黃晨熹

摘 要：我國(guó)在世界上不僅擁有規(guī)模最大的總?cè)丝?，而且擁有?guī)模最大的遷流人口。自改革開放以來，大規(guī)模城鄉(xiāng)人口遷移流動(dòng)已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。新世紀(jì)以來，外來流動(dòng)人口更是成為城市社會(huì)政策突破原有體制束縛、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的重要因素?？傮w而言創(chuàng)新進(jìn)展明顯，但問題和挑戰(zhàn)依然突出。試圖在簡(jiǎn)述我國(guó)城市外來人口社會(huì)政策發(fā)展階段所存在問題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善我國(guó)城市外來人口政策的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：城市；外來流動(dòng)人口；政策與對(duì)策；建議

Abstract：China not only has the largest population in the world but also the most transient population. Since the Reform and Opening-up， large scale of population migration between cities and the rural areas has become an important part of the social and economic transformation of China. Since the new century began， transient population has even become an important factor for the social policies of cities to break through the limitation of former systems and realize system innovation. Generally speaking， innovation has made great progress but there are still very serious problems and challenges. On the basis of giving a brief description of the problems existing in the present social policies about the transient population of Chinese cities， the countermeasures and suggestions for further improving the transient population policies of Chinese cities are proposed.

Key words： city；transient population；policies and countermeasures；suggestions

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-03-04（7）

1 導(dǎo)論

我國(guó)第六次人口普查結(jié)果表明，2010年流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到2.2億，約占當(dāng)年總?cè)丝诘?6.5%。據(jù)預(yù)測(cè)，2050年流動(dòng)人口規(guī)模將進(jìn)一步增至3.5億左右（周婷玉，2010）。自改革開放以來，大規(guī)模城鄉(xiāng)人口遷移流動(dòng)已成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。新世紀(jì)以來，外來流動(dòng)人口更是成為城市社會(huì)政策突破原有體制束縛、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的重要因素，總體而言進(jìn)展明顯，但問題和挑戰(zhàn)依然很大。本課題試圖在簡(jiǎn)述我國(guó)城市外來人口社會(huì)政策發(fā)展階段、評(píng)析其主要存在問題的基礎(chǔ)上，針對(duì)外來人口特征和我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，提出進(jìn)一步完善我國(guó)城市外來人口政策的對(duì)策和建議。

2 我國(guó)城市外來人口社會(huì)政策的發(fā)展階段

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于受到戶籍等相關(guān)制度的束縛，除了出于政治目的的大規(guī)模的強(qiáng)制性遷移（如大小三線建設(shè)和上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)）外，人口自由遷移流動(dòng)的規(guī)模微乎其微。1970年代末以降，隨著農(nóng)村改革和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的釋放，以農(nóng)村勞動(dòng)力為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口遷移逐漸顯山露水，并成為改革開放三十多年來最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之一。然而，農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城遷移并非一帆風(fēng)順?；仡櫲丝谶w流政策的演變過程，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在決策過程中扮演重要角色（Cai，Du，& Wang，2009），人口遷流政策的演變過程就是中央和地方、本地人口和外地人口相互博弈的過程。概言之，我們可以用一波三折來描述國(guó)內(nèi)遷移政策的演變進(jìn)程。

2.1 1949-1957年為自由遷徙期

政府為快速推進(jìn)工業(yè)化，采取了讓農(nóng)村居民向城市自由遷移的政策，大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民。1954年的憲法曾明確規(guī)定，“公民有居住和遷徙的自由”。

2.2 1958-1978年為嚴(yán)格控制期

由于前一階段農(nóng)村人口大量涌入城市，對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，城市食品供應(yīng)出現(xiàn)短缺，因而政府不得不采取強(qiáng)硬措施，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市。1958年中央政府頒布《戶口登記條例》，明確規(guī)定農(nóng)村人口不可以自由進(jìn)城做買賣或找工作，也不能放棄土地。1964年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，嚴(yán)格限制從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的人口，從而通過行政手段，人為阻斷人口城鄉(xiāng)流動(dòng)。1975年憲法修訂時(shí)，刪除了“居民有居住和遷徙的自由”的條款。從1950年代后期到1980年代初期，農(nóng)村人口鄉(xiāng)城遷移基本處于停滯狀態(tài)。

2.3 1979年至今為穩(wěn)步推進(jìn)期

改革開放后，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，一方面農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸顯現(xiàn)，另一方面東部沿海地區(qū)快速發(fā)展導(dǎo)致勞動(dòng)力需求擴(kuò)張，城鄉(xiāng)人口遷流的勢(shì)能不斷加大。在這樣的背景下，政府開始逐漸放寬城鄉(xiāng)流動(dòng)的限制。不過，盡管民間對(duì)自由遷徙權(quán)的呼聲此起彼伏，但由于種種現(xiàn)實(shí)制約，短期來看全面放開的可能性依然不大。

2.4 1979-1988年為管制松動(dòng)期

1984年中央一號(hào)文件允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，即農(nóng)民可以在自己解決生存問題的條件下進(jìn)城務(wù)工。但相對(duì)而言，該時(shí)期城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模不大。

2.5 1989-1999年為疏堵調(diào)控期

由于農(nóng)村人口大量流向城市，形成“民工潮”，對(duì)交通設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大沖擊，同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)，造成城鄉(xiāng)就業(yè)人口的直接競(jìng)爭(zhēng)，加上經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)短暫衰退，城市就業(yè)形勢(shì)有所惡化，引發(fā)城市居民諸多不滿情緒，促使各級(jí)政府不斷出臺(tái)調(diào)控措施。①即便如此，鄉(xiāng)城人口流動(dòng)依然我行我素，增速不減。政府調(diào)控政策只能做出調(diào)整，由初期的“堵”改為后期的“疏堵結(jié)合”。這意味著農(nóng)村人口自由流入城市的權(quán)利得以為繼，但受到各種就業(yè)限制。

2.6 2000年至今為逐步公平對(duì)待期

該階段政府開始逐步清理和取消針對(duì)流動(dòng)人口的流動(dòng)和就業(yè)限制，積極維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)利，同時(shí)推進(jìn)戶籍制度改革和相關(guān)的社會(huì)福利制度改革。2006年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，首次全面系統(tǒng)地提出解決流動(dòng)人口問題的一攬子措施，以冀為流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造公平的社會(huì)環(huán)境。

3 我國(guó)城市外來人口社會(huì)政策的主要進(jìn)展

3.1 流動(dòng)人口納入政策議程，管理方式和政策原則發(fā)生轉(zhuǎn)變

一方面，流動(dòng)人口已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，它在促進(jìn)城鄉(xiāng)和不同地區(qū)之間的均衡發(fā)展和解決“三農(nóng)問題”上均發(fā)揮了不可替代的重要作用；另一方面，由于受到復(fù)雜歷史背景和利益關(guān)系所導(dǎo)致的現(xiàn)行制度的影響，流動(dòng)人口受到各種不公平對(duì)待，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生直接影響。事實(shí)上，無論是推進(jìn)城市化、城鄉(xiāng)一體化，還是解決城鄉(xiāng)差距、貧富差距，都繞不過流動(dòng)人口這個(gè)坎。因此，近年來，在中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，各級(jí)政府逐漸將流動(dòng)人口納入城市社會(huì)政策對(duì)象范圍，出臺(tái)了不少旨在保護(hù)這個(gè)群體及其家庭成員之就業(yè)、教育、社會(huì)安全等方面權(quán)利、提升市民化程度的政策和措施。特別是2006年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干建議》，第一次全面系統(tǒng)地闡述了農(nóng)民工政策的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和實(shí)施方式，預(yù)示著流動(dòng)人口社會(huì)政策一個(gè)嶄新時(shí)代的到來。

與以往相比，該政策最重要的轉(zhuǎn)變?cè)谟诠芾矸绞胶驼咴瓌t。首先，從內(nèi)外有別到一視同仁。作為合法公民，流動(dòng)人口不應(yīng)被區(qū)別對(duì)待，他們?yōu)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)受到合理的對(duì)待。因此，“公平對(duì)待、一視同仁”成為近年來流動(dòng)人口政策制定的思想基礎(chǔ)。其次，從管理對(duì)象到服務(wù)對(duì)象。作為合法公民，流動(dòng)人口不能只是被看成是接受管理的對(duì)象，也是各級(jí)政府的服務(wù)對(duì)象。政府在繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口引導(dǎo)和管理的同時(shí)，也要為他們提供必要的社會(huì)服務(wù)。再次從排斥到融合。城市政府和社會(huì)不再采用各種限制措施將流動(dòng)人口排斥在城市主流社會(huì)之外，而逐漸采用市民化方法，促進(jìn)流動(dòng)人口特別是新生代流動(dòng)人口（指出生在城市的流動(dòng)人口）盡快融入城市社會(huì)?，F(xiàn)實(shí)情況表明，流動(dòng)人口不僅已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主體，也是城市新增人口的主要來源。尤其是1億左右的新生代流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中日益發(fā)揮主力軍的作用。

3.2 各項(xiàng)政策穩(wěn)步推進(jìn)，流動(dòng)人口流入地社會(huì)保護(hù)機(jī)制逐步完善

3.2.1 戶籍改革不斷深入，居留權(quán)基本得到保障

近年來，各地積極探索農(nóng)民工在就業(yè)地落戶的具體方法，陜西、重慶、寧波、成都等地制定了戶籍制度改革辦法。2011年政府工作報(bào)告也明確要求，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。而隨著戶籍改革的推進(jìn)，入戶城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口數(shù)量有所增加，如廣東省已有10萬(wàn)多農(nóng)民工通過積分入戶城鎮(zhèn)。同時(shí)隨著2003年收容遣送辦法的廢止，流動(dòng)人口在城市的居留權(quán)基本得到保障。

3.2.2 大部分歧視性制度已被廢除，就業(yè)安全程度明顯提高

相對(duì)而言，流動(dòng)人口的就業(yè)權(quán)的提高最為迅速和明顯，這主要得益于一些法律法規(guī)的出臺(tái)，其中包括2003年的《行政許可法》、2007年的《勞動(dòng)合同法》和修訂后的《勞動(dòng)法》以及2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》。各級(jí)政府每年都對(duì)拖欠工資問題集中處理，并試圖建立常規(guī)性預(yù)防機(jī)制，如“兩金三制”②等。而由于東部沿海地區(qū)出現(xiàn)民工荒現(xiàn)象，流動(dòng)人口在工資方面的議價(jià)權(quán)也明顯增加。加上最低工資制度的推行，流動(dòng)人口工資水平明顯提升。2010年，農(nóng)民工月均收入達(dá)到1690元，比2005年的875元增長(zhǎng)近一倍（徐博，2011）。但勞動(dòng)合同簽訂率低、超時(shí)工作、工作環(huán)境差等問題依然存在。

3.2.3 中央政府加大投入，流動(dòng)人口享受的社會(huì)福利項(xiàng)目逐漸增加

在社會(huì)保障方面，農(nóng)民工參保人數(shù)和覆蓋率逐年上升。2012年9月③農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到4453萬(wàn)、4922萬(wàn)、2609萬(wàn)、6995萬(wàn)，分別比2006年④增長(zhǎng)了314%、108%、68%和176%。2011年流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)到27.8%和35.6%（人力資源社會(huì)保障部，2010，2011，2012）?？梢钥闯?，雖然各項(xiàng)保險(xiǎn)的覆蓋面在逐年擴(kuò)大，但離全覆蓋還有很大的距離，且流動(dòng)人口內(nèi)部的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率隨戶籍分化的現(xiàn)象仍然明顯。2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)，明確規(guī)定進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法可參加社會(huì)保險(xiǎn)，有力推進(jìn)了流動(dòng)人口納保工作。預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間，流動(dòng)人口參保狀況將進(jìn)一步改善，特別是在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)續(xù)后。在社會(huì)救助方面，2011年獲得社會(huì)救助的流浪乞討人員人數(shù)達(dá)到241萬(wàn)人，比2003年增加了近3倍（民政部，2012）。但除此之外，流動(dòng)人口仍無法享受流動(dòng)地的其它社會(huì)救助。

在福利服務(wù)方面，流動(dòng)人口子女入讀公立學(xué)校的情況明顯改善，切實(shí)保障了其受教育權(quán)利。2011年流動(dòng)兒童在流入地公立學(xué)校、打工子弟學(xué)校和私立學(xué)校就讀的比例分別為73.4%、11.4%和15.2%（國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司，2012），公立學(xué)校接受了大部分流動(dòng)兒童?？梢娫诹x務(wù)教育階段，隨遷子女逐漸能夠公平的享受與流入地子女相同的教育服務(wù)，但學(xué)齡前和初中后教育所存在的問題仍有待解決。由于實(shí)施流入地屬地化管理，大多數(shù)流動(dòng)育齡婦女可以享受和本地婦女相同的計(jì)生服務(wù)（如避孕藥具免費(fèi)發(fā)放、孕產(chǎn)檢）。2011年有近七成的流動(dòng)人口中的育齡婦女在流入地接受過至少一項(xiàng)計(jì)生服務(wù)，其中避孕節(jié)育情況檢查、避孕藥具、上/取環(huán)手術(shù)和生殖健康/計(jì)劃生育咨詢服務(wù)免費(fèi)比例分別是，90.5%、94.7%、69.7%、98.5%。流動(dòng)人口及其家庭成員可以享受大部分基本公共衛(wèi)生服務(wù)，如兒童防疫（國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司，2012）。但由于經(jīng)濟(jì)收入較低，流動(dòng)人口對(duì)醫(yī)療服務(wù)的利用相對(duì)較少。在公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)方面，大多數(shù)項(xiàng)目都內(nèi)外一致，農(nóng)民工接受各類培訓(xùn)的機(jī)會(huì)逐年上升。政府還提供了諸如農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)（2009年1100萬(wàn)人次）、企業(yè)在崗農(nóng)民工培訓(xùn)（2010年318萬(wàn)人次）、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者技能培訓(xùn)（2010年704萬(wàn)人次）等多種類的培訓(xùn)項(xiàng)目（人力資源社會(huì)保障部，2010，2011，2012），以提升農(nóng)民工的勞動(dòng)技能和競(jìng)爭(zhēng)力。但由于流動(dòng)人口具有自己的求職方式，對(duì)政府機(jī)構(gòu)信任度不夠，加上政府機(jī)構(gòu)宣傳不力，造成這些公共服務(wù)利用率不高。在住房方面，2011年僅有4.1%的流動(dòng)人口繳納住房公積金，75.3%的流動(dòng)人口在城市租房居住，僅有6.8%在現(xiàn)居住地買房。住房區(qū)域分布上，47.5%的流動(dòng)人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，31.5%居住在城郊農(nóng)村，21.0%居住在市區(qū)（國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司，2012）。流動(dòng)人口的住房條件有待改善。

4 我國(guó)城市外來人口社會(huì)政策的發(fā)展階段、主要進(jìn)展及存在問題

4.1 戶籍制度改革依然任重道遠(yuǎn)

許多學(xué)者都將戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元分割視為產(chǎn)生流動(dòng)人口問題的體制根源。要徹底解決流動(dòng)人口問題，必須先改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但由于戶籍制度改革涉及復(fù)雜社會(huì)利益，阻力重重，舉步維艱，特別是接受大部分流動(dòng)人口的大城市。實(shí)際上早在1992年，以公安部為代表的部門就有意推動(dòng)戶籍與福利徹底脫鉤，甚至開始起草相關(guān)的方案，但始終遭到不同部門以及地方政府的質(zhì)疑，方案至今未能面世。目前一些省市區(qū)進(jìn)行了針對(duì)本地居民的戶籍制度改革，取消城鄉(xiāng)分別，統(tǒng)一為居民戶口，但這無法解決大部分跨省流動(dòng)人口的戶籍問題。而大城市（如京滬）戶口依然大門緊閉，門檻難撼。2009年上海推出戶籍新政，較多的意見認(rèn)為，具有重要的示范意義，但進(jìn)展很慢。首先，本次戶籍新政實(shí)質(zhì)上是戶口管理制度的改革，而非戶籍制度的改革。上海的戶籍新政只是在戶口準(zhǔn)入的門檻上做了一些調(diào)整，與真正的戶籍制度改革相去甚遠(yuǎn)。其次，受戶籍新政影響的人員規(guī)模十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在持有人才居住證的20萬(wàn)外來人員中，2009年符合滿7年居住時(shí)間條件的大約3000多人。由于上海將對(duì)總體入戶人數(shù)進(jìn)行配額控制，因此，即便每年2萬(wàn)人能實(shí)現(xiàn)“居轉(zhuǎn)戶”，但仍然有很多人只能望“戶”興嘆。因此，如果缺乏足夠的中央決心和制度創(chuàng)新，戶籍制度改革依然任重道遠(yuǎn)。

4.2 流動(dòng)人口的弱勢(shì)特征尚未發(fā)生根本改變

新世紀(jì)以來，各級(jí)政府制定并出臺(tái)各類政策措施，積極增加投入，以構(gòu)建針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)政策框架體系，并取得了明顯的成績(jī)。但不容否認(rèn)的是，與本地城鎮(zhèn)人口相比，流動(dòng)人口的弱勢(shì)特征尚未發(fā)生根本性改變。這是因?yàn)檫@種弱勢(shì)特征的形成是特定歷史時(shí)期諸多因素長(zhǎng)期相互作用的結(jié)果。盡管政府試圖通過出臺(tái)政策措施來改變這些狀況，但總的來說，政策實(shí)施的時(shí)間并不長(zhǎng)，效果尚不明顯，不少政策仍在試點(diǎn)階段甚至襁褓之中，而且政策執(zhí)行過程中仍面臨許多障礙，“上有政策，下有對(duì)策”的情況比較嚴(yán)重（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。⑤城市社會(huì)長(zhǎng)期以來形成的對(duì)流動(dòng)人口的歧視和排斥，非短時(shí)期內(nèi)所能改變，特別是兩個(gè)群體之間的利益沖突，進(jìn)一步加劇兩個(gè)群體之間的隔閡，造成流動(dòng)人口難以融入城市社會(huì)。而因外部宏觀城鄉(xiāng)和區(qū)域差異造成的流動(dòng)人口的“先賦”缺陷（如受教育程度較低、收入偏低、流動(dòng)性強(qiáng)等），則進(jìn)一步強(qiáng)化了他們的弱勢(shì)特征，要真正改變這種狀況，除了改善城市政策環(huán)境，還要縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。

4.3 流動(dòng)人口特征的多變性和需求的多元化給制度設(shè)計(jì)帶來困難

調(diào)查結(jié)果顯示，流動(dòng)人口不僅規(guī)模巨大，流動(dòng)頻繁，而且特征和需求多變，已經(jīng)出現(xiàn)明顯分異（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。例如從居留意愿上看，有些人想永久居留城市，有些人想在城鄉(xiāng)之間來回流動(dòng)；從代際上看，許多研究者指出，第二代流動(dòng)人口的需求特征和居留意愿明顯不同于第一代流動(dòng)人口，前者有著不可逆轉(zhuǎn)的融入城市社會(huì)的強(qiáng)烈愿望。而正是他們生于城市，長(zhǎng)于城市，他們的參照系不再是他們的臉朝黃土背朝天的父輩祖輩們，而是同樣生在城市和長(zhǎng)在城市的城市同齡人，這意味他們追求平等就業(yè)、分配正義和合理分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的愿望更加強(qiáng)烈。他們也不會(huì)像其父輩一樣，單純追求經(jīng)濟(jì)利益，而是更加注重生活質(zhì)量。接受現(xiàn)代意識(shí)熏陶的他們也不再僅僅關(guān)心自身的經(jīng)濟(jì)利益，而是更關(guān)注社會(huì)公平以及自己的社會(huì)地位，權(quán)益意識(shí)更加強(qiáng)烈。顯然，這些分異對(duì)現(xiàn)在及未來的流動(dòng)人口制度設(shè)計(jì)帶來困難。特別是，分類指導(dǎo)、分門別類也是制定政策的最佳選擇，但這種務(wù)實(shí)的做法往往引起社會(huì)的批評(píng)。同時(shí)，從前面的分析來看，流動(dòng)人口的弱勢(shì)性可能貫穿整個(gè)遷移過程，而目前的政策主要關(guān)注流入地的需求，而對(duì)流出地和流動(dòng)過程的關(guān)注較少；對(duì)流動(dòng)人口個(gè)人關(guān)注較多，而對(duì)留守家庭的關(guān)注較少。

5 進(jìn)一步完善城市外來人口社會(huì)政策的對(duì)策建議

流動(dòng)人口特征和需求多變，不同類別流動(dòng)人口需求不同，不同階段的流動(dòng)人口需求不同，因此在設(shè)計(jì)流動(dòng)人口社會(huì)保護(hù)政策體系時(shí)要充分考慮這些因素。盡管基于我國(guó)城市非永久性居民社會(huì)政策的終極目標(biāo)相對(duì)明確，即要把具有居留意愿的城市非永久性居民轉(zhuǎn)變?yōu)樯矸菝鞔_、權(quán)利平等的城市永久性居民，但在現(xiàn)行制度安排下，特別是考慮到社會(huì)福利制度安排的地方化特征以及城市外來人口的遷流動(dòng)態(tài)性和需求多元化特點(diǎn)，采取一步到位的激進(jìn)改革措施將面臨巨大困難，可行性較差，因此宜統(tǒng)籌考慮，采取長(zhǎng)短結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)的實(shí)施策略。我們認(rèn)為，可以分兩步走。

第一步實(shí)現(xiàn)中短期（2020年全面建立小康社會(huì)之前）目標(biāo)，重點(diǎn)解決該時(shí)期迫切需要解決且有可能解決的城市非永久性居民社會(huì)政策問題，特別是城市非永久性居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和安全權(quán)利，包括平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、職業(yè)安全權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)、子女教育權(quán)和居住權(quán)。

第二步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期（2020年以后）目標(biāo)，建立適應(yīng)小康社會(huì)和城市化發(fā)展要求、城市非永久性居民可以自由選擇居留城市或返遷故里的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遷流和戶籍政策，確保他們可以平等、深度融入城市，公平享受城市社會(huì)發(fā)展成果，平等參與城市民主政治。

5.1 中期對(duì)策建議

5.1.1 增加中央投入，逐步改變社會(huì)福利籌資地方化的格局，推進(jìn)大城市戶籍制度改革

由于戶籍制度難以突破的根源是戶口成了市民權(quán)的標(biāo)簽。因此，破解大城市戶籍制度改革難題的關(guān)鍵或出路是用國(guó)民權(quán)取代市民權(quán)，即只要是中國(guó)公民，大家享有相同至少是相近的包括福利權(quán)利在內(nèi)的公民權(quán)。當(dāng)然，這是一道說易行難的命題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，破解戶籍改革難題也許有兩條路可走。

一是改變目前的社會(huì)福利責(zé)任分配格局，增加中央政府對(duì)社會(huì)福利的投入，提高國(guó)民權(quán)的普惠范圍和程度。當(dāng)前，中央政府正在大力推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，其中遠(yuǎn)景目標(biāo)之一就是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。一旦此目標(biāo)達(dá)成，戶籍制度改革的難度必將大為減弱。例如，前幾年新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定中央和地方在義務(wù)教育階段的權(quán)利和義務(wù)。中央政府提供必要的教育經(jīng)費(fèi)撥款，地方政府為所有義務(wù)教育階段人口（包括非本地戶籍人口）提供義務(wù)教育服務(wù)。這將大大削弱戶籍制度承載的教育功能，減少教育對(duì)戶籍改革的阻力。

二是如果不改變現(xiàn)行福利責(zé)任分配格局，則需多管齊下，多方治理，共同穩(wěn)步推進(jìn)戶籍改革。其中最為關(guān)鍵的是要穩(wěn)步推進(jìn)，確保戶籍制度改革的力度要在地方政府所能承受的范圍內(nèi)。這既包括提升地方政府在政治和財(cái)政上的承受能力，又包括減少戶籍制度改革對(duì)地方政府之政治和財(cái)政的沖擊。要提升地方政府在戶籍改革方面的政治承受能力，減少戶籍制度改革的政治沖擊，首先，中央政府要繼續(xù)通過法律法規(guī)或行政命令推動(dòng)戶籍制度改革，特別要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；其次，加大宣傳力度，提高國(guó)民素質(zhì)，讓全體普通市民特別是大城市居民理解現(xiàn)代國(guó)民的權(quán)利和義務(wù)，改變傳統(tǒng)的本地人和外地人概念，盡量減小戶籍制度改革帶來的社會(huì)震動(dòng)；再次，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相一致的原則，通過對(duì)外來人口對(duì)本地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)量或比例的測(cè)算，確定用于外來人口的財(cái)政支出額度或比例，減少市民對(duì)戶籍制度改革的擔(dān)憂。而要提升地方政府的財(cái)政承受能力，減少戶籍制度改革對(duì)地方財(cái)政的沖擊，則要繼續(xù)促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，確保地方財(cái)政能力穩(wěn)步增長(zhǎng)，特別是要加快落后地區(qū)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展水平差距，減少戶籍制度放開誘發(fā)福利移民的可能。不難想象，如果各地發(fā)展水平較為均衡，那么在移民流入地政府財(cái)政能力可接受的范圍內(nèi)，即使有少量的福利移民，流入地政府也能從容應(yīng)對(duì)，不會(huì)造成過大的社會(huì)沖擊。事實(shí)上，許多發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)一直存在福利移民問題，但由于總量不大，處在各地財(cái)政能力可承受的范圍內(nèi)，因此并沒有引發(fā)特別大的社會(huì)矛盾和問題。

5.1.2 逐步推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理，推進(jìn)包括民政、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人口計(jì)生、戶籍等信息的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，為城市非永久性居民提供實(shí)質(zhì)幫助，降低遷流成本

在當(dāng)前特別是大城市因基礎(chǔ)設(shè)施、市民抵觸等因素而無法全面放開戶籍制度的前提下，逐步推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理無疑是一項(xiàng)退而求其次的較優(yōu)選擇。目前不少省區(qū)推出了居住證制度，但這種居住證的功能只適用于流入地省區(qū)，且因?yàn)榫幼∽C往往較為注重管理，提供福利機(jī)會(huì)的不多，因而可能被不少學(xué)者批評(píng)為流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

我們認(rèn)為，外來人口在城市長(zhǎng)期居留工作生活的過程中，社會(huì)福利是降低其弱勢(shì)性的重要因素，但并非全部。實(shí)際上，不少外來人口還會(huì)因?yàn)殚_具各種證明而奔波于流出地和流入地之間，既為其在城市居住生活帶來不便，也明顯增加了遷流成本。如2012年國(guó)家人口和計(jì)生委發(fā)出通知，流動(dòng)人口可以在流入地生育服務(wù)登記，而江蘇省先行一步，規(guī)定流動(dòng)人口可就地辦證，這為廣大育齡流動(dòng)人口無疑提供了很多便利。

建議在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)各大流出和流入省市區(qū)的區(qū)域合作，逐步推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理，盡快推進(jìn)包括民政、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、戶籍等信息的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，為城市非永久性居民提供實(shí)質(zhì)幫助，并有效降低他們的交通費(fèi)、信息費(fèi)、證件費(fèi)等，降低勞動(dòng)力遷移成本。

5.1.3 繼續(xù)加強(qiáng)人口遷移流動(dòng)的資料收集工作，為制定科學(xué)、合理、有效的人口遷流政策服務(wù)

缺乏有效可靠的遷移資料是制定有效遷流管理政策和措施的主要障礙之一。眾所周知，我國(guó)城市外來人口具有規(guī)模大、高流動(dòng)性、需求多元化的特征。盡管現(xiàn)在針對(duì)流動(dòng)人口的調(diào)查很多，但全國(guó)性、較為可靠的，特別是深入體現(xiàn)流動(dòng)人口之流動(dòng)性和多元化特征的調(diào)查不多，學(xué)界對(duì)流動(dòng)人口之居留行為及其和社會(huì)需求之間的關(guān)系仍缺乏深入的了解。對(duì)搜集、分析和交換遷流人口資料的持續(xù)需求依然是我國(guó)遷流研究的重要方面。加大技術(shù)及相關(guān)能力建設(shè)投資，促進(jìn)及時(shí)、精確的資料收集、分析和發(fā)布，建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑等，都是建立卓有成效的遷流信息系統(tǒng)的重要內(nèi)容。

我們建議中央及地方政府進(jìn)一步加大對(duì)遷流人口資料收集工作的資金投入。統(tǒng)計(jì)等有關(guān)政府部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和高校研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和合作，建立全國(guó)性的人口遷流統(tǒng)計(jì)部門，制定科學(xué)合理的抽樣框和調(diào)查方法，對(duì)人口遷流情況進(jìn)行縱向跟蹤調(diào)查，深入掌握城市非永久性居民的居留、返遷及其與社會(huì)需求之間的關(guān)系，為制定科學(xué)、合理、有效的人口遷流政策服務(wù)。

5.2 近期對(duì)策建議

5.2.1 進(jìn)一步完善相關(guān)法制，在確立流動(dòng)人口平等權(quán)益的同時(shí)，賦予他們維權(quán)的法律手段和有效途徑

新世紀(jì)以來，《行政許可法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)法》（修訂）、《義務(wù)教育法》（修訂）、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，有效地改善了流動(dòng)人口的社會(huì)地位，維護(hù)了他們的合法權(quán)益，效果顯著。中央和地方各級(jí)政府要進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)行法律制度和政策措施進(jìn)行檢查，盡快修訂那些違反公平原則、損害流動(dòng)人口權(quán)益的內(nèi)容，同時(shí)按照平等、公平、共享等原則制定必要的新法律、法規(guī)和政策。如加快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)戶籍政策、就業(yè)政策、收入分配政策、教育培訓(xùn)和繼續(xù)教育政策、公共衛(wèi)生政策進(jìn)行必要的調(diào)整。

5.2.2 采取切實(shí)措施，提高城市外來流動(dòng)人口收入，維護(hù)其合法權(quán)益

首先，要建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，指導(dǎo)企業(yè)合理增長(zhǎng)農(nóng)民工工資。工資是勞動(dòng)者生產(chǎn)和生活的基本保障，更是農(nóng)民工遷流的首要目的，因而是流動(dòng)人口社會(huì)政策的核心內(nèi)容。相對(duì)而言，農(nóng)民工工資水平較低，特別在私營(yíng)企業(yè)，與社會(huì)平均工資的差距較大，缺乏有效的定期增長(zhǎng)機(jī)制。建議相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工工資的指導(dǎo)，特別是加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)執(zhí)行最低工資情況的監(jiān)察，對(duì)拖欠工資行為進(jìn)行處罰，確保農(nóng)民工工資與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)芈毠すべY水平同步增長(zhǎng)。

其次，加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法，保障勞動(dòng)權(quán)益，確保農(nóng)民工超時(shí)工作獲得相應(yīng)的超額收入。對(duì)流動(dòng)人口來說，利用最短的時(shí)間獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益是一種有效的遷移行為。盡管工作時(shí)間長(zhǎng)，加班普遍，不符合《勞動(dòng)法》規(guī)定，但符合流動(dòng)人口的心理和意愿。一些流動(dòng)人口往往主動(dòng)要求加班。因此，簡(jiǎn)單一刀切地反對(duì)農(nóng)民工加班未必取得實(shí)效，建議勞動(dòng)部門可以加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法，確保農(nóng)民工超時(shí)工作獲得相應(yīng)的超額收入，這樣一方面可以提高農(nóng)民工收入，另一方面一定程度上抑制企業(yè)的超時(shí)工作和加班行為。

再次，切實(shí)采取措施，保護(hù)靈活就業(yè)外來人口（如臨時(shí)工、家庭保姆等）的權(quán)利，防止出現(xiàn)人身傷害、限制自由、欠薪扣薪、扣押證件等問題發(fā)生。

5.2.3 加強(qiáng)流動(dòng)人口繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)，有效提升流動(dòng)人口素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)融入

首先，加強(qiáng)流動(dòng)人口繼續(xù)教育，向流動(dòng)人口開放初中后職業(yè)教育。流動(dòng)人口的受教育程度以初中為主，總體受教育程度偏低。這既不利于個(gè)人就業(yè)和發(fā)展，也不利于社會(huì)進(jìn)步。建議逐步把農(nóng)村流動(dòng)人口的繼續(xù)教育納入教育政策的范疇，特別要把城市職業(yè)教育向初中后流動(dòng)人口開放，采取一定的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)他們積極參加繼續(xù)教育，提升個(gè)人素質(zhì)。

其次，加強(qiáng)流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。探索逐步將流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工納入城市勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)的范圍，特別是要將那些符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要或社會(huì)發(fā)展亟需（如老年照料等）的流動(dòng)人口作為政府提供職業(yè)培訓(xùn)的重要對(duì)象。

再次，將包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)納入城市流動(dòng)人口教育的范圍。隨著包括網(wǎng)購(gòu)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在日常生活中的普及，網(wǎng)絡(luò)在生活中的作用越來越大，如對(duì)廣大城市外來人口來說，網(wǎng)上購(gòu)買火車票無疑是一項(xiàng)重要生活事件，但由于不少外來人口對(duì)網(wǎng)絡(luò)一無所知，從而造成其新的弱勢(shì)問題。因此，在科技日新月異的今天，各流入地城市要將外來人口納入新技術(shù)推廣的重要受眾群體，這樣才能避免外來人口與本地人口之間的差距不斷擴(kuò)大，促進(jìn)社會(huì)融合。

5.2.4 加快社保制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，進(jìn)一步完善流動(dòng)人口社會(huì)保障

隨著我國(guó)社會(huì)保障制度改革的逐步深入，建立城鄉(xiāng)一體的社保制度已成為必然趨勢(shì)。而作為城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)人口，是社保制度城鄉(xiāng)一體化過程的難點(diǎn)。未來的趨勢(shì)是流動(dòng)人口可加入流入地的社保制度，同時(shí)建立不同地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度。因此，要加快流動(dòng)人口參加城市社會(huì)保險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)和試點(diǎn)。

首先，要逐步將流動(dòng)人口納入城市社會(huì)保險(xiǎn)制度。而其中的重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)不同制度（如農(nóng)保和城保之間）的轉(zhuǎn)換以及削弱流動(dòng)人口對(duì)城市社保制度帶來的影響。有關(guān)部門要深入研究相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，盡早進(jìn)行試點(diǎn)。

其次，要進(jìn)一步完善和落實(shí)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策。目前，流動(dòng)人口成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移的比例很低。不了解政策和手續(xù)復(fù)雜是未轉(zhuǎn)移的主要原因。因此，要進(jìn)一步加大政策宣傳，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移手續(xù)，為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

再次，要建立面向流動(dòng)人口的貧困救助機(jī)制。目前，我國(guó)城市社會(huì)救助只對(duì)生活無著城市流浪人員，對(duì)一般的流動(dòng)人口尚無制度性的救助措施。建議民政部門要建立面向流動(dòng)人口的貧困救助制度，為陷入短期貧困的流動(dòng)人口家庭提供援助。

5.2.5 加強(qiáng)宣傳，疏堵結(jié)合，穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理流動(dòng)

首先，結(jié)合城市人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)和勞動(dòng)力需求變動(dòng)特點(diǎn)，穩(wěn)步放開戶籍制度。隨著城市人口結(jié)構(gòu)不斷老化，戶籍勞動(dòng)力規(guī)模和比重將出現(xiàn)較快下降的問題，同時(shí)，隨著全國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和劉易斯拐點(diǎn)的出現(xiàn)以及中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的吸引，未來城市外來勞動(dòng)力供應(yīng)將逐步減少，廉價(jià)勞動(dòng)力供應(yīng)必將減弱，這不僅影響中小企業(yè)的發(fā)展，也影響社會(huì)服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集且和市民百姓生活密切相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，從而影響市民生活。因此，建議根據(jù)城市人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的特點(diǎn)，在城市勞動(dòng)力規(guī)模出現(xiàn)較快下降的時(shí)期，適當(dāng)放開城市戶籍，吸納城市亟需的勞動(dòng)力（如老年照料工人等）加入城市戶籍。

其次，要加強(qiáng)宣傳，讓流動(dòng)人口了解全國(guó)及流出地政府在促進(jìn)中小城鎮(zhèn)發(fā)展方面的政策，促使流動(dòng)人口有序回流。同時(shí)，在流出地和流入地建立勞動(dòng)力遷移資源中心，為廣大遷流人口或潛在的遷流人口提供準(zhǔn)確、足夠的不同目的地的就業(yè)機(jī)會(huì)和前景信息，以便讓他們做出知情選擇。

再次，將返遷納入人口遷流管理的重要內(nèi)容。盡管返遷很重要，但在遷移過程中，返遷移民的再融入是最容易被忽視的政策領(lǐng)域。我們建議，要建立讓遷流人口和流出地保持一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的方法。流入地政府要對(duì)返遷人口一視同仁，確保其享受和本地居民相同的基本公共服務(wù)。對(duì)那些長(zhǎng)期在外甚至出生在外地現(xiàn)返回流出地的遷流人口，政府應(yīng)該采用再融入策略，促進(jìn)其重新融入社會(huì)。

注釋：

① 如1989年3月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，4月，民政部和公安部頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》，此后各級(jí)政府每年嚴(yán)陣以待，做好控制外出和流入疏導(dǎo)的工作。

② 指在建筑業(yè)建立工資保證金，在工資拖欠多發(fā)地建立政府欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，一級(jí)建筑承包企業(yè)解決分包企業(yè)欠薪制度、行政司法聯(lián)動(dòng)打擊欠薪逃匿制度、地方政府負(fù)總責(zé)制度，從制度建設(shè)上解決農(nóng)民工工資拖欠問題。

③ 2012年9月數(shù)據(jù)，如不特別說明，下同。

④ 失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)是和2008年數(shù)據(jù)相比的增長(zhǎng)率。

⑤ 如盡管新的《義務(wù)教育法》作出了明確規(guī)定，流動(dòng)人口子女就學(xué)難問題得到明顯改善，但仍有一些地方公立學(xué)校門檻很高，存在以其他名義收入贊助費(fèi)的現(xiàn)象。又如政府每年三令五申要求不拖欠農(nóng)民工工資，且不少地區(qū)出臺(tái)了制度性安排，但這一現(xiàn)象仍在相當(dāng)范圍內(nèi)存在，且比例仍相當(dāng)高（鄭功成， 黃黎若蓮.2007）。

參考文獻(xiàn)：

[1] Cai， F.Du， Y. Wang， M. （2009）. Migration and Labor Mobility in China[M].New York： UNDP. （UNDP）.

[2] 國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2012）[M].北京：中國(guó)人口出版社，2012，7.

[3] 民政部. 2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml.

[4] 人力資源社會(huì)保障部.2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]. http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110723_69906.htm.

[5] 人力資源社會(huì)保障部. 2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]. http：//www.molss.gov.cn/gb/zwxx/2011-05/24/content_391125.htm.

[6] 人力資源社會(huì)保障部.2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-06/05/content_2153635.htm.

[7] 徐博.為了2.42億農(nóng)民工的福祉——我國(guó)農(nóng)民工工作取得新進(jìn)展[J/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/12/c_13729271.htm.

[8] 陳森斌，楊舸.改革開放后的農(nóng)民工政策思路變遷[J].人口與發(fā)展，2013，（2）.

[9] 鄭功成，黃黎若蓮.中國(guó)農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)[M].北京：人民出版社，2007.

[10] 周婷玉.我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.11億，未來人口流動(dòng)呈四大態(tài)勢(shì)[J/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-06/26/c_12266166.htm.

責(zé)任編輯：蔣亞林