2003年，國務(wù)院啟動(dòng)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，將管理全下放到地方政府，即省政府管理。與此同時(shí)，省政府組建省級(jí)聯(lián)社并負(fù)責(zé)對(duì)全省范圍內(nèi)的各級(jí)農(nóng)村信用社履行“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能。農(nóng)村信用社管理權(quán)劃歸地方后，調(diào)動(dòng)了省及市縣政府和多方面的積極性，形成了支持農(nóng)村信用社發(fā)展的外部合力，爭取到諸多扶持政策。十年時(shí)間來，全國先后有543家農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。同時(shí)，通過機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)了農(nóng)村信用社自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，在與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中抓住了發(fā)展機(jī)遇，對(duì)“三農(nóng)”和中小企業(yè)等經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)和社會(huì)弱勢(shì)群體的金融服務(wù)得到全面加強(qiáng)和改善，也創(chuàng)造了世界金融史上的奇跡。

在這十年間，省聯(lián)社在推動(dòng)農(nóng)信社改革、加強(qiáng)行業(yè)管理中發(fā)揮了重要作用，但隨著農(nóng)信社、農(nóng)商銀行經(jīng)營狀況、行業(yè)面貌發(fā)生根本轉(zhuǎn)變后，省聯(lián)社的職能定位和管理方式未能及時(shí)調(diào)整，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指令邊界混淆，在一定程度上損害了基層聯(lián)社作為獨(dú)立法人的經(jīng)營自主權(quán)。近年來，省聯(lián)社這個(gè)農(nóng)信社十年改革中產(chǎn)生的新生事物，其法律依據(jù)、管理程序、監(jiān)管等等問題成為業(yè)內(nèi)外各方爭議的焦點(diǎn)。

農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社的行業(yè)管理權(quán)力來源從法理上分析，主要有四種來源：

一是行政性授權(quán)。國務(wù)院在《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》里已明確將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交由省級(jí)政府，并由省級(jí)政府承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，省級(jí)政府組建省級(jí)聯(lián)社，具體落實(shí)管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能。這實(shí)際上相當(dāng)于一種依法授權(quán)，為落實(shí)這種責(zé)任，省級(jí)政府必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)設(shè)計(jì)管理平臺(tái)和手段。另外，從“資本紐帶”角度來分析，在此次農(nóng)村信用社改革過程中，各級(jí)政府通過減免稅費(fèi)、用土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換農(nóng)村信用社不良貸款等方式，對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)際投入了大量有效資產(chǎn)。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村信用社而言，長期得以生存和發(fā)展的最重要的資產(chǎn)，不是賬面上的那點(diǎn)股本金，而是強(qiáng)大的政府信用這一無形資產(chǎn)，從這個(gè)意義上來看，政府實(shí)際上擁有農(nóng)村信用社（農(nóng)商行）的部分產(chǎn)權(quán)，可以以事實(shí)上的出資人身份授權(quán)類似省級(jí)聯(lián)社的機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)權(quán)利。政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，有責(zé)任努力維護(hù)金融消費(fèi)者的利益和金融市場秩序的穩(wěn)定，引導(dǎo)金融企業(yè)認(rèn)真落實(shí)國家的金融法規(guī)與政策，引導(dǎo)農(nóng)村信用社貫徹為農(nóng)服務(wù)的方針，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。出于上述公共性行業(yè)管理需要，地方政府可以授權(quán)省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社等地方銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施必要管理。

二是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管授權(quán)。國家銀行業(yè)監(jiān)管部門在對(duì)各省農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管時(shí)，規(guī)定了對(duì)省級(jí)聯(lián)社的風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)任制度，并出臺(tái)了履職評(píng)價(jià)辦法和相應(yīng)的處罰措施，這實(shí)際上也相當(dāng)于一種對(duì)省級(jí)聯(lián)社的監(jiān)管授權(quán)，根據(jù)責(zé)權(quán)對(duì)等原則，省級(jí)聯(lián)社應(yīng)具有相應(yīng)職權(quán)，否則風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)難以成立。沒有必要的權(quán)威，省級(jí)聯(lián)社無法協(xié)助、配合監(jiān)管部門落實(shí)對(duì)成員行社的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與管控。

三是自律性行業(yè)管理權(quán)。這是源于縣級(jí)聯(lián)社（農(nóng)商銀行）對(duì)公共管理和服務(wù)的需要。通過共同制訂章程或社員大會(huì)決議形式，賦予省級(jí)聯(lián)社管理權(quán)限，委托省級(jí)聯(lián)社提供統(tǒng)一的資金營運(yùn)與清算、文化建設(shè)、形象宣傳、教育培訓(xùn)、信息網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)品研發(fā)甚至包括對(duì)高管人員的提名與監(jiān)督等管理服務(wù)事項(xiàng)，以共同的意愿，形成共同的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)共同利益。省級(jí)聯(lián)社依據(jù)章程和規(guī)范，搞好管理和服務(wù)，既可以有效避免對(duì)法人單位的不當(dāng)干預(yù)，保證法人單位的經(jīng)營自主權(quán)，又可集中優(yōu)勢(shì)力量辦法人單位自己辦不好或成本高的事，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下最典型的契約性組織形態(tài)，也是國際通行慣例。

四是組織性管理權(quán)威。在中國特色社會(huì)主義制度下，為夯實(shí)黨的長期執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，必須有效落實(shí)黨管金融、黨管干部等方針，使黨的建設(shè)融入企業(yè)法人治理機(jī)制之中，企業(yè)黨組織作為一種重要的組織性資源在企業(yè)發(fā)揮政治核心作用時(shí)，事實(shí)上形成了一種組織性權(quán)威。這種基于執(zhí)政黨的歷史使命而形成的職權(quán)，實(shí)踐證明完全可以成為農(nóng)村信用社加強(qiáng)管理、加快發(fā)展、防范風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大組織保證，與廣義理解的現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)制也是相符合的。

上述四種權(quán)力來源，分別對(duì)應(yīng)不同目標(biāo)需要，其權(quán)力邊界也是清晰的。行政性管理權(quán)服從于維護(hù)金融穩(wěn)定、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、落實(shí)金融法規(guī)政策等目標(biāo)需求，由省級(jí)聯(lián)社對(duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管授權(quán)是為了防范農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)、更好地落實(shí)各項(xiàng)金融監(jiān)管要求，由省級(jí)聯(lián)社對(duì)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。行業(yè)自律性管理權(quán)的目的是維護(hù)行業(yè)整體利益，實(shí)現(xiàn)成員行社共同利益的最大化，在行使這種權(quán)力時(shí)，對(duì)成員行社負(fù)責(zé)。組織性的管理權(quán)，主要是為了保證前面三項(xiàng)權(quán)力能夠正確行使，有效落實(shí)中央和省委的意圖，增強(qiáng)系統(tǒng)執(zhí)行力。

這些管理責(zé)權(quán)并不是一成不變，將隨著權(quán)力來源和對(duì)應(yīng)需求的變化而調(diào)整。如將來設(shè)立類似存款保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)，省級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任解除，則行政性管理權(quán)可相應(yīng)淡出；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管授權(quán)，根據(jù)金融市場變化的監(jiān)管要求，可能強(qiáng)化或者弱化；由于成員行社未來所需的公共服務(wù)日益增長，共同的服務(wù)需要共同的規(guī)則，與行業(yè)服務(wù)對(duì)應(yīng)的自律性管理未來有強(qiáng)化的要求和趨勢(shì)。