劉明慧 黨立斌

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

自1988年確立國家土地有償使用制度和1994年實行分稅制財政體制以來，地方政府高度依賴土地資源、土地相關(guān)收入占地方財政收入比例越來越高的土地財政模式逐漸形成和發(fā)展。近年來，隨著國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策力度的加大，土地財政的長久持續(xù)性問題成為社會和學(xué)界關(guān)注的熱點，而且也基本達成了我國將進入后“土地財政”時代的共識。目前對該問題的研究主要集中在后“土地財政”的基本涵義、潛在風(fēng)險和治理對策方面。總體來看，這些研究都是從耕地資源約束、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策導(dǎo)致土地出讓收入減少的邏輯來進行闡釋，缺乏從形成環(huán)境的視角進行深入的探討，尚未形成從土地財政到后“土地財政”轉(zhuǎn)變中動力機制、制度基礎(chǔ)、體制環(huán)境、約束條件的完整分析框架。因此，無論是滿足理論層面的探索需要還是實踐層面的改革訴求，都要求全面、系統(tǒng)地研究后“土地財政”時代的參照系、形成機制及后“土地財政”時代土地財政收入的基本配置思路。

一、后“土地財政”參照系的選擇

自1994年分稅制改革后，地方政府作為一個地區(qū)最大的“地主”，擁有配置其轄區(qū)內(nèi)最重要的生產(chǎn)要素——土地的合約自由，其土地出讓行為受到的約束和限制較少?，F(xiàn)實中土地出讓金收入的絕大部分屬于地方政府所有，國有土地事實上的地方所有體制為地方政府借助國有土地融資創(chuàng)造了機會，為中國式土地財政模式的形成創(chuàng)造了條件，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。2004年土地“招拍掛”政策出爐后土地出讓的市場化進程開始提速，此后土地出讓收入①按照現(xiàn)行財政統(tǒng)計口徑，構(gòu)成國有土地使用權(quán)出讓收入的四項收入中除了新增建設(shè)用地土地有償使用費收入中央與地方分成外，國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入都歸地方所有。根據(jù)《2010年—2012年地方政府性基金收入決算表》，2010年—2012年國有土地使用權(quán)出讓金收入占國有土地使用權(quán)出讓收入比重分別為93.65%，93.87%，93.46%。便呈不斷增長的勢頭。

從2008年—2012年的變化軌跡看，土地出讓收入基本呈現(xiàn)先揚后抑的倒U型（見表1）。從表1的三個指標看，2008年—2010年都呈上升趨勢，之后都呈下降趨勢。這主要是因為進入2011年以來，中央為了調(diào)控房地產(chǎn)市場出臺了一系列政策，并把抑制房地產(chǎn)投機投資性需求作為一項長期政策，堅決防止房價反彈，因而受政策影響地方政府土地交易宗數(shù)和土地出讓收入開始步入低迷的走勢。進入2012年6月以來，雖然全國各地的房地產(chǎn)市場開始不斷升溫，許多城市成交量和價格也都創(chuàng)出了調(diào)控以來的新高，但中央對房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策卻未見松動，土地交易市場依然延續(xù)低迷的態(tài)勢，對地方政府的土地出讓收入造成了很大的沖擊。由此一些學(xué)者作出判斷，認為“以地生財”的模式不具有持續(xù)性，土地財政進入到后“土地財政”時代。

表1 2008年—2012年地方政府土地出讓收入變化情況單位：%

在后“土地財政”的基本涵義與形成原因研究方面，呂煒、許宏偉（2012）將土地出讓金收入占地方財政決算收入的比重作為土地財政發(fā)展進入退出階段的衡量標準，認為隨著土地資源的枯竭，以土地融資手段獲得的資金將大幅減少，土地出讓金收入大幅下滑，當?shù)貎r、房價下調(diào)時，將引起土地財政收入下降，可以預(yù)判中國即將進入后“土地財政”時期。王玉波（2013）認為，后“土地財政”是一種相對概念，指的是受房地產(chǎn)市場調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財政模式不能再長久維持。可以繼續(xù)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的耕地資源和后備土地資源總量是非常有限的從而決定了土地出讓收入也是有限和不可持續(xù)的。當土地性收入不再是地方政府的主體財源時，就意味著進入了后“土地財政”時代。張景華（2013）提出，因拆遷成本的上升、土地出讓收入的減少，地方土地出讓金凈收入正逐步下降，一些大中城市進入了后“土地財政”時代。郭貫成、汪勛杰（2013）認為，受資源稟賦的內(nèi)在約束，城市建設(shè)用地不可能無限供應(yīng)。在可持續(xù)性方面，地方政府通過“經(jīng)營土地”保財政促發(fā)展的模式必然存在較大的不確定性。唐在富（2012）提出從長期來看，土地財政的主要風(fēng)險在于土地出讓收入的不可持續(xù)性和政府土地抵押融資規(guī)模的失控，以及與此相關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)泡沫和收入分配不公。

實際上，后“土地財政”時代只體現(xiàn)一個長期趨勢，作為土地財政緣起和主要構(gòu)成部分的土地出讓收入占多大比例才表明進入后“土地財政”時代是沒有統(tǒng)一標準的。因為在土地出讓收入增加的同時地方財政收入也在增加，因而導(dǎo)致二者比例關(guān)系呈現(xiàn)出不同的變化。同時，近期土地出讓收入的波動趨勢受多種因素影響也帶有不確定性。在經(jīng)歷了2012年的低谷后，2013年巨量的市場需求提高了地方推地的積極性，土地市場迅速反彈，尤其是一線城市的土地競拍更是進入白熱化狀態(tài)，并帶來土地出讓金數(shù)額大幅增長。中國指數(shù)研究院的報告顯示，2013年1月—11月全國300個城市土地出讓金總額為2.7萬億元，同比增長62.2%。2013年北上廣深四個一線城市土地收入超過5100億元，創(chuàng)造了歷史最高峰值，是2012年的2.5倍，預(yù)計2013年全國土地收入將達到3.2萬億，也將超越歷史。

根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2013年土地收入占地方財政收入（本級）的比例將在50%左右，2013年前三季度全國國有土地使用權(quán)出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長49.6%。隨著土地出讓收入規(guī)模的增加，基金預(yù)算規(guī)模急劇擴張。1月—9月累計，全國政府性基金收入33989億元，同比增長42.2%。其中，中央政府性基金收入2761億元，同比增長16.2%；地方政府性基金收入（本級）31228億元，同比增長45.1%?？梢姡绻?013年加入考察期，地方對土地財政的依賴又出現(xiàn)了上揚之勢，地方財政依賴土地出讓收入的程度進一步加大，這說明僅僅從一定時期土地出讓收入的下降角度來理解后“土地財政”的涵義和成因已略顯單一和說服力不足。

本文認為，合理選擇參照系應(yīng)從廣義土地財政收入來考量。廣義土地財政收入主要包括當期的土地出讓收入、當期及未來的土地房產(chǎn)稅費收入及土地儲備抵押融資收入，而且這些收入都與房地產(chǎn)市場的冷暖息息相關(guān)。“路徑依賴”對土地財政（經(jīng)營）模式起到強化作用，使得全國不同地域的歷屆地方政府在土地出讓及相關(guān)財稅獲取行為策略上很難有實質(zhì)性改變，地方政府會理性選擇推動房地產(chǎn)市場持續(xù)繁榮的政策以不斷保持土地出讓收入獨大的土地財政收入格局。在后“土地財政”時代，絕對意義上地方政府對土地財政收入的倚重程度仍會趨于加強，但對不同收入形式的依賴結(jié)構(gòu)將會發(fā)生變換。理論上，土地財政收入規(guī)模既定的條件下，每種收入形式在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展階段存在著最優(yōu)比重，如果實際比重低于最優(yōu)比重，提高該項收入比重則會提高整體收入質(zhì)量；反之，如果某項收入比重已經(jīng)高于最優(yōu)比重，那么繼續(xù)提高則會惡化整體收入質(zhì)量。

土地出讓收入除了用于地方征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出外，主要用于城鎮(zhèn)化建設(shè)支出、廉租住房保障支出等。作為土地出讓收入載體的土地資源，無論是有限的征地增量還是可挖掘的城市拆遷存量都會由于各種補償成本和建設(shè)支出比例的逐漸提高而使收益趨于降低。使得土地價格“剪刀差”趨于縮小，土地出讓收入將不再是地方政府的主體財源；隨著房地產(chǎn)稅立法進程的加快，以及在逐漸提高直接稅比重的稅制改革導(dǎo)向下，房地產(chǎn)稅費有望全面整合，并被打造成地方主體稅種之一，土地性質(zhì)的稅收收入將為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的主導(dǎo)財源；由于依托于土地出讓收入的土地儲備抵押融資衍生的風(fēng)險加劇，因而在建立健全地方債務(wù)制度的同時，要適當控制和減少土地儲備抵押融資規(guī)模?？傊?，后“土地財政”時代要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求適當確定土地財政收入規(guī)模，并動態(tài)優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)。

二、從制度治理視角看后“土地財政”的形成機制

土地財政是在多種制約因素和條件下形成的，如土地制度、財政分權(quán)體制、政績考核與激勵機制、財政支出需求壓力等，并且具有一種內(nèi)在的自我增強機制，倘若沒有外力打破現(xiàn)行制度的供需均衡，那么，土地財政模式就會沿著既定的軌道繼續(xù)運行。土地財政制度變遷具有漸進性，其制度治理的環(huán)境也將發(fā)生相應(yīng)地改變，它們對土地財政收入的變化將發(fā)揮著不同程度和不同方向的影響作用。有的制度基礎(chǔ)路徑依賴的影響程度較大，一定時期土地財政的問題和風(fēng)險還將存在；有的制度基礎(chǔ)將趨于松動，促進土地財政向后“土地財政”時代轉(zhuǎn)變。

（一）制度供給：土地產(chǎn)權(quán)和補償制度改革

現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與征收補償制度安排是以土地出讓收入為核心的土地財政形成的基礎(chǔ)性前提。土地出讓收入是政府代理行使土地所有者權(quán)利過程中形成的權(quán)益性收入，城鄉(xiāng)二元土地管理制度尤其是土地出讓制度是地方政府對土地出讓收入依賴的根本動力。同時，地方政府在土地收益分配體制中的壟斷地位與特有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺疊加導(dǎo)致成本補償不充分、被征地農(nóng)民利益難以得到保證。從經(jīng)濟學(xué)的意義上來說，只要收益大于成本，追求潛在收益最大化就是理性選擇。在土地出讓制度不能改變的語境下，緩解和減弱地方政府對土地財政高度依賴的關(guān)鍵在于對土地收益與成本管理制度進行改革，通過權(quán)衡收益與成本，使土地凈收益逐步降低

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”，“要維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”，以及“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權(quán)同價”。這預(yù)示著土地資本化收益分配體系將逐漸制度化、完善化。通過完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、改變地方政府主導(dǎo)下的土地經(jīng)營模式、打破地方政府在土地收益分配體制中的壟斷地位、拓展征地補償范圍和按市場原則提高征地補償標準，使地方政府在征地中的多元化角色合理回歸，規(guī)范調(diào)整圍繞土地而形成的僵化凝固的利益格局，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，確保農(nóng)民獲得更大的支配生產(chǎn)要素的自由權(quán)利，大幅度提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，使市場在資源配置中起決定性作用在土地財政層面真正發(fā)揮，進而堵住地方政府低成本獲取農(nóng)村土地的渠道，縮小土地收購和出讓之間巨大的價格“剪刀差”，削弱土地財政的制度基礎(chǔ)。

（二）制度需求：地方財政收支體制完善

財政分權(quán)體制、區(qū)域競爭、政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展模式、晉升激勵形成的收入強勁需求與土地財政之間存在著內(nèi)在相互作用邏輯。一方面，地方政府財政壓力增大或財政收支缺口擴大是形成對土地財政收入依賴的必要條件，地方財政自給率與土地財政收入規(guī)模一般呈負相關(guān)，即地方財政自給率越高，地方對土地財政收入的依賴性越低，但二者的增長幅度卻存在著不一致性。2010年—2012年地方財政自給率呈現(xiàn)小幅度增長，分別為54.97%，56.66%，56.98%，而同期國有土地使用權(quán)出讓收入相當于地方本級公共預(yù)算收入比重卻呈下降趨勢，分別為74.14%，63.13%，46.69%。另一方面，土地財政分配的不規(guī)范又在很大程度上擴大了地方財政收支缺口。

其一，1994年中國分稅制改革造成地方政府在初次分配中處于不利的地位，財權(quán)程度低，可支配的收入規(guī)模有限，同時，扭曲的激勵機制又促使地方政府追求財政收入最大化目標。其二，在財政支出方面，政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展模式導(dǎo)致地區(qū)間為彰顯GDP政績以大量投資形式展開競爭，加之我國正處于快速的城鎮(zhèn)化進程之中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然帶來大量土地交易需求，對城市建設(shè)資金的需求量非常大。由于支出績效評價與監(jiān)督機制不完善，財政支出規(guī)模處于不斷擴張甚至失控的狀態(tài)，倒逼地方政府四處尋求可支配收入。其三，在中央稅權(quán)集中的體制下，地方擁有真正的非稅收入權(quán)。由于土地出讓收入作為預(yù)算外資金沒有完全納入預(yù)算管理，收支透明度較低，同時以土地出讓收入為抵押的地方債務(wù)預(yù)算管理制度缺失，造成債務(wù)規(guī)模失控和投資項目效益低下，在軟預(yù)算約束下形成地方財政運行的惡性循環(huán)。其四，由于分稅制改革以來政府間事權(quán)劃分不明晰，且轉(zhuǎn)移支付制度在財政收入二次分配中的均等化作用效果沒有完全顯現(xiàn)，因而也在一定程度上加劇了地方事權(quán)與財力的嚴重不匹配。

根據(jù)十八屆三中全會《決定》的相關(guān)要求，今后上述的制度需求都會有所減弱，地方政府過度倚重土地出讓收入的情況也將得到很大程度的扭轉(zhuǎn)，從而為進入后“土地財政”時代創(chuàng)造了重要的條件。

首先，財政收入初次分配將加大向地方傾向力度。房地產(chǎn)稅、資源稅改革的加快推動有助于地方稅體系的建設(shè)與主體稅種的培育，“營改增”后共享稅比重的合理調(diào)整為政府間的稅源協(xié)調(diào)和地方稅收收入穩(wěn)定提供了保障。

其次，地方政府為增長而競爭與投資的激勵和動力將弱化。為了真正在投資領(lǐng)域體現(xiàn)市場的決定性作用，降低地方政府的投資沖動，政府職能將發(fā)生根本性改變，政府不再參與到具體的經(jīng)濟事務(wù)之中。競爭性地方政府主導(dǎo)投資將讓位于市場主導(dǎo)投資，地方政府投資的重心轉(zhuǎn)向公益性和部分基礎(chǔ)性，基礎(chǔ)建設(shè)投資可以按市場化標準更順利地推進。政府也可以從這種債務(wù)負擔(dān)中解脫出來。在地方政府經(jīng)濟主體角色淡化的同時，地方政府公共主體的角色將增強，并通過預(yù)算績效制度的有效實施合理控制公共服務(wù)支出規(guī)模。

再次，土地融資風(fēng)險逐漸減小。目前土地財政備受詬病的原因之一就是土地抵押貸款的還款能力與土地出讓收入綁架在一起，土地出讓收入的波動將會給這些債務(wù)帶來巨大的財政與金融風(fēng)險。隨著透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制的建立及地方債試點的繼續(xù)推動，地方政府可以通過多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。同時，以市政債市場為基礎(chǔ)的、具有自我約束的規(guī)范合理的地方政府債務(wù)融資體制與風(fēng)險預(yù)警機制的逐步建立，以及將地方債務(wù)作為經(jīng)濟發(fā)展的衡量標尺、把“盲目舉債留下爛賬要問責(zé)”納入地方政府政績考核指標的舉措都將進一步限制地方政府由于不正確的政績觀等因素誘發(fā)的不合理發(fā)債沖動，增強地方財政風(fēng)險防范能力從而根本性改變土地抵押融資模式，即后“土地財政”時代土地財政衍生的風(fēng)險會不斷降低。

最后，地方事權(quán)、支出責(zé)任與財力趨于匹配。事權(quán)和部分支出責(zé)任上移是今后中央與地方之間職責(zé)調(diào)整的方向。這一方面表明在明晰各級政府職責(zé)劃分的前提下適度加強中央事權(quán)。國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。另一方面，強調(diào)了事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。此外，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，這些財政體制改革和完善的政策都有助于縮小地方財政收支缺口，為抑制地方土地出讓收入規(guī)模提供動力機制。

三、后“土地財政”時代土地財政收入配置的基本思路

鑒于土地財政收入的路徑依賴深厚，后“土地財政”時代土地財政收入的配置應(yīng)秉承“優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)——構(gòu)建稅收與土地出讓收入相輔相成的收入體系、改革收入體制——在中央與地方之間合理劃分土地財政收益、完善預(yù)算管理——健全國有土地資本預(yù)算體系”的基本思路，實現(xiàn)地方土地財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，總體上對地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供較為均衡的財力支持，保持地方財政處于良性運行的軌道。

（一）合理引導(dǎo)土地財政收入形式轉(zhuǎn)變

土地財政收入作為一種財政收入形式始終貫穿于一國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，但收入結(jié)構(gòu)卻會呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。早期美國土地財稅收入是以土地出售收益為主，當國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅占總土地財稅收入的比重大幅上升，構(gòu)成了美國土地財稅收入的主體。從美國土地財政收入的發(fā)展演化規(guī)律看，在經(jīng)濟起飛的過程中，即在一段特定時期內(nèi)財政收入高度依賴于非稅收性質(zhì)的土地出讓收益。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，通過稅制的不斷改進，使得與土地有關(guān)的非稅收收入比重降低，形成了目前以財產(chǎn)稅為主要形式的地方財政收入模式。

當前我國正處于從土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點，新型的具有可持續(xù)性的土地財政收入模式應(yīng)是弱化土地出讓收入，強化房地產(chǎn)稅收入，使土地出讓收入為主逐漸讓位于房地產(chǎn)稅收入為主。從長期看，隨著可供開發(fā)的房地產(chǎn)的減少，房屋保有量的增多，房地產(chǎn)稅收能夠為地方政府帶來穩(wěn)定的財力。因此，近期應(yīng)通過加快房地產(chǎn)稅的立法與改革，切實推進地方房地產(chǎn)稅制體系的建設(shè)，這樣既可以使地方政府獲取相對均衡的稅收來源，又能在一定程度上降低土地出讓價格高企與房地產(chǎn)價格攀升的聯(lián)動效應(yīng)。此外，地方政府還要通過大力扶持實體經(jīng)濟發(fā)展，如加快推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在保持總體房地產(chǎn)稅收收入流量穩(wěn)定增長的同時，開辟多元化稅源增量來源渠道。

（二）建立規(guī)范的政府間土地財政收入分配體制

在政府間財政收入分配體制改革方面，我國現(xiàn)行分稅制只按稅種對稅收收入流量進行了劃分，而對以公共產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的國有土地收入?yún)s沒有涉及。土地出讓收入作為目前公共產(chǎn)權(quán)收益的主要部分，地方政府掌握著實際控制權(quán)，中央分享比例過低，如2011年、2012年中央新增建設(shè)土地有償使用費占當年土地出讓收入的比例分別為2.11%和1.16%，中央新增建設(shè)用地土地有償使用費收入占全國新增建設(shè)用地土地有償使用費收入的比重分別為30.07%和30.25%，這種分配格局使土地財政收入處于高度分權(quán)化的管理狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府把土地分級管理變?yōu)槭聦嵣系摹胺旨壦小?，強化了土地財政的路徑鎖定效應(yīng)。

為此，后“土地財政”時代除了合理調(diào)整土地財政收入結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)著力重構(gòu)財政收入分權(quán)體系，建立健全土地出讓收入分級管理體系。可考慮兩種土地出讓收入的分成改革架構(gòu)，一是適當提高中央政府在新增建設(shè)用地有償使用費收入中所占比例，二是對土地出讓收入總額實行中央政府分享制度。不管采用哪種方案，分成比例的確定一方面要對地方政府形成激勵和約束相容的制衡機制，既可以調(diào)動地方政府合理開發(fā)使用土地資源的能動性，又能有效抑制地方政府單純追求當期土地出讓收入最大化的傾向；另一方面，以促進政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財力匹配為著眼點，土地財政收入分配體制的改革應(yīng)和中央與地方共享稅比例調(diào)整相協(xié)調(diào)，在地方共享稅比例沒有大的調(diào)整、地方其他財力不能保證與事權(quán)較好匹配的條件下，不宜大幅度提高中央土地財政收入的分享比例，從而保證改革后地方政府的財力不受到較大的沖擊。

（三）健全土地資本預(yù)算管理體系

從預(yù)算管理的角度，土地財政收入中的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)的稅費納入公共預(yù)算，以土地出讓收入為抵押的債務(wù)收入尚未納入債務(wù)預(yù)算，因而不符合全口徑預(yù)算管理的要求。后“土地財政”時代土地收入預(yù)算管理的重點應(yīng)放在兩個方面：一是建立土地資本預(yù)算管理體系。通過相關(guān)預(yù)算法律清晰界定土地資本預(yù)算管理權(quán)限與預(yù)算責(zé)任，完善土地收入管理體制和監(jiān)管方式，促進預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束的轉(zhuǎn)變。二是將土地出讓收入納入中期預(yù)算框架。通過編制中期預(yù)算，既實行周期內(nèi)的收入總量控制，又保持年度間的彈性調(diào)整，不僅可以切實控制土地資源供給和利用的節(jié)奏及資本化進程，而且能夠防止土地出讓收入大起大落，有效增強地方政府相對均衡獲取土地出讓收入的能力。

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〔10〕北上廣深“拿地大躍進”去年四市土地收入超5100億[N].華夏時報，2014-01-04.

〔11〕周俊生.解決地方債務(wù)須靠政府職能改革[N].光明日報，2013-12-25.

〔12〕鄒秀清.中國土地財政與經(jīng)濟增長的關(guān)系研究——土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出與面板數(shù)據(jù)檢驗[J].中國土地科學(xué)，2013（5）：14-19.