賀 暢

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

黨的十八屆三中全會公報(bào)指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙；必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！保?］這可以看作改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度和土地制度的宣言書，在接下來啟動的新一輪改革中，戶籍制度和土地制度的改革必將有所突破。

一、我國戶籍制度的由來及原因

1958年1月9日，全國人大常委會通過并公布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將社會人口分為城市人與農(nóng)村人，二者不可隨意轉(zhuǎn)換，尤其是農(nóng)村戶口不能自由轉(zhuǎn)換成城市戶口；并且，城鄉(xiāng)之間由于戶籍差異，在社會福利等方面有著很大差異，這就在城鄉(xiāng)之間劃下一道鴻溝，以法律形式確定了城鄉(xiāng)二元格局［2］。1978年改革開放以來，雖然國家對戶籍制度也進(jìn)行了一定程度的改革，各地方也對戶籍制度的改革進(jìn)行了一些有益的探索，并出臺了相應(yīng)的政策，但是這些努力并沒有從根本上打破我國城鄉(xiāng)二元對立的格局，戶籍制度的不公平仍然為人們所詬病。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾發(fā)揮過重要的作用，它的存在在當(dāng)時(shí)也有其必然性。總結(jié)歸納當(dāng)時(shí)出臺城鄉(xiāng)二元戶籍制度的原因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）歷史原因

新中國建立初期，面臨著復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境和形勢，追剿國民黨反動派殘余勢力、剿匪和鎮(zhèn)壓反革命以及朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，軍事斗爭仍然存在，此外，在國際上帝國主義對新中國采取政治上不承認(rèn)、經(jīng)濟(jì)封鎖和外交孤立的策略，這些因素都對我國的國內(nèi)社會穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，面對這種特殊的國際國內(nèi)環(huán)境，我們迫切需要一種有效的社會管理制度來實(shí)現(xiàn)國內(nèi)的穩(wěn)定。這樣，在借鑒國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度就應(yīng)運(yùn)而生了。歷史地來看，在維護(hù)國內(nèi)社會穩(wěn)定方面，二元戶籍制度在當(dāng)時(shí)也確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。

（二）經(jīng)濟(jì)原因

隨著民主革命遺留任務(wù)的完成和三大改造的順利完成，社會主義制度在我國初步建立起來，此時(shí)社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化，人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)不能滿足人們的需要成了社會的主要矛盾，因而國家的主要任務(wù)也已經(jīng)從革命斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。在當(dāng)時(shí)的國際國內(nèi)環(huán)境下，我們必然要選擇借鑒蘇聯(lián)模式來建設(shè)社會主義。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，是蘇聯(lián)模式最典型的特征，我國也自然移植了這一特點(diǎn)。而優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，需要大量的國家積累才能完成，在當(dāng)時(shí)百業(yè)待舉、百廢待興的背景下，必然要求其他產(chǎn)業(yè)和行業(yè)為其發(fā)展做出犧牲。而農(nóng)業(yè)作為原材料和基本生活資料的重要來源，必然是首當(dāng)其沖的，并且在當(dāng)時(shí)的特定背景下，也只有通過犧牲農(nóng)業(yè)來為重工業(yè)的發(fā)展積累資本。國家通過對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行低價(jià)收購和廉價(jià)銷售，從而使得原材料成本和人員的工資成本下降，重工業(yè)的成本也就下降了。這樣重工業(yè)就會不斷產(chǎn)生超額利潤，通過稅收和國有企業(yè)利潤分紅轉(zhuǎn)化為國家的財(cái)政收入，從而為國家的工業(yè)化源源不斷地提供資本。在這一背景下必然要求有大量的農(nóng)業(yè)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，來保證低價(jià)原材料和生活資料的供應(yīng)，同時(shí)要求減輕城市人口壓力。但是由于種種原因，農(nóng)村人口大量涌向城市，對新生的共和國的工業(yè)化進(jìn)程造成了很大的不利影響。有鑒于此，國家建立了城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，嚴(yán)格區(qū)分城市戶籍與農(nóng)村戶籍，在城市將戶籍與社會福利、社會保障等掛鉤，而在農(nóng)村則通過土地制度將人牢牢束縛在土地上，城鄉(xiāng)在福利待遇等方面有很大差別。

（三）觀念原因

我國自秦始皇建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國家以來，雖然有過短暫的分裂，但統(tǒng)一的中央集權(quán)國家一直是主流，數(shù)千年的中央集權(quán)的傳統(tǒng)已經(jīng)深入人心，國家至上，老百姓已經(jīng)習(xí)慣了由國家統(tǒng)籌安排和管理，辛亥革命以及其他一系列的思想啟蒙和革命運(yùn)動也并沒有從根本上消除這種觀念，人們對國家的依賴仍然強(qiáng)烈。此外，蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，使得現(xiàn)行戶籍制度不僅獲得了合法性而且具備了公認(rèn)的正當(dāng)性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主、法治觀念日益深人人心，現(xiàn)行戶籍制度越來越受到人們的質(zhì)疑。但現(xiàn)行戶籍制度仍受到一定的肯定并能適用至今，顯然也有其存在價(jià)值。究其原因，除了有對傳統(tǒng)制度的路徑依賴外，人們對現(xiàn)行戶籍制度認(rèn)識上的差異也是一個(gè)重要原因。如有些人擔(dān)心由于城鄉(xiāng)之間福利待遇和公共服務(wù)等存在巨大差距，放開戶籍限制可能會導(dǎo)致農(nóng)民迅速大量涌入城市，會造成社會秩序的混亂。當(dāng)然也有人批判這種觀點(diǎn)是城市精英階層不愿農(nóng)村人口流入城市，從而分享本來只屬于城市人口的公共服務(wù)和其他社會福利。觀點(diǎn)的沖突對于推進(jìn)戶籍制度改革的進(jìn)程會起到一種促進(jìn)作用。因此，我們認(rèn)為對現(xiàn)行戶籍制度全面深刻的認(rèn)識是影響戶籍制度改革進(jìn)程的重要因素。

二、現(xiàn)行戶籍制度存在的問題

我國現(xiàn)行的戶籍制度能夠存在并延續(xù)至今如此之長的時(shí)間，顯然也必然有其合理性存在，但是我們不能因?yàn)檫@一制度曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用就固步自封、不思變革。“制度變遷的‘路徑依賴’理論表明，當(dāng)制度給人們帶來的報(bào)酬遞增時(shí)，制度的變遷不僅得到了支持和鞏固，而且能在此基礎(chǔ)上一環(huán)緊扣一環(huán)，沿著良性循環(huán)的軌跡發(fā)展，但如果這一規(guī)模遞增不是普遍產(chǎn)生而是產(chǎn)生于某一特殊團(tuán)體時(shí)，便會產(chǎn)生制度的‘鎖定’，沿?zé)o效率的軌跡發(fā)展下去?！保?］因此要使制度良性發(fā)展下去，那么制度的變革是必然的?，F(xiàn)行的戶籍制度主要存在著以下幾方面的問題：

（一）限制了人口的自由流動與遷徙

遷徙自由是公認(rèn)的一項(xiàng)基本的人權(quán)，我國在1954年憲法中也賦予了中華人民共和國公民有遷徙自由的權(quán)利，但是在之后的憲法中這一規(guī)定卻消失了。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)格區(qū)分城市戶籍與農(nóng)村戶籍，戶籍與福利等掛鉤，使農(nóng)村人口很難向城市流動，即使已經(jīng)在城市安家，要轉(zhuǎn)為城市戶籍也十分困難。城鄉(xiāng)戶籍之間的差別到現(xiàn)在已經(jīng)越來越演變?yōu)榱艘环N身份的差別，城市戶籍居民無形之中已經(jīng)形成了一種優(yōu)越感，這對于社會公平是極為不利的。此外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，通過市場配置資源能夠降低交易成本。通過勞動者之間的市場競爭，有利于勞動者素質(zhì)的提高和勞動力資源的優(yōu)化配置。然而現(xiàn)行戶籍制度阻礙了不同地區(qū)間人力資源的自由流動，阻礙了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成，對于工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展是極為不利的。

（二）城鄉(xiāng)格局二元對立，阻礙了城市化進(jìn)程

“從戶籍制度的萌芽來看，戶籍實(shí)質(zhì)上是以阻礙農(nóng)民盲目流向城市，防止城市居民快速膨脹為目標(biāo)的。”［4］農(nóng)業(yè)戶籍與農(nóng)村土地集體所有制關(guān)聯(lián)，將農(nóng)民牢牢束縛在土地上，防止農(nóng)民向城市流動；而城市土地則為國家所有，因而城市人口不存在被土地束縛的問題，同時(shí)城市戶籍人口享有完善的公共服務(wù)和其他福利待遇，而農(nóng)村戶籍人口卻無法享有。結(jié)果造成城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)二元對立發(fā)展的格局，城鄉(xiāng)差距逐步拉大，對于我國城市化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都產(chǎn)生了極為不利的影響。我國人口基數(shù)大，龐大的農(nóng)村人口的存在嚴(yán)重影響了我國的城市化水平。在現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)村人口流入城市，即使已經(jīng)在城市有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但由于其為農(nóng)村戶籍，在計(jì)算城市人口時(shí)，我們?nèi)匀徊荒軐⑵浣y(tǒng)計(jì)在內(nèi)。但是在統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率時(shí)，我們是將常住城市半年以上的人都包括在內(nèi)，這樣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在水分也就是必然的了。

（三）增加了社會管理成本，留下了尋租空間

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，而龐大的農(nóng)民工群體的流動也成了我國的一道獨(dú)特景觀，由于現(xiàn)行戶籍制度對戶口遷移嚴(yán)格限制，無戶口流動形式在流動人口中十分普遍。在如今市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)代，在我國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工流入城市的情況下，要繼續(xù)維持嚴(yán)格的戶籍管理，社會管理成本無疑是巨大的，出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤也是在所難免的。此外，由于城鄉(xiāng)戶籍、本地與非本地戶籍之間在各種社會福利待遇方面差異巨大，因而相當(dāng)部分人轉(zhuǎn)移戶籍的意愿強(qiáng)烈，而由于相應(yīng)的監(jiān)管制度并不完善，這無疑也給某些部門行政人員尋租提供了空間，腐敗的滋生也就不可避免。

（四）戶籍制度附加了各種復(fù)雜利益

我國現(xiàn)行的戶籍制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，出于資源有限和方便社會分配的需要，將戶籍制度與各項(xiàng)社會福利掛鉤，由于戶籍的差別，在社會福利待遇方面存在很大差別。改革開放以來，特別是我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制以來，由于利益的固化，傳統(tǒng)的戶籍制度與社會福利掛鉤的形式依然頑強(qiáng)地存在，并有愈演愈烈的趨勢。城市戶籍居民能夠享受比較完善的公共服務(wù)，并能夠獲得改革帶來的經(jīng)濟(jì)紅利提供的各種福利待遇，出于不愿增加分享人員而減少自己收益的原因，城市戶籍居民必然會強(qiáng)烈反對打破這種二元戶籍制度。戶籍制度的不公平已經(jīng)深入到教育、醫(yī)療、就業(yè)、婚姻等社會的各個(gè)方面，如城市戶籍人口在升學(xué)、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等方面享有的權(quán)利都優(yōu)于農(nóng)村戶籍人口，使公民之間由于戶籍的不同而產(chǎn)生了等級分化。而在不同地區(qū)之間，戶籍制度所帶來的影響也不容忽視。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同地區(qū)之間的社會公共服務(wù)水平和福利待遇等方面必然存在很大差異，而這種差異大多是以戶籍來區(qū)別對待的?，F(xiàn)階段最為人們所詬病的以戶籍劃分高考屬地，在高等院校錄取中，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又具有自主劃線特權(quán)的省份，本地學(xué)生的入學(xué)分?jǐn)?shù)比非本地學(xué)生要低得多。

（五）戶籍制度與土地制度關(guān)聯(lián)

我國現(xiàn)行的戶籍制度與土地制度密切相關(guān)。改革開放以來，我國對于土地制度和戶籍制度都進(jìn)行了相應(yīng)的改革，但由于二者改革步伐不一致，改革也不夠深入，因而二者的適應(yīng)性不夠，影響到了深層次的改革，也不利于三農(nóng)問題的解決。

我國實(shí)行土地公有的制度，在城市，土地歸國家（城市政府）所有，稱為“國有土地”；在農(nóng)村，土地歸村集體所有，稱為“集體土地”。因而，農(nóng)村人口被束縛在土地上，而城市人口則不具有承包土地的資格。在城市化發(fā)展過程中，農(nóng)村土地必須通過政府征用為國有土地，才能進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行流通，農(nóng)民是不能直接將土地進(jìn)行交易而獲利的。但是在土地征用過程中，政府往往是以極低的價(jià)格進(jìn)行征用的，而土地交易后的大量收益則成了改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市戶籍居民福利待遇的重要來源，而原本占有土地的農(nóng)村戶籍居民則只能得到很少的一點(diǎn)補(bǔ)償。此外，大學(xué)生的土地權(quán)益問題也成為近年來人們關(guān)注的熱門話題。考取高等院校后，農(nóng)村戶口隨人遷入學(xué)校，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，當(dāng)畢業(yè)時(shí)，如果沒有找到戶口接收單位，則只能打回原籍，但是卻依然是非農(nóng)業(yè)戶口，按照現(xiàn)行的戶籍制度規(guī)定，便沒有了土地承包經(jīng)營權(quán)。但是由于大學(xué)畢業(yè)生的工作不再由國家分配，同時(shí)，由于工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，在土地征用和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，一些農(nóng)村村民獲得了較大的補(bǔ)償和社區(qū)福利。因此，許多從農(nóng)村考出去的大學(xué)生保留土地權(quán)益的訴求強(qiáng)烈。

三、戶籍制度改革的路徑選擇

戶籍制度改革關(guān)鍵是要做好綜合配套改革，將戶籍制度與各種權(quán)利和社會福利脫鉤；要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，逐步剝離戶籍制度附加的各種復(fù)雜利益，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等［5］。當(dāng)前我們要切實(shí)加快推進(jìn)戶籍制度及其相關(guān)配套改革，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化掃清制度障礙。

（一）加快完善戶籍制度改革立法

憲法和法律是我們進(jìn)行改革的重要依據(jù)，要在憲法中明確遷徒自由，我們可以探討頒布專門的《戶籍法》的可能性，加快戶籍專門立法的進(jìn)度，為戶籍制度改革奠定法律基礎(chǔ)。我國曾在1954年憲法中明確規(guī)定中華人民共和國公民有遷徙自由的權(quán)利，但之后的憲法刪掉了這一規(guī)定，我們應(yīng)盡快通過憲法修正案，在憲法中確立公民遷徙自由的權(quán)利，為戶籍制度改革確立憲法上的依據(jù)。同時(shí)，在實(shí)踐中，現(xiàn)行的戶口遷移政策早已突破了1958年出臺并沿用至今的《中華人民共和國戶口登記條例》中的有關(guān)規(guī)定。此外，《條例》中的部分內(nèi)容已與新頒布的一些法律法規(guī)如新《刑法》等相抵觸，按新法優(yōu)于舊法的原則，條例也應(yīng)該改變與新法相抵觸的規(guī)定。因此，應(yīng)盡快開展《戶籍法》的立法工作，力爭《戶籍法》早日出臺，同時(shí)也要加快和完善配套立法，為戶籍制度改革提供法律基礎(chǔ)。

（二）實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度和居民身份制度

現(xiàn)行戶籍制度最基本的特征是城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元分離的結(jié)構(gòu)越來越成為社會不公平的重要因素，我們要本著人人平等和以人為本的精神推進(jìn)戶籍制度改革。要進(jìn)行戶籍改革，二元戶口登記和管理機(jī)制就必須有所突破，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度和居民身份制度。隨著改革的不斷深入，不少地方也積極推進(jìn)戶籍制度改革并取得了一定的成效，在外來務(wù)工人員落戶小城鎮(zhèn)等方面進(jìn)一步放開，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度正在逐步建立。我們應(yīng)抓住市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和改革開放不斷深入的有利時(shí)機(jī)，以省級行政區(qū)為單位逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記管理制度。在人口統(tǒng)計(jì)上，不再以戶籍區(qū)分城市人口和農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，可以嘗試以居住屬地和個(gè)人職業(yè)相結(jié)合作為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于如實(shí)反映公民的居住狀況和城市化水平。

（三）剝離戶籍制度的各種附加利益，推進(jìn)配套制改革

禁止各地新出臺與戶口性質(zhì)掛鉤的政策，除國務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定的就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策外，要把范圍擴(kuò)大到社會保障和公共服務(wù)各領(lǐng)域，特大城市出臺的控制人口的政策也不能再與戶籍掛鉤［5］。要對現(xiàn)有的與戶口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行全面徹底的清理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)政策與戶籍脫鉤，確保政策的一致性。此外還要加快推進(jìn)相關(guān)配套制度的改革和法律的完善，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度，打破由于戶籍二元對立而造成的農(nóng)村人口所受的不公平待遇，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的國民待遇和平等的國民身份。

（四）努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

要切實(shí)深化社會體制改革，加快社會保障制度改革，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。要盡快剝離與戶籍制度掛鉤的各項(xiàng)福利政策，加快社會保障制度改革，推進(jìn)公務(wù)員、事業(yè)單位養(yǎng)老的社會化改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體制和社會公共服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老、社會福利等方面差距逐步縮小，社會更加公平，這就在一定條件下消除了二元戶籍制度存在的土壤。同時(shí)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化有利于提高農(nóng)村居民的生活水平，對于我國城市化的發(fā)展也會起到促進(jìn)作用。

（五）探討實(shí)行土地確權(quán)，增加農(nóng)民收入

在土地制度與戶籍制度掛鉤的前提下，農(nóng)民戶口遷入城市則意味著失去了土地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，則顯得一籌莫展。當(dāng)前我國可以探討對土地進(jìn)行確權(quán)，給農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)，有了產(chǎn)權(quán)就有了財(cái)產(chǎn)性收入，土地轉(zhuǎn)包出去，到城市打工，就會多一份收入，也就相對解決了農(nóng)民的后顧之憂，增加了農(nóng)民的收入，這樣也縮小了城鄉(xiāng)差距。在城鎮(zhèn)化征地過程中，農(nóng)民也能更多的分享土地增值帶來的收益，從而改善生產(chǎn)生活條件，這對于提高我國的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和加快我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也有著積極意義，從而也在側(cè)面推進(jìn)了我國戶籍制度的改革。

此外，加大宣傳教育，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠^念等也是推進(jìn)我國戶籍制度改革需要加以重視的問題。

［1］中共中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.cntv.cn/special/18jszqh/index.shtml.

［2］徐亮.從中外比較的角度看我國戶籍制度的改革路徑［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（5）：69－73.

［3］寧軍明.路徑依賴、路徑創(chuàng)造與中國的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌［J］.學(xué)術(shù)月刊，2006（4）：87－91.

［4］鄧歆怡.戶籍制度改革為何步履維艱［J］.經(jīng)營管理者，2013（2）：100－100.

［5］魏后凱.加快戶籍制度改革的思路和措施［J］，中國發(fā)展觀察，2013（3）：16－17.