楊 林 劉春仙

（中國(guó)海洋大學(xué)，山東 266100）

一、問題的提出

土地財(cái)政作為地方政府的“第二財(cái)政”在改進(jìn)城市面貌、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，亦帶來(lái)了諸多短期、扭曲的行為。在土地財(cái)政模式漸入末路的背景下，土地出讓金下滑態(tài)勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)巨額的資金需求及提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性，土地財(cái)政模式亟須改革已成共識(shí)。

目前針對(duì)土地財(cái)政的相關(guān)研究較多，但基于城鎮(zhèn)化背景下的土地財(cái)政問題研究的相對(duì)較少。已有成果可以概括為兩方面：一是對(duì)于土地財(cái)政成因的研究。陳國(guó)富等（2009）指出二元制城鄉(xiāng)土地制度及土地征收程序在實(shí)際操作過程中虛置等問題是當(dāng)前地方政府土地財(cái)政困局存在的主要原因。荀守奎（2011）認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)及城鎮(zhèn)化土地利用率低下，導(dǎo)致土地的過度需求，為土地財(cái)政創(chuàng)造了條件。秦勇（2012）認(rèn)為財(cái)稅金融體制及土地管理制度的不完善是地方政府得以過度依賴土地財(cái)政問題的主要原因。二是關(guān)于轉(zhuǎn)變土地財(cái)政收入模式的對(duì)策分析。賀雪峰（2012）認(rèn)為憑借中國(guó)特殊的土地制度安排，土地財(cái)政在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重大作用，但必須警惕土地利益集團(tuán)的形成。邵茜（2012）強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過土地財(cái)產(chǎn)稅改革，使地方政府能夠從土地用途轉(zhuǎn)換和土地交易中獲得更大的稅收。王玉波（2013）認(rèn)為土地財(cái)政收入模式轉(zhuǎn)型的過程，也是地方政府角色轉(zhuǎn)變和地方公共財(cái)政體系重構(gòu)的過程。綜上所述，對(duì)土地財(cái)政的研究多數(shù)是基于土地財(cái)政出現(xiàn)的原因進(jìn)行的，政策建議較集中于土地制度及地方政府職能轉(zhuǎn)變角度，對(duì)城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政相關(guān)性的時(shí)空分析較少，對(duì)于如何為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供長(zhǎng)效的資金支持及以提高城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)性為目的的土地財(cái)政治理路徑研究不足。本文在城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政相關(guān)性的時(shí)間與空間分析基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)通過實(shí)行土地出讓混合體制、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、涵養(yǎng)稅本及規(guī)范地方政府的財(cái)稅金融體制等措施推進(jìn)現(xiàn)有土地財(cái)政的及時(shí)轉(zhuǎn)型，以提高城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)性。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地財(cái)政相關(guān)性的時(shí)空分析

（一）短期內(nèi)城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政相互推動(dòng)

1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)土地財(cái)政收入的增加

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的前提下，人們對(duì)土地需求日益上升，土地資源的剛性約束使得土地供求失衡嚴(yán)重，導(dǎo)致土地價(jià)格高漲，由此地方政府的土地財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速。從全國(guó)近十年城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況（如圖1所示）來(lái)看，2003年至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率上升了12個(gè)百分點(diǎn)，由40.53%提高到52.57%，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得地方土地出讓面積呈現(xiàn)大幅度較快增長(zhǎng)，與2003年相比，2012年土地出讓面積增長(zhǎng)13.6萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)率高達(dá)72.81%，十年間，地方土地出讓收入累計(jì)達(dá)到14.7萬(wàn)億元。其中，2011年土地出讓面積高達(dá)33.39萬(wàn)公頃，土地出讓收入達(dá)到峰值31140.4億元。

圖1 2003年—2012年全國(guó)城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況

受2008年前區(qū)域土地出讓收入數(shù)據(jù)可得性限制，東部、中部、西部地區(qū)①東、中、西部地區(qū)劃分：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)?。ㄊ校?；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）。區(qū)域城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入情況依據(jù)2008年至2012年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（如圖2所示）。由圖2可以看出，土地出讓收入與城鎮(zhèn)化水平存在明顯的正相關(guān)性。2012年，東部、中部、西部地區(qū)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，分別為64.19%、49.11%、44.33%，與2008年相比，分別提高4.63、4.98、5.76個(gè)百分點(diǎn)；各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的提高使得土地出讓收入增長(zhǎng)迅速，2012年，東部、中部、西部地區(qū)土地出讓收入分別為17215億元、6356億元、5520億元，與2008年相比，分別增長(zhǎng)10114.1億元、4554億元、3861.8億元。

圖2 2008年—2012年區(qū)域城鎮(zhèn)化率及土地出讓情況

此外，在土地出讓與開發(fā)過程中，與土地相關(guān)的直接稅收收入（如土地增值稅、耕地占用稅等）及間接稅收收入（如房地產(chǎn)業(yè)的所得稅、營(yíng)業(yè)稅等）的增加，進(jìn)一步推動(dòng)土地財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

2.土地財(cái)政為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持

我國(guó)財(cái)政體制的不完善導(dǎo)致地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，地方政府的預(yù)算內(nèi)收入不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，土地財(cái)政收入為教育、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及舊城改造等提供了資金支持。近年來(lái)，中央政府不斷做出對(duì)地方土地收入支出的規(guī)定，如各地應(yīng)在當(dāng)年實(shí)際繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入扣除相關(guān)成本性補(bǔ)償?shù)挠囝~中，分別按照不低于15%、10%的比例計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)及保障性安居工程建設(shè)，按照10%的比例分別計(jì)提教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金。

2012年，全國(guó)土地出讓支出共計(jì)28421.85億元，用于保障性安居工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出、城市建設(shè)支出等非成本補(bǔ)償性的土地出讓支出共計(jì)5796.95億元，占比高達(dá)20.4%（如圖3所示）。其中，用于保障性安居工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市建設(shè)的土地出讓支出分別為593.01億元、1999.79億元、3204.15億元，占實(shí)際使用土地出讓收益的比重分別為10.2%、34.5%、55.3%。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出488.08億元，教育支出269.95億元，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)支出1017.17億元，農(nóng)田水利建設(shè)支出224.59億元，有力地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?？梢?，土地財(cái)政收入是城鎮(zhèn)化建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要資金保障。

圖3 2012年我國(guó)土地出讓收入支出情況

（二）長(zhǎng)期內(nèi)土地財(cái)政制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性

1.受土地資源的剛性約束，土地財(cái)政收入模式具有不可持續(xù)性

土地?cái)?shù)量的有限性及18億畝耕地紅色警戒線約束下的土地資源限量供應(yīng)，加劇了土地資源的剛性約束，使得地方政府不能靠無(wú)限量的土地出讓來(lái)取得地方本級(jí)公共財(cái)政收入。土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，將對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的耕地面積造成侵蝕，影響到糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給。2011年我國(guó)耕地面積保持量為18.24億畝，已非常接近國(guó)家為確保糧食等農(nóng)產(chǎn)品的供給而設(shè)定的18億畝耕地紅色警戒線。

2.土地財(cái)政導(dǎo)致土地資源代際分配的不公平

土地資源的代際公平是指在土地的使用方面，各代人的土地資源基礎(chǔ)是相同的，土地資源的代際公平與城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展有著密不可分的聯(lián)系。目前我國(guó)土地出讓機(jī)制的不完善，導(dǎo)致土地資源代際分配不公平，直接影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)性，主要體現(xiàn)為地方政府的代際不公平和社會(huì)公眾的代際不公平。一方面，地方政府擁有土地所有權(quán)與管理權(quán)，本級(jí)政府為了短期的利益過度的出讓、開發(fā)土地，形成本級(jí)政府的公共財(cái)政，使得下級(jí)政府財(cái)政收入來(lái)源減少，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金不足，導(dǎo)致各級(jí)政府之間的代際不公平。另一方面，由于土地資源的剛性約束，地方政府在本屆任期內(nèi)過度出讓土地的短期行為直接影響了政府以后的公共財(cái)政收入，使得下級(jí)政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政支出減少，降低了后代人享受公共財(cái)政服務(wù)的水平，引發(fā)未來(lái)社會(huì)公眾在獲得社會(huì)公共服務(wù)方面與當(dāng)代社會(huì)公眾之間的不公平。由于政府性債務(wù)未來(lái)償債安排的不完善，以土地財(cái)政為主要償債來(lái)源的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)進(jìn)一步加劇了土地資源代際分配的不公平。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要以財(cái)政性資金進(jìn)行償還，而土地出讓收入是當(dāng)前地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的重要償債來(lái)源。2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額共103331.72億元，但由全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額未來(lái)償債情況（如圖4所示）來(lái)看，2013年7月至12月、2014年、2018年以后地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)安排分別為23801.69億元、22464.46億元、19451.97億元，占比分別高達(dá)23.03%、21.74%、18.82%，可見償債負(fù)擔(dān)不僅集中在當(dāng)級(jí)地方政府，也給下級(jí)地方政府造成巨大的財(cái)政壓力。由區(qū)域地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額未來(lái)償債情況（如圖5所示）看，東部地區(qū)主要集中在2014年、2018年以后，分別為12273.81億元、10417.85億元，占比分別為23.95%、20.33%，對(duì)下級(jí)地方政府償債壓力較大；中部、西部地區(qū)主要集中在2013年7月至12月、2014年，合計(jì)占比分別為44.25%、49.35%，但2018年以后償債額也均在16%以上，分別高達(dá)4601.64億元、4826.27億元。

圖4 2013年6月全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額未來(lái)償債情況

圖5 2013年6月區(qū)域地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額未來(lái)償債情況

3.土地財(cái)政推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的上升，降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

城鎮(zhèn)化質(zhì)量，區(qū)別于城鎮(zhèn)化數(shù)量，是通過對(duì)城鎮(zhèn)化各組成要素的發(fā)展質(zhì)量、協(xié)調(diào)程度和推進(jìn)效率的衡量來(lái)反映城鎮(zhèn)化優(yōu)劣程度的一個(gè)綜合概念。其中，城鎮(zhèn)居民人均GDP及人均可支配收入水平是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主要指標(biāo)，兩者之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，居民對(duì)房屋的需求能力是由收入水平?jīng)Q定的，居民需求決定房?jī)r(jià)的高低。但土地財(cái)政模式的存在導(dǎo)致地價(jià)和房?jī)r(jià)的不斷提高，超出了社會(huì)的平均收入水平，使得CPI增長(zhǎng)速度過快，進(jìn)而降低居民可支配收入，降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

房?jī)r(jià)收入比是指住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比，是反映城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)之一。由2002年至2011年全國(guó)房?jī)r(jià)收入比與平均土地出讓價(jià)格（如圖6所示）可以看出，我國(guó)土地出讓價(jià)格呈現(xiàn)波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，且上升幅度明顯，增長(zhǎng)率高達(dá)187.14%，受土地出讓價(jià)格的影響，全國(guó)房?jī)r(jià)收入比呈現(xiàn)平均土地出讓價(jià)格較為一致的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，且均高于國(guó)際慣例中通行的3—6倍合理區(qū)間。由2011年區(qū)域平均房?jī)r(jià)收入比及土地出讓收入情況（如圖7所示）可以看出，東、中、西部地區(qū)平均房?jī)r(jià)收入比與各地區(qū)的土地出讓收入存在明顯的正相關(guān)性，東部地區(qū)的房?jī)r(jià)收入比更是高達(dá)9.59。可見，當(dāng)前我國(guó)土地出讓規(guī)模已經(jīng)超出合理范圍，土地財(cái)政模式的存在導(dǎo)致了地價(jià)和房?jī)r(jià)的不斷提高，降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

4.土地財(cái)政增加了地方財(cái)政的投融資風(fēng)險(xiǎn)

以土地收益權(quán)為質(zhì)押，依托各類政府土地融資平臺(tái)及金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模融資，已經(jīng)成為我國(guó)各地籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。但部分地方政府對(duì)土地財(cái)政融資的過度依賴加劇了其財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是受房地產(chǎn)調(diào)控的影響，2011年、2012年土地出讓收入占地方公共財(cái)政預(yù)算收入的比重出現(xiàn)大幅度下滑，分別下降10.97、16.44個(gè)百分點(diǎn)（如圖8所示）。

圖6 2002年—2011年全國(guó)房?jī)r(jià)收入比與平均土地出讓價(jià)格情況

圖7 2011年區(qū)域平均房?jī)r(jià)收入比及土地出讓收入情況

圖8 2008年—2012年地方土地出讓收入與地方公共財(cái)政預(yù)算收入情況

部分地區(qū)政府土地出讓收入明顯減少致使償債風(fēng)險(xiǎn)凸顯，截至2012年底，全國(guó)4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的一半以上，以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息額與當(dāng)年可支配土地出讓收入相比高1/4。由2012年區(qū)域地方政府以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額情況（如圖9所示）來(lái)看，東部、中部、西部地區(qū)地方政府以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額分別為20083.02億元、7899.83億元、9527.78億元，占各區(qū)域地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的比例分別高達(dá)43.34%、34.52%、37.52%。另外，受當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督管理機(jī)制不完善等因素影響，在土地出讓過程中尋租腐敗行為及社會(huì)問題多發(fā)，這會(huì)進(jìn)一步加劇地方政府的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

圖9 2012年區(qū)域地方政府以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額情況

總體來(lái)看，在現(xiàn)行制度框架下，土地財(cái)政仍是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，是城鎮(zhèn)化建設(shè)重要的資金來(lái)源。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)存在一系列負(fù)面影響。而且隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些負(fù)面影響日漸顯現(xiàn)出來(lái)，并嚴(yán)重阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，必須積極推進(jìn)土地財(cái)政模式的轉(zhuǎn)型，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度，培育城鎮(zhèn)自身發(fā)展的能力，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供長(zhǎng)效的資金支持，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性。

三、轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)性的對(duì)策

（一）土地出讓實(shí)行混合體制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供持續(xù)的資金來(lái)源

當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是土地出讓批租制，在土地出讓批租制的條件下，無(wú)論是國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的讓渡還是土地經(jīng)營(yíng)者交付土地使用權(quán)出讓金都是一次性的。土地出讓批租制雖然可以使得政府在短期內(nèi)籌集大量的資金，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于地方社會(huì)利益的最大化，反而會(huì)刺激當(dāng)期地方政府通過對(duì)土地市場(chǎng)及價(jià)格的操控去獲得更多利益的短期行為。土地出讓混合體制是一種批租與年租并存的土地有償使用方式。實(shí)行混合體制的土地出讓方式后，不僅可以降低土地的初始出讓價(jià)格，抑制當(dāng)期地方政府短期內(nèi)過度出讓土地的行為，年租的交付還可以緩解各級(jí)政府的資金需求壓力，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供長(zhǎng)效的資金支持。應(yīng)通過立法確?；旌象w制的法律地位、明確混合體制下的產(chǎn)權(quán)界定、把握好推行土地出讓混合體制的適用范圍及未來(lái)的土地租價(jià)等各方面的內(nèi)容，改良現(xiàn)行的土地出讓批租制，實(shí)行混合體制。

（二）土地確權(quán)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地管理制度

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不可避免地要征用農(nóng)村土地，但這使得地方政府賣地生財(cái)現(xiàn)象在農(nóng)村土地征用的過程中非常嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的大量土地需求是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)改革的深層次原因之一，而土地確權(quán)是加快農(nóng)村土地征收改革、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)、完善土地流轉(zhuǎn)制度的前提及解決農(nóng)村土地財(cái)政問題的關(guān)鍵。進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，不斷建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全政策及法律保障機(jī)制，完善農(nóng)村土地補(bǔ)償收益的分配機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地為資本參與到土地市場(chǎng)化中，通過規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，以推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過將土地要素納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)要素的平等交換，規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)范圍，逐步建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供長(zhǎng)效的資金支持，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性。

（三）涵養(yǎng)稅本，夯實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

涵養(yǎng)稅本，即涵養(yǎng)稅收形成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是不斷開創(chuàng)稅源、增加稅收及地方財(cái)政收入的根本之路。我國(guó)部分城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以投資為主，通過依靠土地吸引資金，是地方政府進(jìn)行土地出讓的動(dòng)力，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，夯實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是解決地方政府過度依賴土地財(cái)政問題的關(guān)鍵。改變地方政府過度依賴土地財(cái)政收入狀況，涵養(yǎng)稅本，涉及到整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)和追求發(fā)展速度、工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程，而應(yīng)更加著重推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新及優(yōu)化升級(jí)。一方面，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)農(nóng)業(yè)稅本，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，保持主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。另一方面，要加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過不斷提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，涵養(yǎng)新稅本，開創(chuàng)新稅源，提高地方政府財(cái)政收入的持續(xù)性，夯實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（四）規(guī)范地方財(cái)政管理體制，降低地方財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)

破解土地財(cái)政問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，須進(jìn)一步加大財(cái)稅管理體制改革力度。由于土地出讓成本的增加及中央對(duì)土地出讓收益支出方向的調(diào)整，地方政府可支配的土地財(cái)政收入相對(duì)減少，地方政府在城鎮(zhèn)化化建設(shè)中的財(cái)權(quán)弱化。因此，要完善分稅制，尤其完善省級(jí)以下財(cái)政體制，通過推進(jìn)物業(yè)稅改革、將部分稅收立法權(quán)和管理權(quán)讓渡給地方及加大轉(zhuǎn)移支付力度等方式推進(jìn)各級(jí)政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)的界定及分配方面的合理化。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府土地投融資平臺(tái)和銀行金融機(jī)構(gòu)的融資、信貸管理及相關(guān)債務(wù)的清理核實(shí)工作，加快建立融資平臺(tái)公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)及地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以降低土地財(cái)政導(dǎo)致的投融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方土地財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，為城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好的籌融資環(huán)境。

〔1〕陳國(guó)富.財(cái)政幻覺下的中國(guó)土地財(cái)政——一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角[J].南開學(xué)報(bào)，2009（1）：69-78.

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