王曉東

(內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070)

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的高低問題，關(guān)系到城鄉(xiāng)勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系的跨域轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老保險基金能在多大范圍內(nèi)實現(xiàn)互助互濟，也關(guān)系到全國統(tǒng)一勞動力市場和各地區(qū)公平競爭環(huán)境的形成。近年來，我國一直致力于提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，以應(yīng)對因統(tǒng)籌層次偏低而帶來一系列難題，尤其是2014年2月7日國務(wù)院決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，扎實邁出了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的一步，這也為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次的提升帶來了契機。為加速打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度“地方統(tǒng)籌、地方管理”的分散統(tǒng)籌格局，應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野下重新認識和重點治理社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次問題。

一、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次的現(xiàn)實及危害

近年來，政府和學(xué)界普遍關(guān)注城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次問題，而且做了大量的投入和努力。根據(jù)國家設(shè)定的實現(xiàn)省級統(tǒng)籌時間表來看，全國所有的省級行政區(qū)已在2009年底制定了省級統(tǒng)籌制度和方案，這也意味著全國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌區(qū)域被劃分成32塊①被分為“32塊”養(yǎng)老保險統(tǒng)籌區(qū)域，是由31個省、直轄市和自治區(qū)再加上1個新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團所構(gòu)成。，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃在2012年向全國統(tǒng)籌邁進。但現(xiàn)實是，不僅全國統(tǒng)籌目標至今尚未實現(xiàn)，而且大部分省份“城職保”基金還沒有統(tǒng)一在省里管理，基本上還是停留在市或縣級統(tǒng)籌層次上②陳元剛，李雪:《我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀和抉擇分析》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué))，2011年第6期。，統(tǒng)籌層次提高緩慢。更為嚴重的是，西部落后省份的“新農(nóng)?！敝贫劝l(fā)展不足，基本上還停留在縣一級的低統(tǒng)籌層次上，在一定范圍內(nèi)無法實現(xiàn)制度和政策的統(tǒng)一、繳費和待遇計發(fā)標準的統(tǒng)一、業(yè)務(wù)規(guī)程和基金管理的統(tǒng)一和調(diào)劑使用基金的統(tǒng)一，更難以有效發(fā)揮保險制度的“大數(shù)效應(yīng)”，尤其是給勞動力跨域流動轉(zhuǎn)移帶來了養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄上的許多困難，這種“畫地為牢”、“條塊分割”的低統(tǒng)籌層次所帶來的負面效應(yīng)明顯，已成為影響城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌推進的主要障礙。

(一)“城職?！苯y(tǒng)籌層次提高進程緩慢，阻力重重

從1991年開始，中央政府頒發(fā)多項規(guī)范性文件努力推動提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的改革，但提高過程阻力重重，實際效果始終離既定目標有距離。雖然目前我國已有31個省級行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都制定了省級統(tǒng)籌方案，并宣稱都實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實上，只有北京、上海、天津、陜西和福建5省市的資金流收支核算層級實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，而絕大部分省市的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次仍然停留在地市、縣級統(tǒng)籌層面上。可以這么說，多年來我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次實際水平與1991年的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是一種以市、縣統(tǒng)籌為主、省級調(diào)劑為輔的分散管理狀態(tài)。不可否認，多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會平均工資有很大差距，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和比例、計發(fā)標準差異較大，養(yǎng)老保險基金結(jié)余的區(qū)域差異和失衡問題短期內(nèi)無法消除，管理體制和實施標準還各有不同，真正實現(xiàn)規(guī)范性省級統(tǒng)籌的“六項”統(tǒng)一標準不太現(xiàn)實，要在短期內(nèi)實現(xiàn)養(yǎng)老保險資金流在全國層面上的統(tǒng)籌管理還有不小困難。但這種長期普遍較低的統(tǒng)籌層次加劇了地區(qū)間、行業(yè)間、企業(yè)間和個人間費用負擔(dān)不均的矛盾，損害了市場經(jīng)濟的公平競爭環(huán)境，阻礙了參保人員養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動力統(tǒng)一市場的形成，成為當(dāng)前養(yǎng)老保險制度存在很多問題的主要根源之一。

(二)“新農(nóng)保”的統(tǒng)籌層次局限在縣級統(tǒng)籌，抗風(fēng)險能力弱

2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》中規(guī)定:“試點階段，新農(nóng)?；饡簩嵭锌h級管理，有條件的地方可直接實行省級管理”?！靶罗r(nóng)?！辟Y金就分散于2800余個縣級政府的社保經(jīng)辦部門手中，資金調(diào)劑范圍十分有限，抵御風(fēng)險的能力也隨之降低。巨額資金分散在各縣級統(tǒng)籌單位，成為地方政府的既得利益，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高，限制了基金規(guī)模的擴大，無法有效實現(xiàn)“大數(shù)法則”的保險功能。更嚴重的是各統(tǒng)籌區(qū)域的“新農(nóng)?！痹圏c政策并不統(tǒng)一，地方財政補貼標準差異很大，“各定各的調(diào)，各走各的道”，難以實現(xiàn)互通互聯(lián)，尤其是在“新農(nóng)?！钡脑圏c和非試點地區(qū)互相“攀比”現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民心理存有待遇“落差”，這給縣級政府造成了巨大的財政壓力和民意壓力，在短期政績觀的促使下，隨之而來的就是制度的盲目“擴面”和基金監(jiān)管的“無序”，再加上養(yǎng)老保險滾存結(jié)余資金管理體制的不完善，基金保值增值的投資渠道缺乏、手段單一，養(yǎng)老保險基金“流失”和“貶值”的風(fēng)險加大。同時，參保人員在試點地區(qū)和非試點地區(qū)跨縣轉(zhuǎn)移時，養(yǎng)老保險關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)接處理還存在利益矛盾，在各試點地區(qū)間對參保人員養(yǎng)老保險關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移規(guī)定上也存在一定的差異，甚至有些地區(qū)還附加了轉(zhuǎn)接的“霸王”條款，如設(shè)定了參保人員在轉(zhuǎn)移時個人賬戶儲蓄額和集體補助額中哪些能全部或部分隨人轉(zhuǎn)移，以及在轉(zhuǎn)入地繳夠一定年限后才能享受當(dāng)?shù)卮龅缺疚恢髁x式的規(guī)定。這樣就造成參保人員在多地、多次流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系銜接程序更為復(fù)雜、成本更大，也給農(nóng)村勞動力的正常流動帶來了巨大的制度不公平和養(yǎng)老保險權(quán)益的損失。

(三)“城職?！焙汀靶罗r(nóng)保”制度管理服務(wù)的分割化，不利于城鄉(xiāng)流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)

“城職?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次不一和制度設(shè)計不同，必然要求兩套“各司其責(zé)”的養(yǎng)老保險管理體制和服務(wù)體系與之相適應(yīng)，而且在統(tǒng)籌層次普遍較低且相互分離的情況下，每個統(tǒng)籌區(qū)域都設(shè)立了各自的經(jīng)辦機構(gòu)和歸口管理部門，也按國家要求建立了相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，但在專職人員配備、服務(wù)機構(gòu)設(shè)置、管理服務(wù)體系和信息化建設(shè)程度等方面良莠不齊，尤其是并未實現(xiàn)不同統(tǒng)籌區(qū)域工作信息的聯(lián)網(wǎng)化、標準化和同步化，“一地一套”的管理辦法和“互不兼容”協(xié)調(diào)機制不但增加了經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本和服務(wù)壓力，而且復(fù)雜了勞動者跨域流動養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程，弱化了流動者的轉(zhuǎn)接意愿，強化了按區(qū)域界限實施保障服務(wù)的管理體制，無形中造成城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險管理的“諸侯割據(jù)”。

社保經(jīng)辦管理是政府事權(quán)，考驗政府執(zhí)行力①陳仰東:《經(jīng)辦管理有了頂層設(shè)計》，《中國社會保障》，2012年第8期。。但目前城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理不規(guī)范、不統(tǒng)一、不均衡的矛盾已經(jīng)很突出，“建立全國統(tǒng)一的社會化管理服務(wù)體系和規(guī)范的管理服務(wù)流程”提了多年，一直未有實質(zhì)性的進展，社會保障信息化水平尚處于初級階段，即使在發(fā)達地區(qū)，“城職?！毙畔⑾到y(tǒng)和“新農(nóng)?！毙畔⑾到y(tǒng)也未完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和實時比對，甚至在參保人員的基礎(chǔ)信息和繳費信息等方面還存在失真和難以連貫的現(xiàn)象。在西部一些落后地區(qū)，養(yǎng)老保險基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較為短缺，信息化建設(shè)更是滯后，尚不具備實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在各項制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)的技術(shù)支撐，甚至有部分“新農(nóng)?！痹圏c地區(qū)的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作仍處于手工操作狀態(tài)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率可想而知，養(yǎng)老保險公共服務(wù)的可及性和便利性更是無從談起。地區(qū)間“城職保”和“新農(nóng)?！敝贫鹊墓芾矸?wù)分割和低水平，也是造成城鄉(xiāng)流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接困難的一個原因。

二、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次提高緩慢的內(nèi)因探源

(一)歷史原因

“城職?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次在初設(shè)之時，就定位于低水平、低層次起步，這與20世紀90年代初經(jīng)濟社會發(fā)展的時空環(huán)境密不可分。1991年“城職保”建立時，中央政府也希望同美、日、英等國家一樣，實行中央直管的養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，但中央財力短期內(nèi)不足以承擔(dān)起全國統(tǒng)籌的資金調(diào)劑責(zé)任，也沒有足夠財力包攬巨額的養(yǎng)老保險隱形債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本，而各級地方尤其是市場化程度相對發(fā)達的東部地區(qū)，在地方利益不斷強化的背景下又想獲得較大的自主權(quán)，于是中央政府不得不把養(yǎng)老保險基金征繳和管理權(quán)限下放到地方縣市一級，在當(dāng)時可謂是“權(quán)宜之計”，也對地方養(yǎng)老保險制度建設(shè)產(chǎn)生較強的激勵作用。

隨著城鄉(xiāng)勞動力跨域流動速率的加快，原有的縣市級統(tǒng)籌層次已對勞動力養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)構(gòu)成了區(qū)域分割性障礙，造成了勞動者養(yǎng)老權(quán)益的損失和管理成本的增加。提高統(tǒng)籌層次是現(xiàn)實使然，只是制度一旦形成，就存在路徑依賴和固有利益的自我強化功能，其提高過程不僅受限于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、制度贍養(yǎng)率和歷史欠賬的不同而導(dǎo)致地區(qū)間制度財務(wù)狀況的失衡問題，而且還有來自“分灶吃飯”財政體制和養(yǎng)老保險基金獨立核算制度而導(dǎo)致地方保護主義的阻力，最明顯的就是養(yǎng)老保險基金有盈余的地區(qū)不愿和基金虧空的地區(qū)實行橫向統(tǒng)籌調(diào)劑，也會因中央對基金收不抵支的地區(qū)實行縱向財政補貼而自感“吃虧”，挫傷發(fā)展積極性。這是因為參保人要在不同統(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，就會影響到轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險基金的征繳和使用，多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)在部門利益傾向和地方保護主義的驅(qū)使下，都希望轉(zhuǎn)入養(yǎng)老基金而不愿轉(zhuǎn)出，因此，大多數(shù)有基金盈余的統(tǒng)籌地區(qū)都不支持養(yǎng)老保險關(guān)系的“無障礙”轉(zhuǎn)移，即使國家出臺了轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，各地方也要附加一些條件，如只能轉(zhuǎn)出部分統(tǒng)籌賬戶基金或是提高繳費年限才能享受轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老待遇等等，盡可能減少基金流失損失，這給流動性大的農(nóng)民工就業(yè)帶來了巨大的不便。

(二)現(xiàn)實原因

我國現(xiàn)行的各類養(yǎng)老保險制度是非均衡發(fā)展的，除了表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間和群體之間的差異性外，區(qū)域之間的差距更為明顯，突出表現(xiàn)為東中西部地區(qū)間、不同省域間、省域內(nèi)不同地市之間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展速度有快有慢、層次水平有高有低、發(fā)展階段有先有后，而且這幾種形式橫縱交錯、相互制約，并逐漸呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴大且有進一步惡化的趨勢。一方面由于當(dāng)前各省份的經(jīng)濟發(fā)展不平衡、歷史債務(wù)和養(yǎng)老負擔(dān)不均衡，經(jīng)濟發(fā)展水平較快的地區(qū)如廣東的大部分市縣已初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展，而經(jīng)濟水平相對落后的西部民族地區(qū)如青海、寧夏等地“新農(nóng)?！敝贫冗€未全面鋪開試點，可謂是地區(qū)間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革不同步、發(fā)展不同期、進程不協(xié)調(diào)，在這樣發(fā)展差異較為明顯的條件下提高統(tǒng)籌層次勢必導(dǎo)致部分地方政府的抵觸。另一方面，改革開放30年里，中國各地區(qū)的平均工資普遍都呈逐年上漲趨勢，但地區(qū)平均工資差距從根本上沒有改變，一直是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的收入水平和收入增長率都大大快于不發(fā)達地區(qū)，而且各地區(qū)改革開放的推進時序和各種傾斜性的優(yōu)惠政策，加劇了城鄉(xiāng)間、地區(qū)間財政投入的不平衡，不同程度上擴大了東中西部地區(qū)間的收入差距。更為關(guān)鍵的是，現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度籌資模式和待遇給付模式都與工資水平相掛鉤，從而導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異——各地區(qū)工資收入水平差異——各地區(qū)養(yǎng)老金差距的必然邏輯循環(huán)，造成地區(qū)間養(yǎng)老保險利益沖突，乃至給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來負面影響。

城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次普遍偏低且參差不齊，已嚴重影響到制度覆蓋面的擴大、養(yǎng)老保險基金互助互濟功能的發(fā)揮和勞動力的自由合理流動，更是誘發(fā)制度碎片、管理分割和保障功能弱化的癥結(jié)所在，與社會化、統(tǒng)一化的養(yǎng)老保險發(fā)展方向相悖，因此，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度能否實現(xiàn)統(tǒng)籌共進，在很大程度上依賴于統(tǒng)籌層次的提高。但從現(xiàn)階段來看，我國城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差異依然較大，“一步到位”實現(xiàn)全國統(tǒng)籌會加重不同地區(qū)間養(yǎng)老經(jīng)濟負擔(dān)的“畸輕畸重”局面，造成區(qū)域間利益協(xié)調(diào)困難進而阻礙統(tǒng)籌進程。換言之，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的過程也可視為制度統(tǒng)籌層次逐漸提高的過程。

三、提高城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次的可選途徑

(一)剝離歷史債務(wù)，把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次統(tǒng)一定格在省級層面

“鎖定”各統(tǒng)籌地區(qū)的歷史隱形債務(wù)并從現(xiàn)行制度中剝離出去①王曉軍:《地區(qū)差距制約統(tǒng)籌層次》，《中國社會保障》，2005年第12期。，并通過政府財政或是其他手段(如部分國有資產(chǎn)沖抵)逐漸化解，讓各地區(qū)“輕裝上陣”，不讓其在統(tǒng)籌層次提升過程中既背負歷史債務(wù)又承擔(dān)新的財政責(zé)任，這樣就可以大大縮減各地區(qū)養(yǎng)老保險的收支差距，降低統(tǒng)籌層次提高過程中的利益“爭奪”和再分配程度，同時也削弱地區(qū)之間因經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、隱形債務(wù)水平、制度撫養(yǎng)負擔(dān)等情況的不同而導(dǎo)致的基金盈虧差異影響。

從理論上講，社會養(yǎng)老保險運行必須符合大數(shù)法則才能實現(xiàn)制度的可持續(xù)，要在更大范圍內(nèi)籌集更多的資金，才能更好地實現(xiàn)制度的互助互濟和社會公平，因此，提高統(tǒng)籌層次是必然趨勢。應(yīng)該說實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的資金統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險發(fā)展的最佳目標，也只有達到了全國統(tǒng)籌才能實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)間、地域間和群體間最高的公平公正與最優(yōu)的社會再分配功能，但城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的內(nèi)部缺陷和外部制約決定了要真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌還有很長一段路要走，而且我國目前還尚不具備實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的條件，因此，把制度統(tǒng)籌層次節(jié)點定位在全國在當(dāng)前看來是一種不切實際的“冒進”行為。相比之下，以縣市為單位進行的統(tǒng)籌屬于一種低層次的統(tǒng)籌形式，養(yǎng)老保險管理主體太多太分散，不符合保險大數(shù)原理，因為縣域內(nèi)的人口指標差別相對較小，平均預(yù)期余命、老齡系數(shù)和收入水平等基本趨同，這就使保險系統(tǒng)內(nèi)的互補和互濟性很差②庹國柱，王國軍:《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2002年版，第385頁。，不利于縮小各地高低不平的養(yǎng)老保險待遇，可見，在目前的經(jīng)濟水平和制度發(fā)展基礎(chǔ)上，再維持養(yǎng)老保險的縣市級統(tǒng)籌已大大滯后于先進制度的發(fā)展要求。從政策實踐上看，《社會保險法》中已明確“城職保”制度的統(tǒng)籌層次在當(dāng)前要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，待條件成熟后，逐漸向全國統(tǒng)籌過渡，并且31個省份、自治區(qū)均在2009年制定了省級統(tǒng)籌方案，已有部分省份基本實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，其余省份正在將養(yǎng)老保險基金的繳費、撥付、預(yù)算、使用等逐步集中在省級層面統(tǒng)一管理;關(guān)于“城居保”和“新農(nóng)?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次，《社會保險法》也給出了明確的方向，規(guī)定有條件的地區(qū)要把二者合并實施，并把統(tǒng)籌層次直接越過“市級”過渡到省級。尤為可喜的是，2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定在全國合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫?，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這意味著社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走出了具有實質(zhì)意義的一步，原來“新農(nóng)保”的統(tǒng)籌層次將提升至與“城居?！蓖鹊膶蛹?，下一步改革的重點和難點將集中在“城職?！焙统青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌上?？梢姡瑹o論是省級政府在我國行政體制中重要地位，還是城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次都向省級層面集中的趨勢，選擇“省級”行政區(qū)劃作為制度統(tǒng)籌的層次單位是一種理性的做法。

(二)完善制度激勵設(shè)計，提升統(tǒng)籌層次提高的制度吸引力

在當(dāng)前財政“分灶吃飯”和養(yǎng)老保險制度建設(shè)責(zé)任逐漸“下沉”的情況下，各級地方政府的“短期績效觀”思想抬頭，地方保護主義行為盛行，尤其是在“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度模式中，經(jīng)濟狀況好的地方不愿與其他地區(qū)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌在一起，而經(jīng)濟狀況差的地區(qū)在養(yǎng)老保險融資方面存在極高的道德風(fēng)險和轉(zhuǎn)移財政負擔(dān)的功利性動機，地方政府自我發(fā)展利益驅(qū)使下的逆向選擇勢必導(dǎo)致制度統(tǒng)籌效益遞減，進而演變?yōu)橹醒胴斦L(fēng)險。因此，在促進地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，改良制度籌資模式，優(yōu)化制度層次結(jié)構(gòu)，通過制度的存量調(diào)整和增量改革來降低各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)︷B(yǎng)老保險制度利益的爭奪和責(zé)任的推諉。最理想的方案設(shè)計是構(gòu)建體現(xiàn)國民待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度框架形式、覆蓋對象、資金籌集和給付模式的全國統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建由自雇者(農(nóng)民和個體經(jīng)營者)和受雇者(用人單位員工)養(yǎng)老保險共同組成的“職域型”養(yǎng)老金制度，但允許各地區(qū)在繳費基數(shù)和繳費檔次設(shè)定等方面具有一定的靈活性和彈性，以體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟差異和人群職業(yè)差別，實行“有差異的統(tǒng)一”模式。其中，國民養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，“職域型”養(yǎng)老金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，個人賬戶資金在不轉(zhuǎn)移時“名義記賬式”管理，轉(zhuǎn)移時“實賬化”封存，而且通過個人繳費記錄來推算對統(tǒng)籌基金賬戶的貢獻，將養(yǎng)老金的絕對水平和增長標準與各統(tǒng)籌地的經(jīng)濟水平和發(fā)展相聯(lián)系，以體現(xiàn)不同地區(qū)在養(yǎng)老成本上和過去工作貢獻方面的差異，這樣的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計就一定程度上降低了各統(tǒng)籌管理區(qū)域的政府在養(yǎng)老保險制度的逆向選擇和逐利動機。當(dāng)然，這需要把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定在省級統(tǒng)籌層次，而且地區(qū)差異在不斷縮小的趨勢下才有可能實現(xiàn)。

(三)加快三大板塊制度的整合銜接

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展是提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的終極目標，加快建設(shè)覆蓋全民和沒有“盲點”的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度，讓全體國民能夠從不同的制度安排中獲得不同保障程度的養(yǎng)老保障，爭取從制度全覆蓋向人群全覆蓋過渡，也是目前我國應(yīng)該致力于的重點建設(shè)工作。在城市和農(nóng)村各自整合現(xiàn)有“碎片化”養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，不能再以戶籍性質(zhì)為劃分依據(jù)為新興社會群體單獨設(shè)置新的養(yǎng)老保險制度形式，這種“零敲碎打”的應(yīng)急式補救辦法已不適應(yīng)制度統(tǒng)籌改革的需要，最好是從簡化和統(tǒng)一制度對象的身份劃分標準入手，把現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度“碎片”逐漸精簡到《社會保險法》定位的“城職?！?、“城居?！焙汀靶罗r(nóng)保”三大板塊中。同時，根據(jù)2014年2月7日國務(wù)院常務(wù)會議精神，通過財政扶持和政策優(yōu)惠，加快完成各省份“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫鹊暮喜⒔y(tǒng)一實施，“化整為零”，況且這兩種制度在覆蓋對象特點、制度模式、籌資方式、繳費標準、運行機制和管理服務(wù)等方面都具有高度的“同質(zhì)性”，二者有統(tǒng)籌整合實施的制度基礎(chǔ)和技術(shù)條件，尤其是經(jīng)過了近4年的運行實踐，在2013年底已有15個省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這將為其他省份的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險合并統(tǒng)一實施提供經(jīng)驗支持。另外，需要進一步完善“城職?！敝贫汝P(guān)系在各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)技術(shù)和方法，加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次的提升，全國31個省的“城職?！敝贫韧耆珜崿F(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，確保各省域內(nèi)養(yǎng)老保險的“政策統(tǒng)一、費率統(tǒng)一、統(tǒng)籌項目統(tǒng)一、繳撥方式統(tǒng)一、調(diào)劑使用基金的統(tǒng)一、經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理的統(tǒng)一”。同時，在“省直管縣市”行政體制改革深入推行的基礎(chǔ)上，積極完善財政體制改革，做好各級政府的財政補貼責(zé)任和比例的合理劃分，尤其是要把城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次逐步提升在“省級”層面或起碼要實現(xiàn)省級調(diào)劑，統(tǒng)一經(jīng)辦管理、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)標準和參保信息等服務(wù)制度，實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)一化的服務(wù)標準和規(guī)范，提升經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)和服務(wù)配套。

四、結(jié)語與展望

本文所提出的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高路徑并沒有沿襲其他圍繞籌資模式重設(shè)、財政體制改革等“就事論事”型的研究套路，而是不受限于對統(tǒng)籌層次設(shè)計細枝末節(jié)的糾纏之中，把該問題置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，通過一種長遠規(guī)劃和主動推進的全局統(tǒng)籌思維和利益導(dǎo)向的改革機制，立足于完善基礎(chǔ)性制度安排，對現(xiàn)行城鄉(xiāng)各類制度進行基礎(chǔ)整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的改革來帶動制度統(tǒng)籌層次的提高，希望為該問題的解決拓寬思路。