趙慶利

近年來，由于受片面政績觀、發(fā)展觀和經(jīng)濟利益的影響，不少地方的招商引資項目存在“先上車后買票”的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象既反映出中小城市發(fā)展的迫切渴望，同時也反映出現(xiàn)有項目審批機制與企業(yè)發(fā)展之間的矛盾。

“未批先建”的表現(xiàn)形式

《安全生產(chǎn)法》第二十四條明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴建工程項目（以下統(tǒng)稱建設項目）的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算?！?/p>

在安全生產(chǎn)工作中，“未批先建”的主要表現(xiàn)形式如下：

未批先建。建設項目的安全設施“三同時”審查文件未經(jīng)安全生產(chǎn)行政主管部門批準，擅自開工建設的。這種情形包括了安全設施建設的安全條件審查、安全設施設計審查、竣工驗收審查3個階段，依次表現(xiàn)為擅自開工、擅自建設、擅自投產(chǎn)。這是未批先建的基本形式。

批建不一。建設項目的安全條件審查、安全設施設計報告經(jīng)審批備案后，建設項目未按審批事項進行建設，變更項目性質、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝或者周邊安全條件發(fā)生重大變動的。這種形式成為部分企業(yè)借助合法形式，營造非法既定事實的方法之一，并借此上馬被限制類項目。

批而不建。建設項目安全條件的審查意見書自批準之日起超過有效期后，方?jīng)Q定該項目開工建設的，因現(xiàn)有安全條件改變而導致其原審查備案文件失效。這種形式多見于投資實力較弱的企業(yè)，因無力支撐項目建設，停停建建，延誤時間。

批小建大。已通過安全條件審查的建設項目，未按批復備案的產(chǎn)品方案或裝置規(guī)模進行施工建設，擅自擴大生產(chǎn)或者裝置規(guī)模。這種情形較為隱蔽，發(fā)現(xiàn)和識別“批小建大”也需一定的專業(yè)技術能力。

批大建小。已通過安全條件審查的建設項目，未按批復備案的產(chǎn)品方案或裝置規(guī)模施工建設，縮減投資，減小裝置規(guī)模；或先期統(tǒng)一報手續(xù)，然后分期投資建設。這種情形不違法，在招商引資項目中也較常見。

原因分析

投資商安全法律意識淡薄，造成建設項目安全管理嚴重缺失，這種情況在擴大再生產(chǎn)的企業(yè)中尤其突出。部分投資商實踐經(jīng)驗豐富，但安全法律意識淡漠，既不按法律程序辦事，也不按標準規(guī)范建設。

地方政府保護主義。為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，在許多招商引資項目上，存在地方政府干預安全監(jiān)管的現(xiàn)象。各地政府為了在短期內(nèi)促進地方經(jīng)濟發(fā)展，對招商引資項目格外重視，并給予很多優(yōu)惠政策，各種審批一再從簡。在有的地方，當?shù)卣畬€別規(guī)模大、效益好的招商引資企業(yè)視為“掌上明珠”，作為特殊保護對象，憑借其特殊的行政地位及社會影響力，對企業(yè)正常履行安全生產(chǎn)法律責任進行直接或間接干預。在各種壓力之下，安監(jiān)部門往往無法實施有效管控，甚至還要替這些項目跑關系辦手續(xù)。

利用“限期補辦手續(xù)條款”，使“先上馬再補辦”成為潛規(guī)則。隨著產(chǎn)業(yè)調(diào)整、節(jié)能減排等政策的普及和實施，建設項目立項難度不斷加大，不但在產(chǎn)能、土地等指標上費盡周折，在環(huán)評、安評等環(huán)節(jié)也歷經(jīng)洗禮。因此，在依法審批難以通過、且時間長成本高的情況下，一些企業(yè)鋌而走險，利用法律法規(guī)中有關限期補辦手續(xù)的條款，造成先上馬的事實再補辦手續(xù)，使“未批先建”成為大干快上的潛規(guī)則。

“未批先建”屢禁不止，也從側面反映出行政審批服務經(jīng)濟建設的效率有待提高。在調(diào)查中很多企業(yè)反映，投資興業(yè)仍然存在諸多障礙，行政審批難的問題也赫然在列。在安全生產(chǎn)許可中，安全評價也是重要一環(huán)。在部分地區(qū)，由于安全生產(chǎn)中介服務市場開放程度低，甚至部分中介機構與安監(jiān)部門形成合作關系，壟斷市場，造成了大量招商引資項目的安全評價工作難以消化，評價速度慢、報告質量差等問題不斷出現(xiàn)，直接影響了項目開工建設。在時間、市場、行政等多方壓力下，企業(yè)迫不得已以身試法。

“守法成本高、違法成本低”是企業(yè)甘愿違法違規(guī)的主要原因之一。近年來，安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系不斷完善，但依然存在在安全評價、職業(yè)衛(wèi)生評價、安全生產(chǎn)標準化等各項審查中，出現(xiàn)重復、繁瑣、協(xié)調(diào)不力等情況?！吧蠈硬块T不發(fā)力，中間部門不使力，下層部門不給力，協(xié)調(diào)工作很費力”的管理現(xiàn)狀，在一定程度上導致了依法審批難以通過或時間長、成本高等問題。法律法規(guī)中責令限期整改、限期補辦的“寬容”，無疑給企業(yè)違法行為留下了“活口”，甚至是企業(yè)樂于接受的結果。這種現(xiàn)象客觀上縱容了違法企業(yè)的行為，制約了各項打非治違目標的實現(xiàn)。

對策措施

2013年12月6日，中共中央組織部發(fā)出《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，該通知強調(diào)要加大安全生產(chǎn)等指標的權重。做好“三同時”工作是提高企業(yè)安全生產(chǎn)水平的有效途徑，各級政府和安監(jiān)部門要及時與新上項目有關人員對接，把加強“三同時”作為日常監(jiān)管工作的重要內(nèi)容之一。

及時向政府匯報，做好溝通工作。招商引資項目安全工作的進一步落實，關鍵在安監(jiān)部門要與地方政府多溝通，經(jīng)常主動匯報安全工作，特別是要善于運用國內(nèi)近期因“未批先建”而追究責任的案例，做好與當?shù)卣饕I導人和分管領導人的溝通工作，使他們認識到落實安全設施“三同時”的重要意義和“未批先建”對可持續(xù)發(fā)展的危害性。

主動服務，從源頭抓起，變審批型機關為服務型機關。對于招商引資項目，從立項伊始就應主動介入，從項目的選址到“三同時”的每一環(huán)節(jié)都積極參與，及時與建設單位和設計單位溝通，積極為建設單位出謀劃策，項目需要提速建設的，應提出既經(jīng)濟合理又切實可行的解決方案，必要時向當?shù)卣畬懗鰧ｎ}報告，借助政府的力量形成穩(wěn)步推進的建設秩序。

加強聯(lián)合執(zhí)法，加大建設項目監(jiān)督查處力度。安監(jiān)部門要積極完善聯(lián)合執(zhí)法機制，改變監(jiān)督檢查過多過頻而走馬觀花的現(xiàn)象，采取日常檢查與突擊抽查相結合、明察與暗訪相結合的方式，對于“未批先建”形成安全生產(chǎn)隱患的項目堅決予以曝光，并提請政府掛牌督辦；對于逾期不改的將依法予以責令停產(chǎn)整頓，并處罰款，堅決杜絕招商引資企業(yè)走“歪門邪路”。

建立工作程序，組織學習交流。建議中央政府主管部門對安全設施“三同時”的申報、驗收等要進一步作出具體規(guī)定，明確安監(jiān)、發(fā)改、建設、經(jīng)貿(mào)、工商等部門的具體職責和違規(guī)應承擔的責任，對中介機構提出嚴格要求，及時解決工作中遇到的難題。

編輯 邊 安endprint