(qū)基層干部和生產(chǎn)單位及個(gè)人對(duì)編組生產(chǎn)、結(jié)伴航行的制度置若罔聞。[7]加之在分散經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出于各種理性自利的考慮，船與船之間互不通報(bào)確切生產(chǎn)位置的情況時(shí)有存在。

2012年10月28日，青島膠南市瑯琊鎮(zhèn)某漁村的船主肖某單獨(dú)外出進(jìn)行捕撈作業(yè)，不料燃油機(jī)發(fā)生故障，由于其作業(yè)區(qū)域偏離其他船只的作業(yè)海區(qū)，附近一直沒(méi)有船只經(jīng)過(guò)，而恰逢當(dāng)天臺(tái)風(fēng)降臨，風(fēng)急浪高，肖某聯(lián)系多人將其拖回海岸皆被以各種理由拒絕，最終在風(fēng)浪平息后的一天被一同村船只拖救回岸，經(jīng)歷了一天一夜的生死考驗(yàn)，險(xiǎn)些釀成大禍。案例中的肖某生性孤僻，不愿與人合作，在同村人中的口碑頗差。他曾多次單獨(dú)作業(yè)，其中一個(gè)原因是他掌握了某漁業(yè)資源較為豐富的海區(qū)的經(jīng)緯度，但為了實(shí)現(xiàn)對(duì)該海區(qū)魚類的“獨(dú)占”，防止大量漁船涌入該地區(qū)而分?jǐn)偲浣?jīng)濟(jì)效益，肖某一直不愿將掌握的信息告知他人，這種嚴(yán)重的自利性使其自食惡果。海上編組生產(chǎn)的弱性制度要求和船主的自利性使船舶之間捕撈作業(yè)的區(qū)域較之先前更加分散，彼此間間隔變大，加上前期溝通不暢，以至于在事故發(fā)生時(shí)救助難以在第一時(shí)間迅速到達(dá)，而海上突發(fā)事故的人命救助對(duì)時(shí)間的要求很高，有時(shí)哪怕是短短幾分鐘都有可能產(chǎn)生難以想象的后果，這種相關(guān)部門不加干預(yù)的低組織化生產(chǎn)模式(未將漁船進(jìn)行規(guī)范化編組)在一定程度上加劇了群眾性自救互救的難度。

3.缺乏海上搜救資金，補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制不健全，群眾性自救互救的積極性受挫

基于互惠原則的個(gè)人參加救助行動(dòng)存在一系列風(fēng)險(xiǎn)，除自身面臨著一定安全風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)因耽誤生產(chǎn)造成經(jīng)濟(jì)上的損失以及在救助過(guò)程中產(chǎn)生燃油損耗和對(duì)船體等物資的消耗。然而，我國(guó)現(xiàn)階段海洋漁業(yè)救助保障體系的不完善使得參與救援行動(dòng)的社會(huì)船只得不到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償、精神獎(jiǎng)勵(lì)及安全保障，我國(guó)對(duì)群眾性的自救互救缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制和政策支持，雖然每年中國(guó)海上搜救中心和部分省級(jí)海上搜救中心會(huì)根據(jù)《海(水)上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)對(duì)積極參與海上搜救行動(dòng)并取得顯著成績(jī)的船舶進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y金獎(jiǎng)勵(lì)，但資金使用范圍十分有限，獎(jiǎng)勵(lì)金額不大，參與特大事故搜救的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)通常最高不超過(guò)4萬(wàn)元/次[8]，與救助力量的付出額相差甚遠(yuǎn)，補(bǔ)助力度從整體上來(lái)說(shuō)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。與此同時(shí)，參加海上救助的搜救力量需自行向海上搜救中心申請(qǐng)有限的獎(jiǎng)勵(lì)資金，由于對(duì)海上救助的政策文件不熟悉，缺乏維權(quán)意識(shí)，很多參與救援行動(dòng)的群眾性社會(huì)力量根本不知道搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金的存在，其申請(qǐng)更是無(wú)從談起，使得諸多社會(huì)力量白白蒙受經(jīng)濟(jì)損失而無(wú)法獲得恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，在一定程度上打擊著救助參與者互救的主動(dòng)性和積極性。此外，目前階段的《辦法》并非僅針對(duì)于社會(huì)力量，其受益主體包括社會(huì)力量、專業(yè)力量和政府、軍隊(duì)力量，《辦法》內(nèi)容籠統(tǒng)，主體不明確，缺乏對(duì)社會(huì)力量的專項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，且尚無(wú)專項(xiàng)的資金來(lái)源，這已成為群眾性自救互救縱向發(fā)展的障礙性因素。義務(wù)性的救助行為須有一定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)作保障，如果得不到任何補(bǔ)償，海上人命救助將成為參與救助的群眾性自救互救等非正式社會(huì)力量的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，其效能得不到充分發(fā)揮，使搜救中心協(xié)調(diào)這部分社會(huì)力量參與搜救行動(dòng)的工作更為困難，從而延誤了搜救時(shí)機(jī)，造成了更大的損失。

4.缺乏專項(xiàng)的海上救助立法，救助船舶自身權(quán)益法律保障不足

我國(guó)迄今尚未制定一部專門制約海上船舶或?qū)I(yè)、民間救助力量參加海上搜救的專門性的法律法規(guī)。[9]一方面，救助者在救助過(guò)程中自身的安全和經(jīng)濟(jì)得不到有效保障；另一方面，有關(guān)搜救各單位及不同救助力量之間在海上搜救方面的職責(zé)和義務(wù)劃分不明確,導(dǎo)致彼此相互扯皮推諉、搪塞敷衍、消極應(yīng)對(duì)等現(xiàn)象在海上搜救工作中頻頻出現(xiàn)。而相關(guān)政策法規(guī)的缺乏也使群眾性社會(huì)力量的消極救助行為無(wú)法得到有效的制約，某些理性的船只因救助“不作為”并不會(huì)受到法律的制裁，因此會(huì)將自身的利益擺在首位，置處于危難中的遇險(xiǎn)人員而不顧，嚴(yán)重影響了救助的及時(shí)有效性。

二、進(jìn)一步規(guī)范群眾性自救互救的必要性

“十八大”報(bào)告“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”部分明確指出：提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。不難看出，“海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)已成為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，海洋上升到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)必然要求重視海洋安全生產(chǎn)，維護(hù)海上安全，建構(gòu)與時(shí)俱進(jìn)的海上安全戰(zhàn)略。非正式的群眾性自救互救雖存在一定缺陷，但其作用不容小覷，因此，必須對(duì)這一保障模式予以進(jìn)一步規(guī)范，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.完善了中國(guó)海上救助的多元供給模式

海上救助是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以救助海上遇險(xiǎn)人員為主要目的的公共服務(wù)[10]，它不以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，側(cè)重于社會(huì)效益，屬于消防救災(zāi)的子范疇，是一種“公共偏好的私人品”，是典型的準(zhǔn)公共物品。作為準(zhǔn)公共物品的海上事故救助介于純公共物品與私人物品之間，既具有公共性，又具有私有性，但在性質(zhì)上更接近私人物品。這就決定了它不必像純公共物品那樣完全由政府提供，而是可以借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量，在政府專業(yè)救助力量有效供給的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的功能，打破政府壟斷，實(shí)現(xiàn)救助供給的高效化。而海上事故救助工作強(qiáng)度和難度大等性質(zhì)又決定了大量的搜救任務(wù)必須依靠專業(yè)救助力量和非專業(yè)救助力量共同完成。我國(guó)搜救實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，社會(huì)救助船舶尤其是漁船之間的自救互救，在海上搜救工作中發(fā)揮了巨大的作用，有效地節(jié)約了救助時(shí)間和資源，救助效率得到很大提升，推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展是十分有必要的。群眾性自救互救目前作為非專業(yè)的社會(huì)參與力量，成為多元供給模式中基礎(chǔ)性一“元”，是我國(guó)海上搜救體系不可或缺的重要組成部分，而規(guī)范化的群眾性自救互救可以行之有效地提升目前多元供給模式的功能，達(dá)到救助效果的最優(yōu)化。

2.彌補(bǔ)政府專業(yè)救助力量的不足，減輕政府救助壓力和負(fù)擔(dān)

我國(guó)目前實(shí)行的是政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元化搜救模式，但是非專業(yè)力量一直未得到充分發(fā)揮，過(guò)分依賴于政府組建的專業(yè)救助隊(duì)伍。然而，現(xiàn)階段海上救助總體供給不足，救助供需矛盾突出，政府所能提供的海上搜救服務(wù)已不能滿足社會(huì)的廣大需求，專業(yè)救助力量不足的情況越來(lái)越凸顯。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)部門受救助資源的有限性以及救助力量和資源空間分布上的制約，在一些海上事故發(fā)生時(shí)很難及時(shí)到達(dá)相應(yīng)地點(diǎn)開(kāi)展搜救工作，救助的不及時(shí)使得損失擴(kuò)大甚至造成人員的傷亡。與此同時(shí)，海上專業(yè)救助力量轄區(qū)區(qū)域廣，搜救力量配置相對(duì)不足，無(wú)法保證救援覆蓋轄區(qū)的每一片海域，而災(zāi)害發(fā)生的不確定性使得救助需求也有很明顯的不確定性，為保證險(xiǎn)情能得到及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)，提高救助成功率，減少人員和財(cái)產(chǎn)損失，必須充分利用轄區(qū)內(nèi)的群眾性力量，發(fā)揮協(xié)同作業(yè)及周邊過(guò)往船只的優(yōu)勢(shì)，因此，大力發(fā)展群眾性自救互救成為擴(kuò)展海上救助力量的一種重要選擇?？偠灾?guī)范化的群眾性自救互救不但能夠有效彌補(bǔ)專業(yè)救助力量在時(shí)間和空間上的薄弱環(huán)節(jié)，而且可以發(fā)揮就近及機(jī)動(dòng)靈活等優(yōu)勢(shì)，減少救助航行的過(guò)程費(fèi)用，對(duì)于等級(jí)較小的事故完全能夠達(dá)到預(yù)想的救助效果，減少專業(yè)救助力量出動(dòng)次數(shù)，這樣就可以有效節(jié)省國(guó)家海上救助資源，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，鼓勵(lì)和發(fā)展這一非正式的海上救助力量，是中國(guó)海上救助體系建設(shè)的發(fā)展方向。

3.救助更為及時(shí)有效，漁民的人命及財(cái)產(chǎn)安全得到了保障

當(dāng)前漁業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中漁船沉沒(méi)、船員傷亡等事故頻繁發(fā)生，嚴(yán)重危害了漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全，事故災(zāi)害發(fā)生時(shí)遠(yuǎn)離陸地的漁民變得孤立無(wú)援。一場(chǎng)較大的突發(fā)事故就可能使船東傾家蕩產(chǎn)，漁民因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象已經(jīng)成為阻礙漁民增收的一個(gè)重要原因。[11]海上事故發(fā)生時(shí)救援的時(shí)效性直接關(guān)系了救援的成功率，能否快速有效地對(duì)事故船只展開(kāi)救援是決定生命財(cái)產(chǎn)損失大小的關(guān)鍵因素，可謂“時(shí)間就是生命，速度就是希望”。此時(shí)，出于人道主義和互惠考慮的編組生產(chǎn)及附近生產(chǎn)漁船對(duì)事故漁船進(jìn)行的第一時(shí)間救助顯得彌足珍貴。具備一定救助專業(yè)知識(shí)的規(guī)范化自救互救能夠保證救助有序進(jìn)行，縮短救助時(shí)間，進(jìn)而提高搶險(xiǎn)救助水平和成功率，將漁民的生命和財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

4.化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保證海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

海洋漁業(yè)是一個(gè)高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，極易受到各種不確定因素的影響，且時(shí)常會(huì)造成人員和財(cái)產(chǎn)等方面的重大損失，形成不可挽回的局面。我國(guó)海洋捕撈漁民面臨諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，各種突發(fā)事故層出不窮，其進(jìn)一步發(fā)展受到重重阻礙。加強(qiáng)群眾性自救互救的規(guī)范性建設(shè)，為海洋捕撈漁民應(yīng)對(duì)突發(fā)事故等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了一種可選的路徑，對(duì)于完善海上搜救體系、避免和減少人員傷亡和各類損失、最大限度地發(fā)揮效益具有重大作用。與此同時(shí)，建設(shè)規(guī)范化的自救互救也有利于提高漁業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，是保障漁村穩(wěn)定發(fā)展的重要條件，對(duì)于維護(hù)漁村和諧穩(wěn)定、提高漁民的生活質(zhì)量和生活水平、構(gòu)建和諧漁村具有重要意義。在海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要戰(zhàn)略影響下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，節(jié)約集約、合理配置海域資源、充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的前提下社會(huì)救助力量的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)樘岣吆Ｉ蠙?quán)益的保護(hù)能力提供重要保障。因此，這種自發(fā)性的非正式保障模式對(duì)于保險(xiǎn)“空白地帶”的海洋漁業(yè)來(lái)說(shuō)具有積極的意義,作為社會(huì)主義保險(xiǎn)保障工作的一種有益的補(bǔ)充,在一定程度上發(fā)揮了重要作用，對(duì)于整個(gè)產(chǎn)業(yè)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都產(chǎn)生了積極推動(dòng)作用。

三、提高群眾性自救互救能力的建議

群眾性自救互救效果顯著，但其局限性也不容忽視，為使救助效果達(dá)到最優(yōu)化，迫切需要政府建立健全正式的保障制度為其提供有力的支持，主要以規(guī)范化組織的建立、資金投入和政策傾斜、宣傳教育等形式予以保障。

1.建立漁業(yè)安全自救互救的群眾性組織

海上安全事故的發(fā)生具有不可預(yù)見(jiàn)性，時(shí)間緊，距離遠(yuǎn)，實(shí)施救助困難較多。建立自救互救組織，充分發(fā)揮群眾互救作用，可以最大限度地化解風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)海上搜救能力還相對(duì)薄弱，海上遇險(xiǎn)最好的救助辦法是借助協(xié)同作業(yè)及附近船只及救援力量就近救助。應(yīng)充分發(fā)揮基層政府的作用，繼續(xù)完善漁業(yè)船舶編組生產(chǎn)、同進(jìn)同出、相互救助的安全生產(chǎn)組織，實(shí)施漁船結(jié)伙出海生產(chǎn)，建立相互救助、通信暢通的自救互救組織網(wǎng)絡(luò)。因此，基層水產(chǎn)行政部門在尊重漁船個(gè)人意愿的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照有利于安全生產(chǎn)和保證生產(chǎn)效率的原則，充分調(diào)查掌握漁船基本信息，根據(jù)不同漁船的種類、大小、捕魚習(xí)慣等，幫助和引導(dǎo)漁船做好搭伙生產(chǎn)和安全互助工作，保證每次出海至少有兩艘漁船結(jié)伴出行，保持信息通信正常，保證生產(chǎn)安全。[12]引導(dǎo)漁民形成自救互救意識(shí)，提高自救互救技能，充分發(fā)揮群眾性救助的作用，提高海上搜救應(yīng)急救助工作的社會(huì)化程度。

針對(duì)海上險(xiǎn)情發(fā)生特點(diǎn)，通過(guò)為參與海上救助行動(dòng)的社會(huì)船舶適當(dāng)配備必要的搜救設(shè)備、船舶通信、船舶定位等設(shè)備，提升其單船救助能力。與此同時(shí)，要使群眾性力量充分發(fā)揮自救和他救的精神，就必須對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，否則他們?cè)谕话l(fā)事件面前可能會(huì)無(wú)計(jì)可施，這樣不僅發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，還會(huì)阻礙各項(xiàng)搜救工作的開(kāi)展。因此，可以依托商船或漁船等現(xiàn)有的培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)具有豐富海上救助技能和經(jīng)驗(yàn)的專家和船長(zhǎng)對(duì)群眾性救助力量進(jìn)行船舶之間互救等專業(yè)救助知識(shí)和技能的培訓(xùn)，講授更為詳盡的海上搜救知識(shí)、各種險(xiǎn)情的救助注意事項(xiàng)，特別是在大風(fēng)浪中救助時(shí)如何操縱船舶、提高自救互救船舶在遭遇險(xiǎn)情時(shí)的應(yīng)急能力以及與周圍船舶的協(xié)同配合能力。[13]此外，還要定期組織漁民開(kāi)展綜合性或?qū)ｎ}性的突發(fā)事故應(yīng)急救助演練，在實(shí)踐中不斷提高漁民的搶險(xiǎn)救助水平和自救互救能力，通過(guò)多方演練，增進(jìn)各搜救力量及船舶之間的配合，確保海上險(xiǎn)情發(fā)生時(shí)群眾性自救互救的作用得到充分發(fā)揮，盡可能地降低漁民在遭遇突發(fā)事故時(shí)的生命及財(cái)產(chǎn)損失。

2.創(chuàng)新群眾性自救互救安全救助機(jī)制

(1)完善海上救助資金支持保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。群眾性自救互救是一種典型的志愿者服務(wù)，國(guó)內(nèi)外志愿者建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，志愿者服務(wù)要想長(zhǎng)期有效穩(wěn)定地開(kāi)展離不開(kāi)資金保障。當(dāng)前，資金缺乏是制約我國(guó)群眾性自救互救發(fā)展的一個(gè)重要障礙，為了維護(hù)海上救助工作的順利開(kāi)展，必須盡快建立海上搜救專項(xiàng)基金，以彌補(bǔ)自救互救過(guò)程中所產(chǎn)生的救助費(fèi)用和群眾性海上救助力量建設(shè)所需費(fèi)用這兩項(xiàng)資金的不足。同時(shí)，還必須建立一套行之有效的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，積極鼓勵(lì)社會(huì)救助力量投身海上搜救事業(yè)。海上救助作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府必須為這項(xiàng)服務(wù)的成本買單，因此，政府必須著手建立“海上救助志愿者基金”，借助政府自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)，分層級(jí)對(duì)基金進(jìn)行籌備和管理。然而，政府的力量畢竟是有限的，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供離不開(kāi)市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與，在利用政府財(cái)政資金支持的前提下還要積極拓寬基金來(lái)源渠道，努力建立起“財(cái)政撥款+基金資助+社會(huì)贊助”資金籌措機(jī)制[6]30，其資金用于對(duì)海上救助中群眾性力量的費(fèi)用開(kāi)支進(jìn)行補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。在此基礎(chǔ)上建立長(zhǎng)效補(bǔ)助機(jī)制，為長(zhǎng)期參與海上救助的個(gè)人購(gòu)置人身保險(xiǎn)等，為他們提供必要的物質(zhì)保障和安全保障，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與海上搜救的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)海上搜救工作的可持續(xù)發(fā)展，提高海上人命救助的成功率。

(2)完善國(guó)家立法設(shè)計(jì)以保障海上救助。美國(guó)、英國(guó)等先進(jìn)國(guó)家制定了完善的法律法規(guī)以保證搜救志愿者參與救助活動(dòng)的各項(xiàng)福利，確保搜救志愿者具有積極工作的態(tài)度。我國(guó)群眾性力量的保障需以法律為依托，由于專項(xiàng)法律法規(guī)尚未制定，因此建議在制定海上搜救的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)增設(shè)“突發(fā)事件與志愿者服務(wù)”等專門性章程，明確規(guī)定群眾性力量在參與海上突發(fā)事件救助時(shí)的權(quán)益和義務(wù)，并對(duì)群眾性力量參與的時(shí)間方式及組織形式等進(jìn)行具體的規(guī)定，使其在參與海上突發(fā)事件救助時(shí)有章可循、有法可依，保證自己在參與救助中的合法權(quán)益。[14]根據(jù)當(dāng)前已有經(jīng)驗(yàn)，救助發(fā)生后很容易產(chǎn)生民事糾紛，救助行為發(fā)生后較容易產(chǎn)生參與救助工作造成損失補(bǔ)償問(wèn)題等爭(zhēng)端，因此，應(yīng)建立相應(yīng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制，并完善相關(guān)的社會(huì)保障體系，避免因爭(zhēng)端糾紛而造成二次損失。通過(guò)具有強(qiáng)制效力的法律法規(guī)對(duì)群眾性救助力量的相關(guān)權(quán)益予以保障的同時(shí)，進(jìn)一步明確各參與主體的救助職責(zé)，對(duì)其消極救助行為進(jìn)行有效的規(guī)范，不斷優(yōu)化救助效果與水平。

3.倡導(dǎo)和弘揚(yáng)群眾性自救互救的良好風(fēng)尚

積極開(kāi)展海難搶險(xiǎn)救助是“以團(tuán)結(jié)互助為榮”的基本要求。一是加強(qiáng)社會(huì)導(dǎo)向和宣傳，給予群眾性救助力量精神激勵(lì)。為此，必須充分發(fā)揮現(xiàn)代媒體及信息導(dǎo)向的作用，借助報(bào)刊廣播以及漁村內(nèi)部的信息簡(jiǎn)報(bào)等廣播媒體廣泛宣傳，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在海上救援中發(fā)揮的重要作用，增強(qiáng)自救互救意識(shí)，提高公眾參與自救互救的積極性。同時(shí)，通過(guò)宣傳教育增強(qiáng)群眾志愿性工作的認(rèn)識(shí)，提高群眾對(duì)自救互救志愿服務(wù)的認(rèn)同。教育廣大漁民發(fā)揚(yáng)人道主義精神，使同舟共濟(jì)的思想深入到每一個(gè)船員心中，促使其積極參加搶險(xiǎn)救助工作，不斷增強(qiáng)漁船之間的互救意識(shí)。二是樹(shù)立先進(jìn)典型。要利用各種宣傳媒體，大力宣傳救死扶傷、見(jiàn)義勇為的先進(jìn)事跡和好人好事，如“平安水鬼”郭文標(biāo)。對(duì)落實(shí)編組好、搶險(xiǎn)救災(zāi)事跡突出的單位要給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)更多的漁船和漁民參與海難救助。

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