王 艷，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012)

當(dāng)代中國牧區(qū)扶貧開發(fā)存在的問題及對策

王 艷，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012)

改革開放以來，中國牧區(qū)扶貧開發(fā)經(jīng)歷了體制改革推動(dòng)扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、扶貧攻堅(jiān)、大扶貧和兩輪驅(qū)動(dòng)扶貧等5個(gè)階段。目前，牧區(qū)扶貧開發(fā)存在著理論支撐不夠、政策保障能力不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)矛盾突出、返貧現(xiàn)象高發(fā)、易發(fā)等主要問題。要解決這些問題，必須加強(qiáng)牧區(qū)扶貧開發(fā)的理論研究、提升牧區(qū)扶貧開發(fā)政策的保障能力、走可持續(xù)的牧區(qū)扶貧開發(fā)道路、構(gòu)建遏制牧區(qū)返貧的保障機(jī)制。

中國政府；牧區(qū)；扶貧開發(fā)；貧困地區(qū)

一

改革開放以來，中國牧區(qū)扶貧開發(fā)大體經(jīng)歷了體制改革推動(dòng)扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、扶貧攻堅(jiān)、大扶貧和兩輪驅(qū)動(dòng)扶貧等5個(gè)階段，呈現(xiàn)出明顯的漸進(jìn)性特征和獨(dú)特的歷史軌跡。

(一)體制改革推動(dòng)扶貧階段

1978年至1985年，牧區(qū)扶貧開發(fā)的主要特征是通過經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長來緩解貧困問題。這一時(shí)期，牧區(qū)廣泛推行以“草場公有，承包經(jīng)營，牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”為主要內(nèi)容的“草畜雙承包”責(zé)任制，把“人、畜、草”和“責(zé)、權(quán)、利”有機(jī)地統(tǒng)一起來。經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)了牧民的生產(chǎn)積極性，牲畜產(chǎn)量迅速增加，牧民收入大幅提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年至1985年，全國牧區(qū)半牧區(qū)羊的存欄總數(shù)從6 220.5萬只增加到7 245.4萬只，大牲畜存欄總數(shù)從2 166萬只增加到2 763.3萬只。同時(shí)，牧區(qū)草原建設(shè)也取得了很大成效。到1985年底，共建人工草場1億畝，圍欄7 000萬畝，引進(jìn)和培育了一批適宜我國南北方栽培的牧草種籽，建設(shè)了一批人工種草、科學(xué)養(yǎng)畜的試驗(yàn)示范基地[1]。

(二)大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段

1986年至1993年，牧區(qū)扶貧開發(fā)的主要特征是改變了以往單純救濟(jì)式扶貧，并向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，國家在扶貧開發(fā)政策措施上給予牧區(qū)更多地傾斜和照顧。1986年，國務(wù)院確定國家重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是150元，而將牧區(qū)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)放寬到300元。1987年召開的全國牧區(qū)工作會議決定將牧區(qū)扶貧開發(fā)工作納入到全國扶貧開發(fā)工作的整體規(guī)劃之中，確定了27個(gè)國家重點(diǎn)扶持的牧區(qū)貧困縣，落實(shí)了每年5 000萬元的牧區(qū)扶貧專項(xiàng)貼息貸款。1986年至1993年，僅中央和地方投放在內(nèi)蒙古、新疆、青海三省區(qū)的“防災(zāi)基地”建設(shè)資金就達(dá)到53 458萬元，幫助這些地區(qū)進(jìn)行以水、草、料、棚、飼料加工、牧民定居為主要內(nèi)容的牧區(qū)基本條件和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]。這些措施極大地改善了牧區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)牧民的收入，民族地區(qū)純收入從1986年的3 184.10億元增加到1993年的8 434.15億元，民族地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入從1984年的311元增加到1993年的696元[3]。

(三)扶貧攻堅(jiān)階段

1994年至2000年，牧區(qū)扶貧開發(fā)的主要特征是貫徹落實(shí)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》。這一時(shí)期，國家把改善貧困牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和增加農(nóng)牧民的收入確定為牧區(qū)扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)，通過“坡改梯”、“村村通”、“戶戶通”等工程改善貧困牧區(qū)的水利灌溉、草場建設(shè)、村級公路、電視廣播等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向、依托當(dāng)?shù)刭Y源，積極開展畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧；通過提高農(nóng)牧民自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)和提高收入；對極少數(shù)因生存環(huán)境惡劣造成貧困的農(nóng)牧民實(shí)行生態(tài)移民；積極動(dòng)員和組織黨政機(jī)關(guān)、社會各界力量以及國際機(jī)構(gòu)參與牧區(qū)扶貧開發(fā)。僅在1995至1997年，國家對牧區(qū)草原建設(shè)的各項(xiàng)補(bǔ)助?？羁傆?jì)就達(dá)到42 680萬元[2]。這些措施極大地促進(jìn)了牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解了牧區(qū)的貧困問題。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，經(jīng)過7年扶貧攻堅(jiān)，牧區(qū)貧困人口從357萬降至80萬，減少了77.59%[4]。

(四)大扶貧階段

2001年至2007年，牧區(qū)扶貧開發(fā)的主要特征是在過去主要依靠專項(xiàng)計(jì)劃推動(dòng)扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)上，逐步形成了一個(gè)集農(nóng)村政策、區(qū)域政策、行業(yè)扶貧、社會扶貧于一體的“大扶貧”格局。這一時(shí)期，國家投入巨資在牧區(qū)實(shí)施了天然草原植被恢復(fù)與建設(shè)、草原圍欄、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等扶貧開發(fā)項(xiàng)目。同時(shí)，通過實(shí)施整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、以工代賑、生態(tài)移民以及金融扶貧等專項(xiàng)計(jì)劃改善牧區(qū)的生產(chǎn)生活條件；通過農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、退牧還草等政策增加農(nóng)牧民收入；通過實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略帶動(dòng)牧區(qū)扶貧開發(fā)；通過行業(yè)扶貧、定點(diǎn)幫扶、東西協(xié)作等方式動(dòng)員社會力量共同參與牧區(qū)扶貧開發(fā)。在這一時(shí)期，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，全國牧區(qū)半牧區(qū)縣(旗)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值7 887億元，比2000年增長3.6倍，年均增長21%；地方性財(cái)政一般預(yù)算收入388億元，比2000年增長4倍，年均增長22%[5]。

(五)兩輪驅(qū)動(dòng)扶貧階段

2007年以后，牧區(qū)扶貧開發(fā)的主要特征是實(shí)施最低生活保障制度和扶貧開發(fā)工作相結(jié)合。2011年6月1日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》提出了牧區(qū)扶貧開發(fā)的新目標(biāo)，即到2020年基本消除絕對貧困，牧民收入與農(nóng)民收入的差距顯著縮小，基本實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)。為此，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)要加大中央及省級財(cái)政對牧區(qū)半牧區(qū)縣(旗、市)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口；加大財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金投入，加強(qiáng)項(xiàng)目資金整合；加大牧區(qū)信貸扶貧資金投入，大力發(fā)展扶貧小額信貸；對牧區(qū)貧困鄉(xiāng)村實(shí)行整村(鄉(xiāng))推進(jìn)扶貧，對集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)行連片開發(fā)、綜合治理，重點(diǎn)支持改善基本生產(chǎn)生活條件，扶持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備生活條件的地區(qū)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)異地扶貧搬遷工程建設(shè)；完善扶貧開發(fā)工作機(jī)制，把政府支持與社會廣泛參與更好地結(jié)合起來，引導(dǎo)社會資源投入扶貧開發(fā)事業(yè)。

二

經(jīng)過30多年的扶貧開發(fā)，牧區(qū)居民的生存和溫飽問題得到基本解決，農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件明顯改善，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，社會發(fā)展水平進(jìn)一步提升，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制。但是，我們也應(yīng)清楚地看到，當(dāng)前牧區(qū)扶貧開發(fā)還存在著以下4個(gè)方面的突出問題。

(一)牧區(qū)扶貧開發(fā)理論支撐不夠

首先，由于我國長期受到經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展觀和輕視生態(tài)文化價(jià)值導(dǎo)向的影響，雖然牧區(qū)在我國國土總面積中所占比重較大，但牧區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量在全國經(jīng)濟(jì)總量中所占比重卻很小，這導(dǎo)致牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終處于非常落后的狀態(tài)并且長時(shí)期得不到重視，研究牧區(qū)扶貧開發(fā)問題的理論成果也很少。其次，在牧區(qū)扶貧開發(fā)工作中始終存在著比較重視抓扶貧開發(fā)的具體工作，重視實(shí)際工作的傾向，而缺乏對扶貧開發(fā)理論的研究和對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)升華，致使理論研究工作成為牧區(qū)扶貧開發(fā)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

(二)牧區(qū)扶貧開發(fā)政策保障能力不足

首先，牧區(qū)扶貧開發(fā)政策缺乏系統(tǒng)性。牧區(qū)扶貧開發(fā)的相關(guān)政策大多散見在中共中央、國務(wù)院以及相關(guān)部門和地區(qū)頒布的宏觀性的扶貧開發(fā)政策之中，至今也沒有出臺全國性或地方性的專門針對牧區(qū)扶貧開發(fā)的規(guī)劃或綱要等具有長期指導(dǎo)性的文件。沒有一個(gè)完整的、系統(tǒng)的牧區(qū)扶貧開發(fā)政策體系，這在一定程度上影響了牧區(qū)扶貧開發(fā)的實(shí)際效果。其次，牧區(qū)扶貧開發(fā)政策缺乏針對性。近幾年來，國家先后出臺了一系列的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，然而這些政策大多數(shù)是針對農(nóng)業(yè)和種糧農(nóng)民的，而牧業(yè)和牧民很難從國家的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策中得到實(shí)惠。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，2009年農(nóng)民人均獲得農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等三項(xiàng)政策性收入有368元，而牧民則基本享受不到；“十一五”以來，全區(qū)牧民收入低于農(nóng)民3.83個(gè)百分點(diǎn)[6]。盡管國家對牧區(qū)有退牧還草補(bǔ)貼，但其存在著補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)貼時(shí)限較短、受益人口較少等問題。

(三)牧區(qū)扶貧開發(fā)存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾

首先，牧區(qū)落后的生產(chǎn)方式對草原生態(tài)破壞嚴(yán)重。牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，畜牧業(yè)一直占據(jù)絕對優(yōu)勢，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，畜牧業(yè)收入是牧民收入的主要來源。例如，2009年全國268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣的牧業(yè)增加值為775.8億元，占第一產(chǎn)業(yè)的42.7%；牧民純收入的75%來自畜牧業(yè)[7]。畜牧業(yè)生產(chǎn)尚未從根本上擺脫靠天養(yǎng)畜的局面，致使畜牧業(yè)的生產(chǎn)在很大程度上依賴于草場植被的生長。同時(shí)，游牧和半游牧的生產(chǎn)方式和靠增加牲畜數(shù)量來增加收入的經(jīng)濟(jì)增長方式使草原長期處于嚴(yán)重超載狀態(tài)，這必然導(dǎo)致天然草場出現(xiàn)退化、沙漠化和鹽堿化等不良現(xiàn)象，勢必對草原乃至全國的生態(tài)安全構(gòu)成威脅。其次，生態(tài)保護(hù)政策的收入補(bǔ)償作用還未凸顯。中國政府先后實(shí)施了多項(xiàng)生態(tài)保護(hù)的工程，包括退牧還草工程、草原生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程、三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程等。這些措施使草原生態(tài)環(huán)境加劇惡化的勢頭初步得到遏制，但牧民因此喪失的經(jīng)濟(jì)收入?yún)s沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，因此造成牧民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自主性和積極性不高，違法放牧等現(xiàn)象屢禁不止。比如，我國于2012年在全國牧區(qū)半牧區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由于起步較晚，再加上沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在補(bǔ)償過程中出現(xiàn)了牧民身份認(rèn)定難、政策受益對象不確定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”等問題，嚴(yán)重限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性和政策性效益。再次，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)增加了牧區(qū)生態(tài)保護(hù)的壓力。我國牧區(qū)人均國民收入水平很低，且有大量的貧困人口，這致使牧區(qū)發(fā)展的直接目標(biāo)更傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，犧牲的往往是環(huán)境。長期以來，牧區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)忽視了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)，只考慮擴(kuò)大發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，而未能兼顧生態(tài)環(huán)境的承受力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生態(tài)的不可持續(xù)發(fā)展，這是我國牧區(qū)長期以來經(jīng)濟(jì)落后的生態(tài)經(jīng)濟(jì)根源。近年來，內(nèi)蒙古、新疆、青海、西藏等牧區(qū)在推進(jìn)工業(yè)化的過程中出現(xiàn)了盲目招商引資，導(dǎo)致一些高污染企業(yè)趁勢而上；招商開發(fā)盲目上馬，缺乏科學(xué)詳細(xì)的勘察和科學(xué)規(guī)劃；將東部地區(qū)的低產(chǎn)能、高污染項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到牧區(qū)等不良傾向。最后，草原保護(hù)法律體系不健全。自2003年修訂后的草原法實(shí)施以來，我國出臺了《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《草種管理辦法》、《草原征占用審核審批管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》等一系列法律法規(guī)，基本構(gòu)建起草原保護(hù)法律體系的基本框架。當(dāng)前，草原保護(hù)法律體系建設(shè)中存在的突出問題是缺乏基本草原保護(hù)、草原承包經(jīng)營、草原生態(tài)補(bǔ)償、草原禁牧休牧等方面的配套法規(guī)，草原法在具體執(zhí)行中缺乏針對性和操作性。

(四)牧區(qū)扶貧開發(fā)返貧現(xiàn)象高發(fā)、易發(fā)

首先，牧區(qū)社會保障體系軟弱無力。當(dāng)前，中國農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄、保障能力弱、城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展不平衡，嚴(yán)重不適應(yīng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制建設(shè)的需要，對傳統(tǒng)的以家庭為單位的保障模式帶來了極大的挑戰(zhàn)。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，目前牧區(qū)老人“靠自己收入養(yǎng)老的人”占50%，“靠子女養(yǎng)老”的人占44.8%，“五保戶”養(yǎng)老的人占3.2%，住在養(yǎng)老院的占1%，參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占1%[8]。這表明牧區(qū)急需更高水平、更高層次、更多形式的社會保障體系與其發(fā)展相適應(yīng)。其次，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障能力有限。牲畜的暖棚、儲草棚、人畜飲水設(shè)施、草地分區(qū)圍欄以及牧道等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不足，遇到自然災(zāi)害時(shí)常常會造成牲畜大量死亡和掉膘，極易造成因?yàn)?zāi)返貧；教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、分布較遠(yuǎn)、服務(wù)水平低、費(fèi)用高，極易造成因教、因病返貧；交通運(yùn)輸設(shè)施落后、自然地理?xiàng)l件復(fù)雜、市場信息不暢等因素都嚴(yán)重限制了牧民的防災(zāi)減災(zāi)能力；草原鼠、蟲、病害防治工作和配種、獸醫(yī)防疫工作的滯后增加了牧區(qū)返貧的風(fēng)險(xiǎn)。再次，貧困牧民自我發(fā)展能力不足。由于長期受傳統(tǒng)文化以及傳統(tǒng)貧困意識的影響，牧民的市場經(jīng)濟(jì)意識明顯落后，直接影響牧民做出符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的正確精準(zhǔn)的經(jīng)營決策；由于長期采用游牧和半游牧生產(chǎn)方式，牧民科技養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖、科學(xué)養(yǎng)殖的意識不強(qiáng)，技術(shù)掌握不夠；由于自身勞動(dòng)技能的限制，勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量明顯不足，牧民收入增長渠道受阻；由于牧民多數(shù)屬于少數(shù)民族，長期生活在相對比較偏遠(yuǎn)封閉的地域，有自己特有的語言、文字、習(xí)俗等，所以同社會融合困難，融合程度不高，給牧民的脫貧造成了不利影響；作為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后續(xù)力量的青壯年的文盲率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于漢族，高于全國平均水平，是為牧區(qū)可持續(xù)脫貧的隱患。

三

針對目前牧區(qū)扶貧開發(fā)存在的問題，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大力加強(qiáng)牧區(qū)扶貧開發(fā)的理論研究，提升牧區(qū)扶貧開發(fā)政策的保障能力，走可持續(xù)的牧區(qū)扶貧開發(fā)道路，構(gòu)建遏制牧區(qū)返貧的保障機(jī)制。

(一)加強(qiáng)牧區(qū)扶貧開發(fā)的理論研究工作

加強(qiáng)牧區(qū)扶貧開發(fā)的理論研究已經(jīng)成為深入推進(jìn)牧區(qū)扶貧開發(fā)工作的現(xiàn)實(shí)需要。

首先，加強(qiáng)牧區(qū)地位和作用問題研究。我國牧區(qū)地處邊疆，民族聚居、資源豐富、文化獨(dú)特，牧區(qū)的脫貧致富不僅僅關(guān)系到牧區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更關(guān)系到整個(gè)國家生態(tài)安全、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定，關(guān)系到國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

其次，加強(qiáng)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念研究。生態(tài)良好是草原發(fā)展、牧民增收的基礎(chǔ)，只有實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)良性循環(huán)，才能為草原畜牧業(yè)健康發(fā)展和牧民持續(xù)增收奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也才能最終實(shí)現(xiàn)牧區(qū)牧民的脫貧致富。

(二)提升牧區(qū)扶貧開發(fā)政策的保障能力

系統(tǒng)而完善的政策不僅能夠增強(qiáng)牧民生產(chǎn)的自主性和積極性，還有助于提高扶貧開發(fā)工作的有效性。

首先，建立完善的扶貧開發(fā)政策體系，增強(qiáng)牧區(qū)扶貧開發(fā)政策的系統(tǒng)性。在充分認(rèn)識牧區(qū)扶貧開發(fā)工作戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)上，深入研究和全面部署牧區(qū)扶貧開發(fā)工作，建立一套完善高效的牧區(qū)扶貧開發(fā)政策體系，明確牧區(qū)扶貧開發(fā)的基本原則、相關(guān)部門的職責(zé)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、扶貧目標(biāo)及扶貧重點(diǎn)，把生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程和社會事業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)牧區(qū)扶貧開發(fā)工作。

其次，認(rèn)真研究牧區(qū)和牧民的特性，提高牧區(qū)扶貧開發(fā)政策的針對性。牧區(qū)扶貧開發(fā)無論是指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、政策措施，還是監(jiān)管考評標(biāo)準(zhǔn)都有自身特殊的規(guī)律，同其他貧困地區(qū)有著根本的區(qū)別。因此，牧區(qū)扶貧開發(fā)應(yīng)從牧區(qū)實(shí)際出發(fā)，綜合統(tǒng)籌全國268個(gè)牧區(qū)縣(旗)情況，出臺切合牧區(qū)發(fā)展規(guī)律的政策及相關(guān)補(bǔ)貼制度，有針對性地提高牧民的政策性收入，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展的目標(biāo)。

(三)走可持續(xù)的牧區(qū)扶貧開發(fā)道路

按照“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的牧區(qū)發(fā)展方針的要求，牧區(qū)扶貧開發(fā)工作必須把生態(tài)建設(shè)放在首位，走可持續(xù)的扶貧開發(fā)道路。

首先，加強(qiáng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)化扶貧力度。在大力推進(jìn)退牧還草、天然林保護(hù)等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程的同時(shí)，結(jié)合整村推進(jìn)、連片開發(fā)，扶持貧困牧區(qū)建設(shè)突出自身資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)化基地，發(fā)展牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)，走現(xiàn)代生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路；對有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營企業(yè)給予優(yōu)惠的金融扶貧政策和財(cái)政稅收政策，支持企業(yè)發(fā)展壯大；加強(qiáng)科技對牧區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)和引領(lǐng)作用，提高產(chǎn)品的科技含量，提升產(chǎn)業(yè)化品質(zhì)；通過小額信貸扶貧模式幫助牧民實(shí)施舍飼半舍飼圈養(yǎng)和劃區(qū)輪牧，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)方式，使草原生態(tài)保護(hù)和畜牧業(yè)發(fā)展步入良性軌道。

其次，完善牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從2012年開始，國家在全部牧區(qū)半牧區(qū)縣落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全國21%的草原將通過補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩慕练庥胧┑靡孕蒺B(yǎng)生息，46%的草原將通過休牧輪牧和減畜初步實(shí)現(xiàn)草畜平衡。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)草原牧區(qū)確權(quán)工作，確立以牧區(qū)人、畜、草等基本情況為基礎(chǔ)的科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、明確的補(bǔ)償對象和明確的補(bǔ)償區(qū)域，只有這樣才能既激發(fā)牧民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，又提高牧民的收入。

再次，適度實(shí)施生態(tài)移民工程。針對人畜增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源生態(tài)矛盾突出的部分草原牧區(qū)，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施以退人、退畜為主要特征的整體性生態(tài)移民搬遷，從根本上解決該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。2009至2011年，中央累計(jì)投入資金56億元實(shí)施游牧民定居工程，受益牧戶達(dá)125.52萬，這既改善了牧民的生活條件又極大地促進(jìn)了草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[7]。

最后，完善草原法律保護(hù)機(jī)制。加快推進(jìn)草原保護(hù)立法進(jìn)程，明確草原保護(hù)的主體及責(zé)任，為查處破壞草原的違法行為提供完善的法律制度。要強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲查處違反草原禁牧休牧規(guī)定案件、違反草畜平衡規(guī)定案件、違法開墾草原案件、非法征收占用草原案件、非法采集草原野生植物案件等，依法保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

(四)構(gòu)建遏制牧區(qū)返貧的保障機(jī)制

牧區(qū)返貧現(xiàn)象的高發(fā)易發(fā)是多種因素綜合作用的結(jié)果。對此，必須采取綜合性措施加以解決。

首先，全面建立并逐步完善牧區(qū)社會保障體系，形成遏制返貧的政策性保障。社會保障在反貧困中發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用，建立一套科學(xué)合理高效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度是當(dāng)前牧民的迫切需求。對于已經(jīng)脫貧的牧民，要建立同我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同牧區(qū)實(shí)際情況相適應(yīng)，同牧民的承受能力相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進(jìn)行分類設(shè)計(jì)和分步實(shí)施，建立與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長非均衡戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度[9]。對于年老、體弱、病殘以及無勞動(dòng)能力的貧困牧民，要建立并完善最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度、臨時(shí)性救助制度、“五保供養(yǎng)”制度等，充分發(fā)揮它們在救助貧困中的補(bǔ)償作用。各級政府在充分發(fā)揮公共財(cái)政投入功能的基礎(chǔ)上，還應(yīng)鼓勵(lì)公益慈善等社會組織為貧困人口提供繳費(fèi)資助[10]。

其次，加強(qiáng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力，形成遏制返貧的基礎(chǔ)性保障。加強(qiáng)牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，特別是牲畜的暖棚、儲草棚、人畜飲水設(shè)施、草地分區(qū)圍欄以及牧道等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高牧區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力，降低因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)；加大對教育、醫(yī)療等公共服務(wù)投入，切實(shí)做好貧困人口上學(xué)、就醫(yī)工作，減少因教因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象；通過以工代賑、整村推進(jìn)等項(xiàng)目改變落后的交通通信狀況，加強(qiáng)牧區(qū)同外界的聯(lián)系溝通，增強(qiáng)牧民防災(zāi)減災(zāi)的能力；加強(qiáng)對牧區(qū)科技與人才培養(yǎng)等方面的投入，通過實(shí)施“良種工程”、“科技下鄉(xiāng)工程”等，加快推進(jìn)動(dòng)物疾病的診斷和防治工作，加強(qiáng)牲畜配種站和獸醫(yī)防疫站的建設(shè)。

再次，提高貧困人口自我積累和自我發(fā)展能力，形成遏制返貧的內(nèi)生動(dòng)力性保障。建立牧民養(yǎng)殖技能培訓(xùn)機(jī)制，加大對牧草種植、飼養(yǎng)青貯、飼養(yǎng)管理、疫病防治等一系列養(yǎng)殖技能培訓(xùn)力度，提高牧民基本養(yǎng)殖技術(shù)和生產(chǎn)技能，強(qiáng)化牧民自我脫貧的技能手段；通過同高校聯(lián)合開展技術(shù)合作、選聘優(yōu)秀技術(shù)人才進(jìn)村入戶輔導(dǎo)、創(chuàng)建科技扶貧示范嘎查村、示范戶等措施，提高牧民科學(xué)放牧養(yǎng)殖水平；通過搭建信息平臺、開展技術(shù)培訓(xùn)、提供政策支持和金融服務(wù)，鼓勵(lì)和支持牧民就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，拓寬他們的收入渠道以增加收入；加大對牧區(qū)教育的投入力度，特別是民族教育和雙語教育，增強(qiáng)他們同社會的融合能力和社會事務(wù)的參與能力；針對牧區(qū)的青壯年文盲開展有針對性的職業(yè)教育和專業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)牧區(qū)可持續(xù)脫貧的人口素質(zhì)。

[1] 艾云航.我國牧區(qū)發(fā)展中的問題及對策[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1987(5)：14.

[2] 國家民委.國家對民族地區(qū)的扶貧開發(fā)采取了哪些特殊政策[EB/OL].[2001-05-18].http://www.xinhuanet.com.

[3] 國家民委，國家統(tǒng)計(jì)局.中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒(2005)[Z].北京：民族出版社，2006：485.

[4] 內(nèi)蒙古農(nóng)調(diào)隊(duì)駐戶處.農(nóng)村牧區(qū)扶貧要講求實(shí)效[J].內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)，2004(1)：35.

[5] 徐雪高，等.完善強(qiáng)牧惠牧政策促進(jìn)牧民持續(xù)增收——基于牧民收入增長形勢的研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011(4)：19.

[6] 劉加文.從2010年中央一號文件看草原發(fā)展政策新亮點(diǎn)[EB/OL].[2010-02-01].http://www.grassland.gov.cn.

[7] 馬有祥.草原新政與監(jiān)理工作形勢任務(wù)[EB/OL].[2012-07-02].http://www.grassland.gov.cn.

[8] 潘建偉，等.中國牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010：200.

[9] 韓俊江，韓燁.建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2009(3)：126.

[10] 蔣建華，王雙，車興飛.中國傳統(tǒng)治理方略及效應(yīng)[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(2)：102-107.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Problems and Countermeasures on Poverty Reduction and Development in Modern Chinese Pastoral Areas

WANG Yan，HAN Guang-fu

(School of Marxism，Jilin University，Changchun 130012，China)

Since the reform and opening up，China’s poverty alleviation and development in pastoral areas has undergone five periods: Structural Reform Promotes Poverty Relief， Large-scale Development oriented Poverty Relief Drive， Tackling Key Problems of Poverty Relief， Great Poverty Relief and Two Wheel Drive Relief. However， now， the poverty alleviation and development is faced with such main problems as insufficient theoretical support， the lack of protection policy， the contraction between economic development and ecological protection and the poverty-returning phenomenon in a high degree. To solve these problems， it is necessary to reinforce its theory research， strengthen its guarantee capacity of the policy，insist on sustainable development and construct mechanism to restrain the poverty-returning.

Chinese Government；Poverty Alleviation and Development；Poor Area；Pastoral Areas

2014-03-15

國家社會科學(xué)基金年度項(xiàng)目(11BDJ019)。

王艷(1982-)，女，內(nèi)蒙古烏拉特前旗人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；韓廣富(1965-)，男，吉林輝南人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

C913.7

A

1001-6201(2014)05-0083-05