理查德·伯德

（張文春 杜琳琳 摘譯）

一、導言

本文回顧了所得分配方面的文獻，探討對于發(fā)展中國家的次中央政府（區(qū)域政府和地方政府）來說理論上最好的稅收是什么。但是，在實踐中，對于一個具體的國家，哪一級政府應該對什么征稅在很大程度上取決于政府間財政的結構。比如說，一個重要的問題（邏輯上優(yōu)先）就是支出責任分配——哪一級政府應該做什么？如果地方政府合適的支出責任僅僅只是提供一些很小的公共服務或者“送達”中央已經決定的公共支出，所得分配問題就變得相對簡單。但是，如果地方政府需要提供重要的（成本高昂的）公共服務，或者在決定怎樣做以及在多大程度上能夠這樣做的方面有自由裁量權，在確定合適的所得分配方面比在本文中討論的要復雜的多。

在許多國家，支出責任被轉移給了地方政府，遠遠超過了他們利用所控制的資源進行融資的能力。因此這樣的政府必須依賴轉移支付（包括所得共享安排）來縮小財政差距（縱向不均衡）。另外，當任何重要的征稅能力被轉移給地方政府，同級的不同政府單位之間的需求和能力之間的差異不可避免的被拉大，因此產生了潛在的公平的問題（橫向不均衡）。這種不均衡的存在意味著我們在設計稅收體系的時候一定要同時設計合適的政府間轉移支付體系，但在本文中我們將不再進一步對此問題進行討論。

即使在本文所討論的有限范圍內，具體的定義某個具體的國家理想的地方政府稅收也是很困難的。為此，我們不僅要考慮到財政效率（資源配置），公平（所得分配）和穩(wěn)定這三大目標，還要考慮到政策目標中對經濟增長的強調程度，以及區(qū)域均衡，民族團結和政治穩(wěn)定?，F(xiàn)存的財政體制通常是長時間的政策改革積累的結果，內涵于這種體制中的慣性不可小覷。為了理解任何國家政府間的財政困惑（更不用說解決了），都不僅僅需要分析層面的知識，還需要對體制方面知識的熟識。

然而，當前的形勢是大多數(shù)發(fā)展中國家的財政體制受制于來自于國內和國外的不斷增長的挑戰(zhàn)，因此適宜的地方政府稅收是很重要的。貿易和國際資本流動的不斷擴大的重要性提高了重要稅基對財政差異的敏感度，包括地方政府層面的，目前的金融危機也正說明了這一點。再過更久一些時間，氣候上和地理上的改變給許多國家?guī)砹诵碌奶魬?zhàn)，要求他們具有更多的財政上的首創(chuàng)精神。然而，新興國家的地方化政府很少考慮到來自這方面的挑戰(zhàn)。但顯而易見的是，全球化已經和國內政治經濟方面的改變相互作用，使區(qū)域壓力產生或者加重，同時這些壓力會與政府間的財政安排產生相互影響。

對于由地方政府提供重要公共服務的國家（比如大多數(shù)新興市場國家），上面提到的問題非常重要。對于大的國家來說，怎樣取得所得以及在不同級次的地方政府之間分配所得尤其重要。

本文中我們討論了關于哪種稅收應該被分配給地方政府的理論。第二部分描述了標準的財政分權理論文獻中所說的作用相對有限的稅收；第三部分在擴展的理論框架下（二代財政分權模型）重新討論了這一問題；第四部分是對于稅收分權有關的其他問題的簡要討論；第五部分描述了一個合適的地方稅收體系；第六部分較為詳細的討論了理論上適宜新興國家的地方政府征收的主要稅種；第七部分是總結。

二、稅收分權：標準模型

“誰來征稅？在哪里征？對什么征？”Richard Musgrave（1983）曾經這樣來概括多級次政府的稅收分權問題。至于答案，大多數(shù)經濟學家似乎已經明曉，至少是在理論上。

（一）稅收分權的規(guī)則

正如Oates（1996）總結的那樣，標準的財政分權理論認為本質上分配給地方政府的稅收應該滿足三個標準：

（1）較低級次的政府應該盡量依賴受益型稅收，比如像家庭或者可轉移生產要素等經濟單位；（2）對于出于所得再分配目的而對可移動的經濟單位征收的非受益型的稅收，只有較高級次的地方政府有權征收；（3）如果較低級次的地方政府征收了非受益性稅種，那么也只應對地域之間相對不易移動的稅基征收。表1總結了不同級次的地方政府的稅收分權①這張表（改編自Bird和Smart（2010））綜合了之前對McLure（1983a），Shah（1994），Martinez-Vazquez，Rider and Wallace（2008）和 Bird（2009）的文獻的總結。更詳細的類似表格可以參見Shah（1994）。使用費也是次中央政府合適的所得來源（Bird，2001b）但本文將不對這方面進行討論。。

表1 聯(lián)邦政府的稅收劃分：標準方法

自 Musgrave（1959）和 Oates（1972）起的理論財政學文獻創(chuàng)建了這樣一個體系：次中央政府（區(qū)域和地方），即使對支出有足夠的控制權，征收的稅也相當?shù)纳佟＿@一結果產生的根本原因是由于文獻中一般把次中央政府看成是分權服務的提供者，嚴格的按照中央政府要求提供公共服務。并且，在沒有稅收差異的情況下，個人和企業(yè)能夠制定合理的消費和投資的決策。因此，對諸如消費、交易、勞動力和資本之類可移動的稅基征收的地方政府稅收一般都會造成經濟扭曲并減少社會總福利。正如表1中所顯示的那樣，除了使用費之外，地方政府最多只可以對土地和不動產征稅。有趣的是，這正是除美國之外大多數(shù)說英語國家地方財政體制的真實寫照（Bird和Slack，2004）。除此之外，文獻中提到區(qū)域性政府可能被允許征收零售銷售稅（最后一階段）和一些消費稅以及一些附加費——在中央個人所得稅和工薪稅的基礎上。

總體來看，結論是明晰的：多層級政府下稅收劃分的標準模型中不能將生產性的稅收劃分給次中央政府，地方政府只能被賦予不動產稅的稅權，區(qū)域政府可能會被賦予消費稅、工薪稅、個人所得稅、一般支出稅（較有爭議）的稅權。

甚至在一些國家，次中央政府連這一小部分稅權都沒有，原因如下：

1.不允許次中央政府征收個人所得稅是因為一些學者認為所得稅稅權應該完全由中央政府享有，以達到特定的穩(wěn)定和所得分配的目的。在大多數(shù)發(fā)展中國家即使中央政府也很難從個人所得稅中保證足夠的稅收收入（Bird和Zolt，2005），所以即使區(qū)域有對個人所得稅征收附加費的權利，個人所得稅的稅基也太小了以至于很難征收附加費。

2.由于在許多國家工薪稅都被用于為社會保障融資，它極少被視為是任何一級政府的一般融資途徑。

3.傳統(tǒng)方法中，唯一可以接受的區(qū)域消費支出稅就是直接對最終消費者（居民消費者）征收的單一階段消費稅和部分消費稅（Martinez-Vazquez，Rider和 Wallace，2008）。

4.最后，許多國家在對自然資源征稅方面施加了很多限制——部分可能是處于轄區(qū)間財政公平的考慮（自然資源的分布地域差別很大），部分可能是由于權利沖突，穩(wěn)定也是一部分原因。

（二）什么是地方政府稅收？

理論上，地方政府稅收應該滿足以下五個條件：

（1）地方政府可以決定是否征稅；（2）地方政府可以準確地決定稅基；（3）地方政府可以決定稅率；（4）地方政府對這種稅進行管理（評估、征收、強制執(zhí)行）；（5）地方政府可以保留征收上來的所有所得。

但是在現(xiàn)實世界中，許多種稅收只是具有上述的一部分特征，這就導致某些特定稅收的歸屬不能確定。①OECD（1999）對這一問題進行了首創(chuàng)性的討論，并舉出了詳盡的證據(jù)表明即使在發(fā)達國家依據(jù)這些多種多樣的維度對這么多種稅收進行分類也是很困難的，Rabesona（2009）最近進行了更新的討論。比如，在阿根廷，許多種中央稅的收益的一部分都歸屬于省，可是這些稅收的稅率和稅基都是由中央政府決定的，并且由中央政府負責評估和征收。大多數(shù)所謂的稅收分享只是變相的確定政府間轉移支付的數(shù)額，與地方政府稅收的概念完全不同。

而在其他國家，從大多數(shù)角度看上去像是中央稅與轉移支付制度的組合的體制可能本質上是次中央政府稅收。例如，加拿大廣闊的稅收分權體系就是這樣運作的。大多數(shù)省的省級個人所得稅都是由聯(lián)邦政府征收的。在一些省份，省級企業(yè)所得稅和銷售稅也都是由聯(lián)邦政府征收的。然而，還存在一個重要的限制，那就是這些省級稅收的稅基（基于管理效率確定的）必須本質上與相應的聯(lián)邦稅收的稅基一致，在這一限制條件下所有這些稅收顯然都是省級稅。省決定是否征收這種稅，在一定限度內確定稅率，當然也會得到所有的所得。甚至如果他們愿意的話，他們可以選擇自行征收這些稅收（魁北克就是這樣做的）。實際上，大多數(shù)加拿大的省份都與中央政府有這樣的潛在協(xié)議：中央政府作為稅收代理人，并且根本沒有政府間轉移支付（除了在最狹義的會計層面上）。因此，盡管2006年IMF（2008）顯示，加拿大和中國地方政府稅收占總稅收的比重基本相同，分別是52.9%和51.8%，但顯然加拿大的地方政府實際上有更大的稅收權利。

從這段討論中，我們要把握住一點，關于次中央政府征稅權的歸屬最重要的一點就是誰在政治上有責任設定稅率。潛在的責任性標準取決于地方和區(qū)域政府有自主權決定融得多少所得以及為此舉向所有居民負責，從這一點來說，關于責任性最簡單的確定標準就是稅率的決定權。

三、第二代分權理論

為了彌補標準財政分權模型的不足，過去的十年間，第二代財政分權理論開始興起（Oates，2008；Weingast，2006）。 正 如 Ambrosiano和 Bordignon（2006）所提到的，雖然第二代財政分權理論也沒有總結出一個清晰的不同級次政府間的稅收分權模型，但是，一個關鍵的相關的觀點誕生了：提高次中央即地方和區(qū)域性政府的稅收自主權。

（一）主要問題

實際上，如果區(qū)域政府能夠掌握他們自己的所得的話，他們會更有可能更有效的控制和分配他們的支出。關鍵的準則就是：稅收的分配應附屬于支出責任（Warren 2006，49）。因此在任何國家，分配稅收的合適的方法取決于支出責任是怎樣分配的。如果區(qū)域政府或者地方政府只是對清掃街道或者撿垃圾之類的事情負責，那么使用費和某種形式的低稅率的地方一般稅比如對不動產征收的一般稅率可能就足夠了。在這些情況下，傳統(tǒng)財政分權模型中的中央集權的稅收模型似乎是正確的。另一方面，如果區(qū)域政府對諸如醫(yī)療或者教育之類的花費很多的公共服務負有責任（在一些國家就是這樣），這一傳統(tǒng)方法不會產生持續(xù)的效果。如果區(qū)域承擔了大的支出責任，那么他們需要政治上明確的大的所得來源。②需要注意到，這一觀點并沒有妨礙全國政府在指導這些地區(qū)出于全國利益的政策（例如教育）方面以及為融資方面的重要角色，例如，可以通過最小標準或全國標準——即使這些服務完全是由區(qū)域政府和地區(qū)政府送達的。

另外，不考慮地方稅收的范疇，第二代財政分權的文獻告訴我們最重要的就是地方政府能夠控制邊際有效稅率，最好是以控制名義稅率決定權的形式（政治上的可視性）。出于透明度的考慮，達到這一目的最好的方法就是讓他們自行設定稅率。如果我們希望任何級次的政府都能夠有責任的執(zhí)政，代表人民的利益，那么他們需要有一個硬預算約束，也就是說，在任何預算時期，由于政府要對自己的行為負責，他們能夠通過增減所得額來增減支出額。

（二）實踐中的稅收劃分

表2闡述了一些新興國家和一些發(fā)達的聯(lián)邦國家（作為對比）稅收劃分的類型。平均水平上，新興國家的中央政府比發(fā)達的聯(lián)邦國家承擔了更多的征稅的責任（比例分別為71.6%和69.8%）。與發(fā)達的聯(lián)邦國家相比（60.4%），大的新興國家的中央政府也得到了更大份額的所得稅（62.6%），以及更大的消費支出稅的份額——72.8%（發(fā)達聯(lián)邦國家是59.4%）。確實，可能我們從表2中得到的最重要的結論僅僅就是不同級次政府稅基分配狀況在不同的國家有很大的差別，從這些數(shù)字中得到的最重要的結論可能就是國家在地方稅收的選擇方面有很大的空間。

表2 中央政府和地方政府稅收比重

在大多數(shù)新興國家（除了有顯著的聯(lián)邦體制的巴西和印度），分配給較低級次政府的稅收通常都由較高級次的政府決定，這種稅收最終包括以下三種類型：

（1）極小的稅收或者使用費——狗和廣告牌的小額消費品稅等；（2）對中央政府來說管理成本很高的稅收，尤其是那些政治上不易處理的稅收——比如財產稅；（3）可能會產生避稅行為的稅收，比如說技術上很不好處理的地方商業(yè)稅。

這三種稅收相當準確地描繪了發(fā)展中國家的次中央政府稅收。（Habitat，1996）

總的來說，第二代財政分權理論總結了兩點雖然眾所周知但是非常重要的稅收分權的原則：由于稅收分權問題的重要性很大程度上取決于支出責任的劃分，因此不同國家融資方式各異。如果次中央政府并不承擔很大的責任，那么他們也不需要很多的稅收權利，此時標準模型中的財產稅和使用費足矣。

地方政府應該有能力（且有責任）在邊際上決定他們的自有財源收入，并且決定的方式應該在政治上和經濟上都有意義。從提高效率，有效性，責任性和持續(xù)性的角度來看，對于大多數(shù)國家最重要的就是地方政府至少對稅率有一定程度的控制權。

四、與稅收分權相關的其他問題

由于理論上多級次的政府結構下（不管是不是聯(lián)邦政府）最適的所得分配規(guī)則莫衷一是，并且實踐中也沒有一個明晰的結論，因此許多國家存在與分權財政體制類似的變遷也是意料之中的。在這一部分我們將會討論分配給次中央政府更多的稅收權利可能會出現(xiàn)的一些問題。

1.能力。眾所周知，中央政府能比次中央政府更加有效征收大部分稅種，這不僅僅是因為規(guī)模經濟效應，也由于中央政府的轄區(qū)范圍更加廣闊以至于它內在的識別、評估和征收流動性稅基（比如說所得稅和銷售稅）的能力比小的次中央政府更強。另外，大多數(shù)國家的中央政府（甚至所有的中央政府）顯然比較小的次中央政府有更強的管理能力。

2.公平。不同轄區(qū)之間次中央政府能夠獲得的稅基差別很大，這就會導致我們通常所說的橫向不公平，即相同級次的區(qū)域之間借以為公共服務融資的所得資源存在很大的差別。盡管通過調整所得分配規(guī)則以使擁有最富有稅基的次中央單位實現(xiàn)公平可以消除不同級次政府之間的縱向不公平，但是任何稅收權利的下放都不可避免的惡化相同級次單位間的橫向不公平。通過稅收分權，那些有更多稅基的政府的境況顯然會比稅基較少的政府變得更好。因此，在那些區(qū)域間不平等成為政策問題的國家，分權的稅種越多，越需要對較貧窮的區(qū)域進行平衡性的轉移支付，否則區(qū)域不平等就會惡化。

3.所得。許多國家很不情愿將稅收權利下放給次中央政府的一個原因就是中央政府擔憂他們自己的收入地位，這一點是可以理解的。但是，Bahl和Bird（2008）認為，如果財政分權成功的實施，有可能會增加而非減少總財政收入。

4.穩(wěn)定。中央政府也不情愿賦予次中央政府太多的決定權，其原因之一就是中央政府害怕失去對宏觀經濟的控制。關于分權，壞與好的一個重要區(qū)別就是好的分權體制下，次中央政府依賴自有資源為他們的大部分公共支出融資，從而公共服務的政治上可見的稅收價格升高，次中央政府公共支出向上的壓力減小，而這一壓力通常是許多與分權有關的宏觀經濟問題的根源。

5.發(fā)展。中央政府不情愿將重要的稅收權利分配給次中央政府的另一個原因是出于對經濟發(fā)展的擔憂。財政分權可能會將資源從資本支出率很高的中央政府轉移到服務和消費支出水平很高的區(qū)域和地方政府。如果總體來看導致了基礎設施支出水平的下降，那么全國經濟增長就會受到損害。財政分權也有可能導致公共資本投資組成的改變，因為中央政府對資本投資的優(yōu)先權不可能與次中央政府相同。我們仍然對稅收和經濟增長的關系了解的太少了，以至于還不能得出任何關于不同形式和不同程度的稅收分權會對經濟增長產生何種影響的決定性結論。

6.責任。如果財政分權能夠恰當?shù)倪\行，那么次中央政府一定擁有征收足夠和顯著稅收的自主權以及正確行事的激勵，還有這樣做的能力。在發(fā)達國家，將重要的稅種劃分給次中央政府是很常見的（OECD，1999）。平均來看，發(fā)展中國家次中央政府的稅收份額只是工業(yè)化國家的一半（10%：20%），這一數(shù)字在過去的三十年間變動很小（Bahl和Wallace，2005）。在發(fā)展中國家，大多數(shù)次中央政府支出都是通過中央轉移支付融資的，向下劃分的稅種的征收成本很高并且很難管理。許多發(fā)展中國家的次中央政府缺少好的自有資源稅收，次中央稅種很少。

五、次中央政府征哪種稅？

關于將收入分配給次中央政府這一問題，我們可以把前面的討論總結為以下四點基本原則：

（1）理想狀態(tài)下，自有資源收入至少能夠保證起碼最富有的次中央政府能夠從自有資源中為其公共服務（主要惠及當?shù)鼐用瘢┗I集到足夠的所得；（2）次中央政府稅收應該盡可能的只對當?shù)鼐用癞a生稅收負擔，最好是能夠與他們享受到的公共服務相關；（3）每一級次的政府都應該明確的在邊際上承擔為它們在政治上應當負擔支出任務融資的責任；（4）次中央稅收不能過分的扭曲資源配置。

在一個滿足以上原則的次中央稅收結構中，公共經濟學的文獻有以下幾點建議：一是稅基應該是相對不可移動的，這樣就可以使得次中央政權能夠在不失去稅基的情況下改變稅率。二是稅收所得應該足以滿足地方需求，并且隨著時間的推移是穩(wěn)定的、可預見的。同時，稅收所得應該是充足的以保證財政的可持續(xù)性，即稅收至少能夠與支出保持相同的增長速度。三是次中央政府不應該向非轄區(qū)內居民過多的輸出自己征收的稅的稅收負擔。四是稅基和稅率應該是可見的，以保證責任性。五是在納稅人看來稅收應該是公平合理的。稅收應該能夠很容易被有效的管理，對稅收進行有效管理的成本應該是征收上來的所得的一個合理的比例。

（一）政策選擇矩陣

表3明晰地闡述了次中央稅收的政策選擇矩陣。對于不同的國家，不同的次中央政府類型（地方與區(qū)域，城市與鄉(xiāng)村，大的與小的，富有的與貧窮的），表中的空格有不同的答案。類似的，與政策相關的不同的利益集團（地方市長，區(qū)域管理者，中央財政大臣，市民，諸如大小商業(yè)、銀行、出口者、進口者之類的多種多樣的私人部門的組成部分）對那些準則也有著不同的看法。

表3 次中央稅收的政策矩陣

（二）問題的核心

確定一個合適的次中央稅收體系是一個重要的問題，因為它不可避免的與類似復雜的政治、社會、管理和經濟問題相關，這些問題不僅僅要解決分權問題，也要解決取得公共收入的問題。除非地方政府能夠在一定程度上顯著改變他們的收入結構和收入水平，否則地方自主權和地方責任性都是妄談。特別的，如果要使一種稅收能夠對地方的需求和決定做出足夠的回應并且使地方的領導對居民更有責任，一定程度的稅率靈活性是必須的。但是，在任何發(fā)展中國家，地方政府被賦予的真實稅率的決定權太有限了。

六、對潛在次中央政府稅收的評估

目前大多數(shù)擁有重要的次中央政府的新興國家的稅權分配都在一些方面不符合文章之前提到的標準。

如果次中央政府要成為有效率的支出者，它們就原則上必須對上一級的政府完全負責，或者，如果目標是提升財政自主性追求真正的權利下放，它們必須對所服務的當?shù)氐木用裢耆撠煛２⑶遥瑸榱舜沃醒胝嬲龘碛凶灾餍?，他們應該擁有籌集它們自己收入的權利和責任，至少是在對于他們來說尚且合適的程度上。

但是實踐中，經常會有收入和支出之間顯著的縱向不平衡，這對于自主性、效率和責任都產生持久的影響。另外，在許多新興國家的另一個挑戰(zhàn)就是發(fā)展中的次中央稅收體系有顯著的成本——管理成本、遵從成本、稅收導致的無效的資源配置的成本。①一些國家出現(xiàn)了一個特別的問題，由于自然資源的不平等分布，當?shù)胤秸畬@種資源課稅時，就會導致地方稅和收益間的隔絕。理想的解決方式當然是阻止它們這樣做（Mieszkowski，1983），但如果這是不可能的，需要對政府間融資的其他方面進行更加謹慎的設計，尤其是轉移支付體系，以盡可能抵銷由此導致的扭曲。

1.財產稅。幾十年來，全世界的地方政府都被告知對于他們來說唯一合適的一半稅源就是不動產稅。許多國家都強烈抵制財產稅的原因是顯而易見的——因為它是一種可視的稅收。財產稅在任何情形下都可能不會被在很大程度上依賴于精英階層支持的政府的大力推廣。①在一些國家另一個因素就是通貨膨脹的影響。由于財產稅的稅基并不自動的隨時間增長，為了保證真實財政所得，需要不斷的提高稅率。財產稅的一個優(yōu)點是使人民直接面對政府的成本，這樣能夠提高政治責任性。但從政府的角度出發(fā)，缺點是需要不斷提高名義稅率，這不可能受到納稅人的歡迎。由于財產稅通常為諸如道路，垃圾清理等地方公共服務融資，這些公共服務的數(shù)量和質量（甚至于存在性）都理所當然的與財產稅相關。此外，財產稅稅收管理還引發(fā)了其他的問題。再者，財產稅的稅收成本很高，并且很難有效地進行管理，同時納稅人對財產稅的抵抗可能會使稅收負擔以指數(shù)的形式增長。如果稅收完全由當?shù)鼐用褙摀脑?，財產稅在理論上是一種很好的稅收。由于稅收輸出的存在，不斷增長的財產稅會減少地方政府對當?shù)鼐用竦膯栘?。更加值得注意的是，地方財產稅極少能為地方公共服務籌集足夠的所得。

盡管如此，財產稅是一種有用并且重要的地方政府收入來源，而設立成功的財產稅制并沒有捷徑，一個統(tǒng)一的低財產稅率對于新興國家地方政府融資是很重要的，不管是鄉(xiāng)村還是城市。

2.消費稅。從管理和效率的角度出發(fā)，McLure（1997）提議消費稅可能是一種潛在有效的區(qū)域所得來源。他強調說這種稅很容易被區(qū)域政府管理，并且允許區(qū)域性的差異化稅率。另外，從效率的角度來看，區(qū)域性的消費稅應該有較小的扭曲效應。對一些商品征收消費稅有一些贊同的觀點。例如，對酒精和煙草征收消費稅以使區(qū)域政府對健康支出負責，對機動車和燃料征收消費稅以使它們對道路負責。

在理論上和實踐中，對于區(qū)域（和地方）消費稅來說，完美兼具了經濟性和管理簡便性的實踐就是與機動車輛有關的稅收（Bahl和Linn，1992）。

3.個人所得稅。與財產稅一樣，次中央個人所得稅是可視的，因此會激發(fā)出較大的政治責任。而在大多數(shù)發(fā)展中國家，次中央所得稅從未存在過，而且似乎從未被仔細考慮過。和其他主要稅種一樣，次中央政府極少被賦予個人所得稅的一個原因就是中央政府想獨占這筆收入。發(fā)展中國家沒有次中央政府所得稅的另一個原因就是實際上即使中央政府似乎也很難從所得稅上籌集到許多收入（Bird和Zolt，2005）。

4.工薪稅。緊密相關的問題也困擾著區(qū)域工薪稅。在一些國家（例如墨西哥和澳大利亞），州工薪稅是次中央政府融資的重要來源。這種稅有若干優(yōu)點：它們很容易管理（至少在向大企業(yè)征收的時候），即使稅率很低也可以帶來很多所得。但是，工薪稅也具有扭曲性，尤其是在勞動力總是相對資本過剩的新興國家（Bird，1982）。并且，在許多國家，工薪稅的稅基已經在很大程度上被用于（中央）社會保障體系的融資了。

5.一般支出稅。在許多國家，兼具經濟效率和管理效率的區(qū)域收入來源，尤其稅基廣泛并且有合理的彈性的所得來源，即是一般銷售稅。大多數(shù)國家的一般銷售稅都是增值稅。零售銷售稅曾經被認為是一種區(qū)域稅（Musgrave，1983），增值稅的一些優(yōu)點（Keen和Lockwood，1983）卻成為次中央政府融資的難題。大多數(shù)稅收學者一直以來都認為唯一好的增值稅就是中央增值稅。次中央增值稅要么被認為不可行要么被人為不可接受，原因如下：高管理成本和遵從成本，可能的宏觀經濟失控，中央政府不愿分享增值稅，跨境交易和州之間的交易帶來的問題。巴西早期的次中央增值稅方面的經驗都支持這些反面的評價。

現(xiàn)在唯一運行良好的基于目的的次中央增值稅的實踐在加拿大（Bird，Mintz和Wilson，2006）。加拿大的經驗表明，如果稅收管理制度完善，在次中央政府層面征收基于目的的增值稅是可行的。

6.營業(yè)稅。次中央稅收的另一個重要的來源就是營業(yè)稅。企業(yè)所得稅、資本稅、非居民財產稅、還有古老的貨物入市稅、專利稅和多種多樣的行業(yè)和商業(yè)稅收——這都是區(qū)域和地方營業(yè)稅的具體形式，它們已經在許多發(fā)展中國家存在了。

次中央營業(yè)稅會帶來次中央所得并且比財產稅更有彈性。發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經驗都表明某些形式的營業(yè)稅是次中央政府層面上最富有彈性的收入來源形式。的確，考慮到居民財產稅不受歡迎程度、中央轉移支付不一定可靠，現(xiàn)實中營業(yè)稅通常是次中央政府，尤其是快速擴張的城市地區(qū)的次中央政府，擴大財政收入的最主要的方式。

表4展示了地方營業(yè)稅的政策矩陣。全世界有若干種次中央營業(yè)稅的顯著形式（Bird，2003）。這些方法中的許多都可能會為地方政府帶來所得，它們中的一些可能會強勁到追平不斷增長的支出需要。

七、結論

許多國家政府間財政安排都被看成是一個系統(tǒng)。要分權運行的順利，這個系統(tǒng)的每一部分都需要完美的融合。如果不首先為不同層級的政府設立清晰且符合邏輯的支出安排，一國不可能建立好的次中央稅收體系。在確定一個有效的次中央稅收體系的時候，需要考慮很多問題。但是，從這篇文獻綜述中我們可以得到一個理論上和實踐上都強烈贊同的清晰的結論，即為了使財政分權能產生凈收益，次中央政府需要顯著真實的稅收權力，表現(xiàn)為對需要其完全負責任的居民征稅。

表4 評估次中央營業(yè)稅

大多數(shù)發(fā)展中國家都面臨著次中央財政挑戰(zhàn)，不僅僅在次中央融資方面。如果次中央政府在為與人力資本相關的公共服務（如健康和教育）融資方面扮演著重要的角色，那么對它們財政能力的需求可能特別大。決定次中央管理質量的一個重要因素就是地方和區(qū)域政府能否在很大程度上有途徑獲得他們控制的稅源。若要使分權體制運行良好，中央政府必須通過一個合理設計的綜合的政府間財政和金融體制支持并引導次中央財政自主性。

在許多發(fā)展中國家，主要的憂慮在于不斷增長的區(qū)域不平等。未來，由于氣候變化以及與之相關的管理和稅收政策方面的調整，這一憂慮可能會愈發(fā)嚴重。