姚 蓉
(中共陜西省委黨校陜西經(jīng)濟(jì)研究所,陜西西安 710061)
黃土高原地區(qū)是我國退耕還林(草)工程建設(shè)的核心區(qū)域,該區(qū)大部分位于我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的半干旱氣候區(qū),水土流失嚴(yán)重,農(nóng)村貧困面積大,多數(shù)嚴(yán)重流失區(qū)屬于“老、少、邊、窮”地區(qū),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為工程建設(shè)的焦點(diǎn)問題。黃土高原地區(qū)在退耕還林(草)工程實(shí)施中,將生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)相結(jié)合,有效地控制了當(dāng)?shù)貒?yán)重的水土流失,特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,農(nóng)民收入不斷提高,為保障國家生態(tài)安全、全面推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí),黃土高原退耕區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著資源、技術(shù)等約束,在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、農(nóng)村社會(huì)保障體系、農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)體系等方面還不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。因此,必須面向國家生態(tài)建設(shè)需求,立足于區(qū)域生態(tài)建設(shè)實(shí)踐,結(jié)合區(qū)域特點(diǎn),綜合考慮當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益和局部利益,把退耕還林工作與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入有機(jī)結(jié)合起來,創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
由于黃土高原自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素的影響,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨多重約束,突出表現(xiàn)如下。
1.1干旱缺水黃土高原地區(qū)是我國東西部之間半濕潤區(qū)向半干旱區(qū)過渡地帶,年降水量少,為300~600 mm,呈現(xiàn)由東南向西北遞減的趨勢(shì)。汛期降雨量占年降水量的70%~80%,且以暴雨形式為主,可利用的降水不足其中的30%;降水年變率大,“十年九旱”,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期靠天吃飯。該區(qū)地表徑流量小,人均河川地表徑流水量(不含過境水)僅相當(dāng)于全國平均水平的1/5,耕地地均徑流量不足全國平均水平的1/8,是全國水資源貧乏的地區(qū)。黃土高原地區(qū)大部分處于水分補(bǔ)償失調(diào)和土壤強(qiáng)烈干旱區(qū),天然植被主要是以旱生的草本、半灌木和灌木植物為主的植被類型,不宜大面積栽種人工林和種植高耗水植物。否則,隨著植被蒸騰量加大,會(huì)在1~10 m深度形成干層,土壤干層的形成又限制了植物的進(jìn)一步生長(zhǎng),阻止了水分下滲對(duì)地下水的補(bǔ)給,減少地下徑流[1-3]。退耕還林后,生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林在該區(qū)種植面積的加大,加劇了水資源的短缺,制約了該區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
1.2農(nóng)村勞動(dòng)力不足,人力資本存量有限發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)事關(guān)退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題的解決,也是退耕還林(草)成果得以鞏固的基礎(chǔ)。黃土高原地區(qū)退耕農(nóng)戶戶主年齡以45歲以上的居多,農(nóng)戶中小學(xué)以下文化程度較多,高中以上文化程度的偏少,農(nóng)戶家庭規(guī)模變小,大多數(shù)家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)在2人以下,中老年人是農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍。農(nóng)戶文化程度低,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量少,制約了農(nóng)村家庭經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)張和經(jīng)營水平的提高。因此,加大農(nóng)民的教育培訓(xùn)是黃土高原地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫任務(wù)。目前,由于農(nóng)業(yè)比較收益低,市場(chǎng)變化莫測(cè),農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)大,農(nóng)村中青壯年勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的意愿低,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展后備軍不足,影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展,因此,進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。
1.3產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足黃土高原是我國經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙重貧困區(qū),生態(tài)建設(shè)和農(nóng)民增收是該區(qū)發(fā)展的兩大主題。在退耕還林工程實(shí)施中,黃土高原退耕區(qū)地方政府把農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為穩(wěn)固退耕成果,轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑。在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,設(shè)施農(nóng)業(yè)成為黃土高原農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要選擇。設(shè)施農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)技術(shù)和資金密集型產(chǎn)業(yè),沒有足夠財(cái)力的支撐,設(shè)施農(nóng)業(yè)也難以形成氣候。由于黃土高原地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平低,產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原始積累十分有限,農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中普遍缺乏啟動(dòng)資金,制約后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)此,各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的投入導(dǎo)向作用,加大對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。
1.4林(草)經(jīng)營管理政策缺乏效率封山禁牧是退化草場(chǎng)自然修復(fù)的有效措施,退化草場(chǎng)一般在封山當(dāng)年長(zhǎng)草,5年后長(zhǎng)灌,10年后開始有喬木侵入,植被基本恢復(fù)到正常狀態(tài)。退化的天然草場(chǎng),經(jīng)過自然修復(fù)10 年左右的封育后可以適度加以利用。退耕還林后,黃土高原部分縣區(qū)的畜牧業(yè)有了較快發(fā)展,但多數(shù)地方仍發(fā)展緩慢,牧業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的 1/3,低于全國平均水平[4]。在退耕區(qū),舍飼養(yǎng)羊一方面面臨人工成本和飼草成本上升,飼草不足的發(fā)展困境,“偷牧”現(xiàn)象禁而不止,成為一些退耕農(nóng)戶降低養(yǎng)羊成本的措施之一;另一方面,大量天然草場(chǎng)和人工草場(chǎng)的草資源得不到利用,長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài),草地退化在所難免[5]。
《退耕還林條例》明確規(guī)定了退耕農(nóng)戶對(duì)其退耕林地所享有的權(quán)益,退耕區(qū)也通過集體林權(quán)改革、林權(quán)證發(fā)放等政策確認(rèn)退耕農(nóng)戶的主體地位,但由于退耕農(nóng)戶對(duì)所擁有的林木經(jīng)營、處置受到相關(guān)政策的限制,是嚴(yán)重不完全的林木產(chǎn)權(quán),農(nóng)戶對(duì)林木的所有權(quán)成為虛無的權(quán)利[6]。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度,制約了退耕農(nóng)戶對(duì)林木管護(hù)的積極性,影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益。
2.1生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制從現(xiàn)行退耕相關(guān)政策看,退耕還林工程管護(hù)費(fèi)用是由地方政府支付,國家未配套工作經(jīng)費(fèi),增加了退耕區(qū)的地方財(cái)政開支,貧困縣區(qū)工作經(jīng)費(fèi)不足影響到工程的管護(hù)。2007年隨著全國退耕還林(草)補(bǔ)助逐漸到期,國務(wù)院在2007年8月9日出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》,國家決定繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助,國家對(duì)補(bǔ)償年限的修改是及時(shí)、合理的,但仍存在對(duì)退耕地的總體補(bǔ)償不足問題。由于生產(chǎn)資料價(jià)格的普遍上漲,延長(zhǎng)期對(duì)退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅下降60%,退耕還林補(bǔ)助政策的激勵(lì)作用逐年減弱,退耕區(qū)鞏固退耕還林成果的壓力逐年增大,退耕土地生產(chǎn)經(jīng)營管理政策沒有適時(shí)調(diào)整,退耕地林草資源有效利用不足,農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益受損,影響農(nóng)戶對(duì)退耕地的管護(hù)投入,不能確保退耕林草地的質(zhì)量,退耕農(nóng)戶復(fù)耕風(fēng)險(xiǎn)依然存在。這些問題表明必須考慮退耕農(nóng)戶對(duì)退耕地經(jīng)濟(jì)利益訴求問題,解決生態(tài)建設(shè)與資源合理利用的關(guān)系,從退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助資金來源、經(jīng)營管理政策等方面建立生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制,促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,優(yōu)化配置資源的效率。
2.2農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是黃土高原退耕區(qū)鞏固退耕成果,實(shí)現(xiàn)退耕農(nóng)戶持續(xù)性增收的重要保障。通過對(duì)甘肅、寧夏、陜西、山西黃土高原退耕農(nóng)戶的調(diào)查顯示,目前農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的問題集中表現(xiàn)為缺少資金、沒有技術(shù)、缺水干旱、耕地少等,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中輕壯年勞動(dòng)力大量流失,農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的勞動(dòng)力多為年齡在50歲左右的、文化程度偏低(小學(xué)以下文化程度)的人群,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化難以推進(jìn)。國家和地方政府應(yīng)針對(duì)以上問題,從資金支持、技術(shù)提供、農(nóng)資供給、農(nóng)田建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)等方面制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期,政府需提供一定的資金、技術(shù)、市場(chǎng)條件以扶持產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng),助力農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收。例如,陜西延安市農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大與地方政府的引導(dǎo)、扶持是分不開的。
由于黃土高原退耕區(qū)地方政府財(cái)力普遍有限,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,既沒有能力投入大量資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也普遍缺乏吸引外來資金的優(yōu)勢(shì),產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大。對(duì)此,退耕區(qū)在為國家提供生態(tài)產(chǎn)品時(shí),國家不僅要對(duì)農(nóng)民退耕地進(jìn)行補(bǔ)償,更應(yīng)考慮退耕區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)訴求,加大基本農(nóng)田建設(shè)投入,并在中央財(cái)政的支持下,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,引入社會(huì)資本,設(shè)立退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)投資基金,參與退耕區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育。
2.3農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制近年來,黃土高原退耕區(qū)外出務(wù)工人數(shù)增加,勞務(wù)經(jīng)濟(jì)成為退耕農(nóng)戶增收的重要渠道。由于黃土高原退耕區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),農(nóng)民文化素質(zhì)不高,外出務(wù)工人員缺乏必要的技能培訓(xùn)和管理組織,就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有限,多以零散務(wù)工為主,工作穩(wěn)定性差,增收潛力不足,務(wù)工者權(quán)益受損卻無從維權(quán),不利于退耕區(qū)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。調(diào)查表明,陜西延安市吳起縣外出經(jīng)商務(wù)工人數(shù)占到農(nóng)村總勞動(dòng)力的52.8%。其中外出從業(yè)勞動(dòng)力有一技之長(zhǎng)和自己經(jīng)營實(shí)體者占到外出務(wù)工人數(shù)的 46.7%。普通外出務(wù)工人員人均年收入僅有12 220元,有一技之長(zhǎng)的外出勞動(dòng)力人均年收入22 757 元,從事商業(yè)及服務(wù)業(yè)的外出勞動(dòng)力人均年收入94 584元,有一技之長(zhǎng)的外出勞動(dòng)力收入是普通務(wù)工人員收入的1.86 倍,而從事商業(yè)及服務(wù)業(yè)的外出勞動(dòng)力是普通務(wù)工人員收入的7.70 倍。不難看出人力資本對(duì)農(nóng)民的增收效應(yīng),加大人力資本投資對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有重要意義。實(shí)踐表明,政府主導(dǎo)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)制是落后地區(qū)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)。
退耕區(qū)政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和區(qū)內(nèi)外用工信息,健全勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)制,把對(duì)務(wù)工人員進(jìn)行實(shí)用技能免費(fèi)培訓(xùn)長(zhǎng)期化、制度化,提高務(wù)工者專業(yè)技能,勞動(dòng)保障部門和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)要為務(wù)工人員提供就業(yè)信息,引導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出,減少農(nóng)村勞動(dòng)力的盲目轉(zhuǎn)移,并對(duì)務(wù)工人員提供法律服務(wù)。在國家層面上,發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用,深化體制改革,健全各項(xiàng)制度,應(yīng)制定明確的退耕區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移扶持政策,給以資金、項(xiàng)目等支持,為退耕區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造寬松環(huán)境。
2.4農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制農(nóng)村社會(huì)保障是保障農(nóng)村居民基本民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。目前,我國農(nóng)村初步形成了以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、“五?!惫B(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會(huì)保障體系,惠及廣大農(nóng)民,加快了農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型。從這些制度的具體執(zhí)行情況看,農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制仍有待完善。對(duì)甘肅、寧夏、山西、陜西4省區(qū)的黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶的入戶調(diào)查顯示,退耕農(nóng)戶對(duì)新型合作醫(yī)療制度持支持態(tài)度,但90%以上的農(nóng)戶認(rèn)為該制度涉及的藥費(fèi)報(bào)銷政策存在不足,本地看病與外地看病的報(bào)銷比例不一致,可報(bào)藥目的范圍窄,當(dāng)?shù)蒯t(yī)療條件落后,限制了農(nóng)戶對(duì)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的享有權(quán)限。退耕區(qū)農(nóng)戶的生育意愿與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平成反比,退耕農(nóng)戶表現(xiàn)出少生優(yōu)育的傾向,但“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念依然影響農(nóng)戶的生育選擇,退耕農(nóng)戶認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)是好事,但現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)低,還是要靠子女、靠家庭來養(yǎng)老。在縣域經(jīng)濟(jì)弱的地區(qū),農(nóng)村低保人群的認(rèn)定和農(nóng)村居民醫(yī)療救助方面,“人情”的影響較大,弱勢(shì)群體得不到應(yīng)有的救助。這些制度上的不足亟待完善。
2.5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶人均耕地資源有限,地塊分散,以家庭為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以形成規(guī)模,抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力低,增收不穩(wěn)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?jīng)營,提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的必由之路。農(nóng)業(yè)的規(guī)?;?jīng)營要求土地由分散轉(zhuǎn)向集中,在農(nóng)村土地承包權(quán)不變的情況下,土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件。由于黃土高原退耕區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的多樣性,各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策,完善土地評(píng)估作價(jià)、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償、合同簽證、糾紛調(diào)解、登記備案等管理制度,建立有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),規(guī)范流轉(zhuǎn)程序,根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn),確保流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。通過土地流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收。如陜西延安市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,遵循“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”和依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,引導(dǎo)和鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、合作社、生產(chǎn)大戶通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),對(duì)流轉(zhuǎn)土地實(shí)行統(tǒng)一承包管理、整體規(guī)劃布局、連片高效開發(fā),農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效明顯。
3.1適時(shí)調(diào)整、完善退耕還林管理政策體系自1999年退耕還林(草)工程實(shí)施以來,我國政府先后制定了《關(guān)于開展2000年長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林(草)試點(diǎn)示范工作的通知》(林計(jì)發(fā)[2000]111號(hào))、《退耕還林條例》、《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》等一系列文件與法規(guī),有力地推進(jìn)了退耕還林工程建設(shè)。隨著時(shí)間的推移,退耕補(bǔ)償機(jī)制、退耕林草地的使用方式等都影響著退耕成果的穩(wěn)固和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,如生態(tài)林的走向、禁牧政策是否適宜等。因此,必須考慮時(shí)代背景和退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益,推進(jìn)林權(quán)制度改革,適時(shí)對(duì)退耕還林政策進(jìn)行完善、調(diào)整。結(jié)合林木的自然生長(zhǎng)規(guī)律和農(nóng)戶的利益需求,在維護(hù)生態(tài)安全的前提下,落實(shí)農(nóng)戶對(duì)林木的實(shí)際權(quán)益,以商品林的經(jīng)營思路管理現(xiàn)有生態(tài)林;或者農(nóng)戶將林木權(quán)益一次性轉(zhuǎn)讓給國家,農(nóng)戶林木權(quán)益轉(zhuǎn)讓所得作為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來源,建立退耕農(nóng)戶生態(tài)養(yǎng)老制度。
3.2健全農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系,為農(nóng)民提供免費(fèi)實(shí)用技能培訓(xùn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)村社會(huì)化體系薄弱長(zhǎng)期困擾著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)作物良種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)提出了較高要求,需要把農(nóng)業(yè)科技成就運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),改變農(nóng)戶落后的生產(chǎn)方式。由于農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展滯后,不能及時(shí)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信息、資金、技術(shù),農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的渴求也難以滿足,制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,必須完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系,加快農(nóng)業(yè)科技推廣和成果轉(zhuǎn)化,提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道,就業(yè)信息,切實(shí)服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展,推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。
黃土高原退耕區(qū)多為我國“老、少、邊、窮”地區(qū),農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)低,人力資本不足,農(nóng)民的再就業(yè)能力低,生活不能保障,紛紛把土地作為保障生活的最后退路,土地流轉(zhuǎn)意愿不高,制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而影響農(nóng)民增收和就業(yè),使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入困境。因此,轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力不僅是退耕還林的需要,也是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。只有農(nóng)民的就業(yè)能力提高了,農(nóng)民才可能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。要提高農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,必須重視農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),通過培訓(xùn),提高農(nóng)民就業(yè)技能。由于農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)能力、意識(shí)水平的限制,在黃土高原地區(qū)農(nóng)戶自我培訓(xùn)有限,需要各級(jí)政府結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,建立針對(duì)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu),為農(nóng)民提供長(zhǎng)期的免費(fèi)培訓(xùn)。
3.3加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)退耕還林工程建設(shè)將黃土高原地區(qū)不適于耕種的陡坡耕地轉(zhuǎn)為生態(tài)建設(shè)用地,退耕農(nóng)戶人均耕地?cái)?shù)量銳減(陜西延安吳起農(nóng)民人均耕地為0.133~0.200 hm2)。要在有限的耕地上獲取高的產(chǎn)出,必須加大對(duì)土地的投入,控制水土流失,提高耕地的保水、保肥、保土能力。由于黃土高原地處干旱、半干旱地區(qū),水資源不足,耕地多以旱地為主,“十年九旱”,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低而不穩(wěn)。因此,在黃土高原地區(qū),重點(diǎn)是確保農(nóng)民基本農(nóng)田的人均擁有量,興修基本農(nóng)田,提高土地生產(chǎn)力,推進(jìn)旱作農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)的建設(shè),改變農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的狀況。據(jù)有關(guān)學(xué)者多年的實(shí)踐研究,若陜北人均有0.13~0.20 hm2設(shè)施配套的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田,加上科學(xué)種田,當(dāng)?shù)丶Z食問題則可以解決。因此,加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè),提高土地生產(chǎn)力是該區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政應(yīng)重視基本農(nóng)田建設(shè),改善農(nóng)業(yè)建設(shè)用水、用電條件,為農(nóng)民提供必要的農(nóng)田建設(shè)資金,提供地膜等農(nóng)資,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高種植業(yè)的收益。
3.4嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱,環(huán)境的承載力有限,按照1978年聯(lián)合國規(guī)定的干旱、半干旱地區(qū)臨界人口密度7人/km2和20人/km2的標(biāo)準(zhǔn),目前黃土高原地區(qū)人口密度為167人/ km2,為同期全國平均水平的122.9%,己遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn),人口超載嚴(yán)重,負(fù)荷過大。從對(duì)甘肅、寧夏、山西、陜西4省區(qū)的黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶的入戶調(diào)查情況看,寧夏、甘肅農(nóng)戶家庭的規(guī)模較大,2個(gè)以上子女的家庭多于延安、山西的農(nóng)戶。因此,嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)是黃土高原地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容忽視的問題,必須常抓不懈。
3.5創(chuàng)建政府引導(dǎo)下的黃土高原農(nóng)村發(fā)展基金經(jīng)濟(jì)落后,建設(shè)資金不足是黃土高原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的普遍性問題。在黃土高原地區(qū),除少數(shù)資源縣區(qū)外,區(qū)內(nèi)多數(shù)縣區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)主體,缺乏“以工哺農(nóng)”的能力。地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持有限,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展多處于艱難的起步階段,需要從農(nóng)業(yè)外部、區(qū)域外部得到扶持,助力當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正軌。這需要中央政府和省區(qū)政府從資金、技術(shù)、人力資本等方面給予支持,推動(dòng)黃土高原地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。針對(duì)黃土高原退耕區(qū)在產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)體系等方面發(fā)展的需求,在中央政府的引導(dǎo)下,發(fā)揮市場(chǎng)籌集要素的功能,建立以中央財(cái)政投入為主,社會(huì)資本引入(包括盈利性資本、公益性資本)相結(jié)合的黃土高原農(nóng)村發(fā)展基金,在此基礎(chǔ)上,創(chuàng)建退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金,提高資本運(yùn)行效率,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需資本。
3.6封山“放”牧,合理利用草地資源草地植被是黃土高原地區(qū)主要的地帶性植被,也是當(dāng)?shù)匕l(fā)展畜牧業(yè)的基礎(chǔ),養(yǎng)羊放牧是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。由于不合理的放牧,造成了植被的破壞,加劇了水土流失。因此,退耕還林以來,為了修復(fù)環(huán)境,黃土高原地區(qū)實(shí)行封山禁牧政策,舍飼養(yǎng)羊,讓草地修養(yǎng)生息,自然恢復(fù)。經(jīng)過10 多年的封育,黃土高原地區(qū)退化草原得以恢復(fù),可以按照自然利用方式加以合理利用,在畜牧業(yè)發(fā)展中,通過適度放牧維持天然草地正常生長(zhǎng)發(fā)育。從黃土高原畜牧業(yè)發(fā)展的情況看,農(nóng)村勞動(dòng)力不足,人工割草、舍飼養(yǎng)羊成本高,大量草資源得不到及時(shí)利用,畜牧業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定。因此,在自然生態(tài)得到修復(fù)的前提下,應(yīng)該在遵循自然規(guī)律和生態(tài)保護(hù)的原則下,調(diào)整封山禁牧政策,試行封山“放”牧政策,確定放牧區(qū)域,以草定畜,劃區(qū)輪牧,用科學(xué)的輪封輪牧替代“偷牧”,實(shí)現(xiàn)草資源的合理利用。同時(shí),推進(jìn)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化,改良畜群品種結(jié)構(gòu),加強(qiáng)人工草場(chǎng)建設(shè),放牧與舍飼結(jié)合,提高畜牧業(yè)生產(chǎn)能力。
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