成丹

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土地財政：如何實現(xiàn)軟著陸？

成丹

隨著各地政府2013年預算執(zhí)行情況和2014年預算草案報告陸續(xù)向社會公布，備受關注的各地2013年土地出讓金數(shù)據(jù)浮出水面。數(shù)據(jù)顯示，2013年全國國有土地出讓收入達4.1萬億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬億元的歷史高位。2014年伊始，土地出讓金還在節(jié)節(jié)走高，土地財政依賴又出現(xiàn)上揚之勢，土地市場的升溫讓土地財政再度成為熱議話題。

我國的土地財政源起于城鎮(zhèn)化過程中的資金短缺，并在地方事權財權比例失衡、土地市場機制完善、官員政績考核機制唯GDP論等多種因素的共同作用下逐步走向繁榮。土地財政的出現(xiàn)前所未有地改變了中國城市的面貌，推動了我國城市化的快速發(fā)展，而與此同時，土地財政所導致的房價泡沫、住房困難、社會不穩(wěn)定及地方政府投融資風險等問題也已經(jīng)凸顯。隨著我國城市化階段的演進和發(fā)展方式的轉型，城鄉(xiāng)土地價格剪刀差將逐漸縮小，加之耕地紅線的限制，土地財政已越來越難以為繼。但在目前形勢下，面對已成龐然大物的土地財政，無論是任其發(fā)展還是休克治療，都將殃及整個國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。在痛苦的兩難情況下，努力推進土地財政“軟著陸”，實現(xiàn)向后土地財政時期平穩(wěn)過渡，就成為當前最為理性的選擇。

實際上，土地財政轉型的大方向已經(jīng)明確。十八屆三中全會開出了藥方，即深化財稅體制改革、轉變政府職能、推進土地制度改革，三管齊下切實解決地方財政收入不足、地方政府賣地沖動、土地收益分配不均等問題，特別是要通過稅制改革和融資方式創(chuàng)新等途徑，逐步形成充裕、穩(wěn)定的財源，使地方政府找到可以替代土地的新的信用形式，最終徹底治愈土地財政頑疾。

未來5-10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。一方面，各地仍有相當規(guī)模的土地儲備，未來五年的土地出讓收入總體上仍將保持穩(wěn)定增長，為土地財政軟著陸贏得寶貴的緩沖時間；另一方面，目前房產(chǎn)稅試點已經(jīng)開始，可以加大試行推廣力度，積極推進全面深化改革，未來通過穩(wěn)定的房產(chǎn)稅收入，彌補土地出讓收入下降可能帶來的部分收支缺口。在這段時期，政府必須抓住這一短暫難得的有利時機，主動引導土地財政轉型，在保持地方政府財政收入流量穩(wěn)定增長的基礎上，堅持短期調整與長期改革相結合，有效防范土地財政風險集中釋放，增強經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

從當前具體操作來看，應從“減速”、“平衡”、“控險”、“企穩(wěn)”等不同環(huán)節(jié)分別采取對策措施。首先，適度調節(jié)土地資本化進程，逐步壓縮政府征地和出讓規(guī)模、規(guī)范土地收支管理、控制土地融資速度。其次，建立健全征收補償制度和土地收益儲備基金制度，處理好群體之間和代際之間的利益均衡。第三，健全地方政府性債務管理制度和風險預警機制，逐步消解和降低土地財政轉型引發(fā)的風險。第四，加快完善預算管理制度，特別是全口徑預算制度，實現(xiàn)預算的規(guī)范、完整、透明，為土地財政平穩(wěn)著陸提供良好的制度平臺。