呂凱波

（上海財經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

一、引言

自浙江省率先推行省直管縣財政管理改革以來，作為一項(xiàng)向縣級政府財政放權(quán)制度創(chuàng)新的省直管縣財政改革紛紛被其他省份效仿。對此，中央政府也出臺了一系列文件來推進(jìn)這項(xiàng)改革以完善地方政府間的分配關(guān)系。不過，在改革目的上中央政府和地方政府存在很大的分歧，不同地方政府間改革目的也不盡一致。中央政府認(rèn)為省直管縣改革最大目的在于促進(jìn)縣級政府轉(zhuǎn)變職能以更好地提供公共服務(wù)，而絕大多數(shù)地方政府卻把促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在了第一位置，希望能像浙江省一樣通過放權(quán)改革提升縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然也有山東、湖南、廣東等少數(shù)幾個地方在推動試點(diǎn)改革中明確提及要轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。我們不能否定地方政府把縣域經(jīng)濟(jì)增長作為省以下財政分權(quán)改革目的的合理性，但像安徽省和甘肅省把縣域經(jīng)濟(jì)增長作為改革的目的卻存在扭曲財政支出結(jié)構(gòu)的風(fēng)險。改革目的的分歧對地方政府深化省以下財政管理體制改革造成了很大的困惑，基層政府是按照中央要求放棄既定目的而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)提供，還是按照既定方向推進(jìn)改革而不顧中央要求，抑或是將兩者同時納入改革目的?不管地方政府怎樣抉擇，省直管縣改革中都存在兩股不同的牽引力——經(jīng)濟(jì)增長與公共服務(wù)提供。在長期來看，兩股力量可能并不矛盾，但對于短期給定財力而言，兩者卻成為地方政府不得不權(quán)衡考慮的問題，即縣級政府要在將更多財政資金用于建設(shè)性支出還是服務(wù)性支出上做出選擇。在兩股力量的交錯作用下，省直管縣式財政分權(quán)改革到底會對地方性公共服務(wù)提供產(chǎn)生怎樣的影響?

分權(quán)被認(rèn)為是促進(jìn)地方公共品有效提供的手段，但在中國對于財政分權(quán)和地方政府公共品供給水平之間的因果關(guān)系，學(xué)術(shù)界卻沒有達(dá)成一致的意見。還有學(xué)者發(fā)出了“財政收入集權(quán)增加了基層政府公共服務(wù)支出嗎”的疑問（左翔、殷醒民等，2011）。省直管縣改革政策效應(yīng)的不明朗不僅體現(xiàn)在對地方性公共服務(wù)提供上，也體現(xiàn)在政府規(guī)模上，如張永杰、耿強(qiáng)（2012）認(rèn)為省直管縣對政府規(guī)模的影響不顯著，而郭慶旺、賈俊雪（2010）認(rèn)為省直管縣財政管理體制改革能夠有效遏制縣級地方政府支出規(guī)模過度膨脹的趨勢。

本文將以公共教育為例，探討省直管縣改革與地方公共服務(wù)提供的因果關(guān)系。如左翔等（2011）所言，研究對象的選擇成了現(xiàn)有財政分權(quán)方面相關(guān)文獻(xiàn)的一個重要不足點(diǎn)。在當(dāng)前的財政制度安排下事權(quán)層層下放到縣鄉(xiāng)政府，因此一個地區(qū)公共服務(wù)提供水平在更大程度依賴于省以下財政管理體制和縣級財政能力水平而非中央與地方財政關(guān)系。尤其是在“分級管理、以縣為主”的義務(wù)教育支出體制下，以省為對象研究財政分權(quán)與公共教育的關(guān)系可能會造成很大的偏差。以縣級政府為研究單位和公共教育為研究對象來解開省直管縣式財政分權(quán)改革之謎正是本文要解決的問題。具體而言，本文嘗試著回答以下兩個問題，第一是省直管縣式分權(quán)改革有沒有促進(jìn)地方公共教育的提供?第二是為什么提高了或沒有提高公共教育供給?

本文接下來的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分在回顧省直管縣改革與公共品提供、財政分權(quán)與公共品提供的相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出本文的研究假設(shè)；第三部分是計量模型的設(shè)定、變量選擇與有關(guān)數(shù)據(jù)的介紹；第四部分報告經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)果并給出相關(guān)解釋；最后是本文結(jié)論及進(jìn)一步的討論。

二、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于省直管縣財政管理體制改革與地方性公共服務(wù)提供的關(guān)系，理論上大致有兩種看法。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為省直管縣改革改善了教育等公共服務(wù)水平，如雷曉康、方媛、王少博（2011）的研究結(jié)果表明無論是城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，還是辦學(xué)條件、教師水平，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革通過改善地方政府公共服務(wù)供給能力促進(jìn)了縣級中心地區(qū)的義務(wù)教育水平的提升，有利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。王德祥、李建軍（2008）認(rèn)為省直管縣財政改革在簡化財政層次的過程中規(guī)范了地方政府間財政分配關(guān)系，促進(jìn)了縣域公共品的供給。另一種觀點(diǎn)就是省直管縣改革反而惡化了服務(wù)性公共品的供給，如王聞、鄭新業(yè)、趙志榮（2011）和劉佳、吳建南、吳佳順（2012）分別基于河南省和河北省漸進(jìn)式的省直管縣改革的政策效應(yīng)，認(rèn)為在現(xiàn)行官員績效考核情況下存在財政支出結(jié)構(gòu)的激勵扭曲，改革顯著降低了教育等與當(dāng)?shù)鼐用窭婷芮邢嚓P(guān)的服務(wù)性支出比重。

省直管縣制度變革是地方政府分權(quán)改革的又一重要舉措，從本質(zhì)上來講，從2002年開始的省直管縣改革和1994年分稅制改革一樣是調(diào)節(jié)政府間財政分配關(guān)系的制度安排，是一個集權(quán)與分權(quán)的問題。Tiebout（1956）和Oates（1972）認(rèn)為相對于中央政府，地方政府不僅具有了解本地居民偏好的信息優(yōu)勢，也有進(jìn)行制度創(chuàng)新的激勵，因而向地方政府財政分權(quán)有利于地方性公共服務(wù)的供給。但在兩者因果關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)中并不是那么明確，既存在支持Oates分權(quán)定理的證據(jù)，也有反對分權(quán)改進(jìn)地方公共品提供的案例，尤其是在發(fā)展中國家的驗(yàn)證過程中結(jié)論更是不確定。以中國為例，不僅存在限制人口自由流動的戶籍制度安排，也有使地方政府對人口流動反應(yīng)彈性不足的稅制設(shè)計，在種種因素作用下財政分權(quán)與地方公共品提供的關(guān)系不甚明朗。陳碩（2010）用萬人中中小學(xué)生數(shù)衡量，認(rèn)為財政分權(quán)改善了地方公共教育服務(wù)的提供。劉長生、郭小東、簡玉峰（2010）認(rèn)為財政分權(quán)總體上有利于提高我國義務(wù)教育的提供效率，但對公共教育服務(wù)均等化有負(fù)面作用。賈智蓮、盧洪友（2010）和林江、孫輝、黃亮雄（2010）、成剛和蕭今（2011）認(rèn)為財政分權(quán)沒有增進(jìn)地方政府對教育的有效供給水平。從國外文獻(xiàn)來看，大多數(shù)研究認(rèn)為財政分權(quán)能夠促進(jìn)公共教育的提供，如Barankay和Lockwood（2007）基于瑞士的經(jīng)驗(yàn)研究表明在控制了教育投入后，財政分權(quán)與教育產(chǎn)出顯著正相關(guān)。①Iwan Barankay，Ben Lockwood.Decentralization and the productive efficiency of government：Evidence from Swiss cantons，Journal of Public Economics，2007（91）：1197-1218.Torberg Falch and Justina A.V.Fischer（2012）的跨國研究同樣表明財政分權(quán)顯著提高了教育支出的績效，分權(quán)度越高的國家學(xué)生成績表現(xiàn)也越好。

至于一些地方分權(quán)改革為什么沒有改進(jìn)地方服務(wù)性公共品的有效供給，從國內(nèi)外文獻(xiàn)來看，大致有以下三種解釋：第一種解釋認(rèn)為公共品具有較大的外溢性，地方政府存在“免費(fèi)乘車”的動機(jī)，尤其是像教育這種人力資本的投入，由于人才的自由流動而使得公共教育的外溢性很大，地方政府提供這類公共品的積極性不高，如Timothy Besley和Stephen Coate（2003）便采用了這種解釋。第二種解釋則認(rèn)為地方政府提供公共服務(wù)不足的原因在于地方財政收入不夠，加上缺乏專業(yè)技術(shù)和人才，地方政府沒有能力滿足當(dāng)?shù)鼐用駥卜?wù)的需求，如 Richard CCrook 和 Alan Sturla Sverrisson（1999）在解釋財政分權(quán)改革的反貧困績效就認(rèn)為分權(quán)效果取決于地方財政能力的強(qiáng)弱。第三種解釋則認(rèn)為分權(quán)背景下政府間競爭導(dǎo)致了公共品提供不足，如Eckhard Janeba和 John Douglas（2011）認(rèn)為地方政府為吸引資本的稅收競爭會降低公共品的提供。國內(nèi)學(xué)者主要采取了分權(quán)改變支出結(jié)構(gòu)的激勵扭曲理論，如傅勇（2010）、李祥云和陳建偉（2010）、林江等（2011）認(rèn)為財政分權(quán)與政治集權(quán)共同導(dǎo)致了政府官員的激勵扭曲，出現(xiàn)了“吃飯財政—建設(shè)財政—民生財政”財政支出安排順序，教育支出并不是地方政府優(yōu)先考慮的對象。

對于財政分權(quán)為什么沒有有效促進(jìn)地方服務(wù)性公共品支出的既有理論解釋大多認(rèn)為是GDP導(dǎo)向的官員考核機(jī)制這一外力所導(dǎo)致的，即國內(nèi)學(xué)者潛在地接受了國外“對地方政府進(jìn)行財政分權(quán)能使地方性公共品供給更有效”的經(jīng)典財政分權(quán)理論，認(rèn)為GDP導(dǎo)向的官員考核機(jī)制只是財政分權(quán)扭曲公共支出結(jié)構(gòu)的外生力量，變量間的相互關(guān)系可以表述為“政績考核體制下縣域經(jīng)濟(jì)增長壓力+省直管縣式分權(quán)改革→地方財政支出結(jié)構(gòu)”。事實(shí)上，從各省推行省直管縣試點(diǎn)改革的情況來看，在省以下財政分權(quán)改革中GDP導(dǎo)向的官員考核機(jī)制對公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲性影響已經(jīng)發(fā)生了微妙的變化，其對支出結(jié)構(gòu)的影響已經(jīng)前移了，其相互關(guān)系可以表述為“政績考核體制下縣域經(jīng)濟(jì)增長壓力→省直管縣式分權(quán)改革→地方財政支出結(jié)構(gòu)”。GDP導(dǎo)向的官員晉升壓力迫使地方政府進(jìn)行省以下財政分權(quán)改革，寄希望于省直管縣能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是安徽、陜西、甘肅等中西部地區(qū)改革的經(jīng)濟(jì)性動機(jī)更強(qiáng)烈，如河南省委書記郭庚茂在2014年省兩會時強(qiáng)調(diào)要以深化省直管縣改革為契機(jī)解決阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素，省管縣要成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，“改革的目的是為了更好地增強(qiáng)活力促進(jìn)發(fā)展，更好地為人民群眾謀福祉。因此，檢驗(yàn)改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底是發(fā)展?！庇捎诟魇⊥菩惺≈惫芸h式分權(quán)改革大多為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非政府職能轉(zhuǎn)變，把服務(wù)型政府建設(shè)作為省直管縣式分權(quán)改革目的之一的只有廣東、山東和湖南等少數(shù)幾個省份。②吳木鑾、王聞（2011）用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型探討了省內(nèi)財政分權(quán)的決定因素，認(rèn)為一省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與省內(nèi)財政分權(quán)沒有顯著關(guān)系，影響省政府對下分權(quán)的是財政依存度、對外開放水平和人口密度，具體見《如何解釋省內(nèi)財政分權(quán)：一項(xiàng)基于中國實(shí)證數(shù)據(jù)的研究》一文，《經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)濟(jì)體制比較》2011年第6期。雖然一省經(jīng)濟(jì)狀況與分權(quán)關(guān)系不大，但縣域經(jīng)濟(jì)的增長仍可能是影響縣級財政分權(quán)度的重要影響。可以想象，扭曲性的財政分權(quán)制度設(shè)計很難會優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，在促進(jìn)教育等地方服務(wù)性公共品的供給方面發(fā)揮積極作用。基于上述分析提出如下研究假設(shè)：服務(wù)于縣域經(jīng)濟(jì)增長的省直管縣式財政分權(quán)改革會降低縣級政府提供公共教育服務(wù)的積極性。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)介紹

在Wen Wang et al.（2011）研究的基礎(chǔ)上，我們構(gòu)建如下回歸模型來考察省直管縣式財政分權(quán)改革對地方公共教育提供的影響：

其中，被解釋變量eduspit表示第i個縣在第t年的公共教育支出比重。省直管縣虛擬變量reformit和財政分權(quán)度fdit是本文關(guān)注的兩個關(guān)鍵解釋變量。控制變量向量報告經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化程度和中小學(xué)學(xué)生人口比重，λt代表年份固定效應(yīng)，用以控制各縣（市）不可觀察的依時間變化的差異性。εit是誤差項(xiàng)，被假定為0均值且不存在序列相關(guān)。

被解釋變量公共教育的衡量方式有很多種，但大致可以分為兩類，第一類用教育投入來衡量，如教育支出占地方財政支出比重（傅勇、張晏，2007；劉佳等，2012）、教育支出占GDP的比重（羅偉卿，2010）、生均或人均教育支出（江依妮、張光，2008）；第二類則用教育產(chǎn)出來衡量，如生師比（周業(yè)安、王曦，2008）、入學(xué)率（喬寶云等，2005）、義務(wù)教育完成率（林江等，2011）、升學(xué)率（劉長生等，2008；鄭磊，2010）等。為便于同劉佳等（2012）研究結(jié)論做比較，本文選取教育支出占地方財政支出比重作為公共教育的衡量指標(biāo)。

本文的解釋變量為省直管縣式分權(quán)改革，用省直管縣虛擬變量和省以下財政分權(quán)度兩個來度量。①Torberg Falch，Justina A.V.Fischer.Public sector decentralization and school performance：International evidence，Economics Letters，2012（114）：276-279.省直管縣虛擬變量采用0-1形式，如果某縣在某年實(shí)現(xiàn)的是省直管縣體制則當(dāng)年該變量取為1，否則取為0。省直管縣改革會導(dǎo)致縣級政府的財權(quán)更大，但分權(quán)度的變化不完全取決于省直管縣改革，還存在其他影響分權(quán)度的因素。至于改革是否導(dǎo)致了更高的分權(quán)度，我們可以簡單比較“市管縣”分權(quán)度與“省直管縣”財政分權(quán)度的差異，如果省管縣的分權(quán)度要高我們可以認(rèn)為改革會造成分權(quán)度的變化。如表1所示，省直管縣的財政分權(quán)度比市管縣要高6.29%。引入分權(quán)度可能會擴(kuò)大改革的影響，但不納入財政分權(quán)變量又會存在計量經(jīng)濟(jì)學(xué)中另一個問題——遺漏變量偏誤。綜合考慮納入財政分權(quán)度（存在測量誤差）和遺漏重要變量偏誤給估計結(jié)果可靠性帶來的影響，本文納入了財政分權(quán)度變量。如何衡量財政分權(quán)度一直是關(guān)于財政分權(quán)實(shí)證研究的焦點(diǎn)，不同的度量方式往往會導(dǎo)致截然不同的結(jié)果。與Barankay和Lockwood（2007）的度量方式類似，本文用縣級人均財政支出/（縣級人均財政支出+省級人均財政支出）來刻畫分權(quán)度。

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控制變量中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化程度是研究公共支出必須控制的兩個變量。瓦格納法則表明隨著工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)現(xiàn)，人均公共物品產(chǎn)出量增長速度大于人均收入的增長速度（Herber，1975；Bird，1971）。瓦格納對公共教育的外部性作了肯定，認(rèn)為社會對教育的需求會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化，政府不得不為高效的教育服務(wù)安排必要的財政支出（Norman Gemmell，2004）。鄒俊偉等（2010）的研究表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的省份，地方政府重視教育投入，政府有能力也有動力去增加教育支出。②鄒俊偉等.財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府教育投入努力[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（1）：12-16.不過，也有研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育支出負(fù)相關(guān)，如羅偉卿（2010）的研究結(jié)果顯示人均GDP水平與教育供給（財政性教育支出占財政支出比重）在1%顯著性水平下顯著負(fù)相關(guān)，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲了教育的發(fā)展。③羅偉卿.財政分權(quán)是否影響了公共教育供給——基于理論模型與地級面板數(shù)據(jù)的研究[J].財經(jīng)研究，2010（11）：39-50.我們用人均地區(qū)生產(chǎn)總值衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量工業(yè)化程度。

人口統(tǒng)計結(jié)構(gòu)對公共教育支出也有不可忽視的影響。Amy Rehder Harris et.al（2001）的研究表明老齡人口比重對公共教育支出存在顯著負(fù)面影響，雖然這一影響不大。Paulo Roberto Arvate（2001）基于拉丁美洲的研究也得出了類似的結(jié)論。①Paulo Roberto Arvate，Ana Carolina Pereira Zoghbi.Intergenerational conflict and public education expenditure when there is co-residence between the elderly and young.Economics of Education Review，2010（29）：1165-1175.考慮到我國老人與子女同居現(xiàn)象的普遍存在，老人“用腳投票”來選擇公共支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象并不普遍，代際沖突也沒有那么明顯，本文轉(zhuǎn)而采用在校生比重這一對公共教育支出影響更為直接的人口統(tǒng)計變量。鄭磊（2008）驗(yàn)證了學(xué)生占總?cè)丝诒戎貙逃С龅娘@著正效應(yīng)。本文用小學(xué)在校生與普通中學(xué)生在校人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比重來衡量人口統(tǒng)計結(jié)構(gòu)，由于缺乏職業(yè)中學(xué)在校人數(shù)的數(shù)據(jù)而沒有考慮職校生對公共教育支出的影響。

表1是各變量的基本統(tǒng)計描述結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在972個觀測點(diǎn)有695個處于市管縣狀況，277個處于省直管縣狀況，并且省直管縣狀態(tài)下的財政分權(quán)度、人均地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)化程度都明顯高于市管縣，而教育支出占地方財政支出比重低于市管縣的教育支出比重。

本文選取河南省作為研究對象基于三點(diǎn)考慮，一是由于河南省下轄縣（市）較多，且其漸進(jìn)式的分批試點(diǎn)改革為評估省直管縣改革的政策效應(yīng)提供了一個很好的社會實(shí)驗(yàn)；二是由于筆者能獲取各縣歷年教育支出數(shù)據(jù)的只有浙江、福建和河南三省，而其他兩省下轄市縣不多，且是在同一年份改革，不便于做改革前后的比較；三是鄭新業(yè)等（2011）和王聞、趙志榮等（2011）也選取了河南省作為研究對象，本文結(jié)論可與先前研究做對比。樣本范圍為河南省2002年—2010年下轄縣（市），并剔除了數(shù)據(jù)缺失的樣本和由縣政府改為區(qū)政府的樣本。數(shù)據(jù)來源為歷年《河南統(tǒng)計年鑒》和《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

估計靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型需要確定模型的設(shè)定形式，通常用Hausman檢驗(yàn)或BP檢驗(yàn)確定選擇固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)模型或者是混合回歸模型。BP檢驗(yàn)認(rèn)為與混合回歸模型相比，隨機(jī)效應(yīng)模型更合適。但在固定效應(yīng)模型與隨機(jī)效應(yīng)模型做比較時，不論有沒有控制年份固定效應(yīng)，Hausman檢驗(yàn)都拒絕了解釋變量與模型隨機(jī)誤差項(xiàng)不相關(guān)的原假設(shè)，因此，我們認(rèn)為固定效應(yīng)模型更加可靠。為便于比較，我們也報告了隨機(jī)效應(yīng)模型的估計結(jié)果，具體回歸結(jié)果見表2。

不論是否加入年份虛擬變量，固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果顯示省直管縣式分權(quán)改革對教育支出比重有顯著的負(fù)面作用，其中財政分權(quán)變量在1%水平上顯著，而省直管縣變量在控制時間固定效應(yīng)后在10%水平上顯著。在沒有考慮內(nèi)生性問題的前提下，本文的研究假設(shè)得到了初步驗(yàn)證，這也與王聞（2011）的研究結(jié)論一致。另外，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和學(xué)生人口比重對公共教育支出比重有顯著的正面影響，與預(yù)期相符合。工業(yè)化程度的影響在沒有控制時間變量時有顯著的負(fù)面影響，而在控制時間變量后不顯著。

在認(rèn)為分權(quán)改革內(nèi)生的前提下，我們應(yīng)用動態(tài)面板數(shù)據(jù)對省直管縣式分權(quán)改革與地方公共教育的關(guān)系再次進(jìn)行檢驗(yàn)，該方法的特征是把被解釋變量的滯后項(xiàng)也放入控制變量中，以考察地方公共教育供給的慣性，即地方政府在做教育支出的預(yù)算安排時是否遵循了漸進(jìn)主義的決策模式?？紤]下面的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

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其中，eduspit表示第i個縣在第t年的公共教育支出比重，eduspi，t-1和 eduspi，t-2表示其一期和二期滯后項(xiàng)。由于解釋變量中包含了被解釋變量的滯后項(xiàng)，不可避免的產(chǎn)生了內(nèi)生性問題，用普通的回歸方法難免會造成估計偏差。Arellano和Bover（1991）提出用差分GMM法來解決動態(tài)面板數(shù)據(jù)估計過程中由于存在變量內(nèi)生性和樣本異質(zhì)性問題而造成的參數(shù)估計偏差，但該方法只對差分方程進(jìn)行估計會損失樣本信息量，而且對于時間跨度較長的面板數(shù)據(jù)工具變量的有效性會減弱。誤差項(xiàng)不存在序列相關(guān)是差分GMM一致估計的前提條件，因此我們需要對此進(jìn)行檢驗(yàn)。在誤差項(xiàng)不存在序列相關(guān)的情況下，誤差項(xiàng)的一階差分仍將存在一階相關(guān)，但誤差項(xiàng)的差分不存在二階或更高階的序列相關(guān)。結(jié)果顯示，誤差項(xiàng)的差分存在一階序列相關(guān)，但不存在二階序列相關(guān)，因此可以使用差分GMM。第（5）列和第（6）列估計方程各使用了97個和103個工具變量，需要進(jìn)行過度識別檢驗(yàn)，Sargan檢驗(yàn)結(jié)果表明在5%的顯著性水平上無法拒絕“所有工具變量均有效”的原假設(shè)?；诠烙嬓实目紤]，我們還采用Arellano和Bover（1995）以及Blundell和Bond（1998）提出的系統(tǒng)GMM估計法。與差分GMM相比，系統(tǒng)GMM法同時利用了差分方程和水平方程的信息，其工具變量合理性檢驗(yàn)和Sargan檢驗(yàn)的統(tǒng)計效果會得到改善。

由于系統(tǒng)GMM估計方法是典型的工具變量方法，工具變量的選擇對估計結(jié)果的穩(wěn)健性十分重要。在具體回歸過程中，考慮到省直管縣式分權(quán)改革的內(nèi)生性，我們將省直管縣虛擬變量和財政分權(quán)度設(shè)為內(nèi)生變量。由于適齡上學(xué)人口是既定的，我們將中小學(xué)學(xué)生占總?cè)丝诒戎貫榍岸ㄗ兞?。其余的控制變量均被認(rèn)為是弱外生變量，用它們的滯后變量作為內(nèi)在的工具變量。

根據(jù)表中的結(jié)果，我們得出以下幾個結(jié)論：

第一，教育支出遵循漸進(jìn)主義決策模式，以往年度教育支出比重高的縣（市），本年度教育支出占地方財政支出的比重也會高。當(dāng)沒有控制年份固定效應(yīng)時，無論是差分GMM的估計結(jié)果還是兩步系統(tǒng)GMM估計結(jié)果都表明上一年教育支出比重對本年影響為正，而兩年前教育支出比重的影響為負(fù)，這可能是遺漏年份固定效應(yīng)造成的。在加入年份虛擬變量之后，一年前和兩年期的教育支出比重對本年教育支出比重的影響都為正，且在1%的水平上顯著。這表明，地方政府在安排教育支出時遵循了漸進(jìn)主義的決策模式，呈現(xiàn)了增量預(yù)算的特點(diǎn)。當(dāng)然，這也是執(zhí)行《教育法》相關(guān)規(guī)定的反映，“各級人民政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)。各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長?！雹佟吨腥A人民共和國教育法》第五十五條規(guī)定。

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第二，省直管縣式財政分權(quán)改革降低了地方公共教育供給。在沒有控制時間變量時省直管縣改革與地方公共教育的估計十分顯著，而在加入年份虛擬變量后，省直管縣虛擬變量與公共教育的關(guān)系不再顯著。財政分權(quán)度則不論在差分GMM估計還是系統(tǒng)GMM估計，也不論是否考慮年份固定效應(yīng)都在1%的水平上顯著。因此，可以說縣域經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向下的省直管縣式分權(quán)改革降低了地方政府公共教育的供給，本文的研究假設(shè)得到了進(jìn)一步驗(yàn)證，這不僅與靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的估計結(jié)果一致，也與王聞等（2011）和劉佳等（2012）的結(jié)論具有相似性。因此可以認(rèn)為我國大多數(shù)地方政府在縣域經(jīng)濟(jì)增長和通過地方性公共品的提供來改善民生的選擇中大都選擇了前者，在扭曲性的官員考核機(jī)制下造成了地方財政資金的錯配，教育等公共服務(wù)支出雖然有《教育法》為保障，但仍出現(xiàn)了下滑的趨勢。

第三，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和學(xué)生人口比重與教育支出比重正相關(guān)而工業(yè)化進(jìn)程與教育支出比重負(fù)相關(guān)。人均地區(qū)生產(chǎn)總值與教育支出的正相關(guān)性可能是地方政府踐諾教育支出“追4”的體現(xiàn)①國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的指標(biāo)是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，在1993年《中國教育改革發(fā)展綱要》中中央政府首次提出了財政性教育經(jīng)費(fèi)“追4”的目標(biāo)。，雖然大部分縣市與4%的目標(biāo)值仍有一段距離，但隨著省直管縣體制改革的不斷深入和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一距離在不斷縮小。學(xué)生人口比重與教育支出比重的正相關(guān)也符合預(yù)期，財政支出的安排往往同人口統(tǒng)計結(jié)果密切相關(guān)，支出結(jié)果在某種程度上反映了不同群體的支出偏好，如同老年人口比重越高社會保障支出比重越高一樣，學(xué)生人口比重高的縣市，學(xué)生群體在預(yù)算安排中的“話語權(quán)”較大，相應(yīng)教育支出比重會有所提高。工業(yè)化進(jìn)程與教育支出比重的關(guān)系雖然與經(jīng)典的瓦格納法則、馬斯格雷夫假定相違背，卻體現(xiàn)出了省直管縣式財政分權(quán)的基本特征，縣級政府為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)把大量財政資金用于建設(shè)性支出，以此推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。尤其是取消了農(nóng)業(yè)稅之后，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)成了地方政府重要稅源，因而在縣級地區(qū)出現(xiàn)了以犧牲教育為代價的工業(yè)化進(jìn)程。

五、小結(jié)

本文基于河南省2002年—2010年的縣級面板數(shù)據(jù)分析了省直管縣式財政分權(quán)改革對公共教育供給的影響。模型估計結(jié)果顯示縣域經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的省直管縣式財政分權(quán)改革扭曲了縣級財政支出結(jié)構(gòu)，使得地方政府在公共教育方面支出不足。

從回歸結(jié)果來看，省直管縣式財政分權(quán)改革雖然沒有直接促進(jìn)公共教育的提供，但卻可能通過縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這一中介效應(yīng)作用于公共教育。根據(jù)才國偉、黃亮雄（2010）省直管縣財政管理體制改革顯著提高了縣域經(jīng)濟(jì)的增長；鄭新業(yè)、王晗等（2011）的研究結(jié)果表明河南省的省直管縣改革對經(jīng)濟(jì)增長率的影響在10%水平上顯著，政策效應(yīng)為0.0133。而根據(jù)本文的回歸結(jié)果縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共教育顯著正相關(guān)，因而省直管縣財政管理體制改革會通過縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一中間變量間接作用于公共教育支出。雖然短期沒有跡象表明省直管縣改革對公共教育的正面影響，但改革帶來的縣域經(jīng)濟(jì)增長卻會在長期對公共教育支出產(chǎn)生影響。

為進(jìn)一步推動省以下地方財政管理體制改革，完善地方政府間財政分配關(guān)系，以便更好地發(fā)揮財政管理體制改革績效，需要對改革目標(biāo)進(jìn)行重新定位。以縣域經(jīng)濟(jì)增長為唯一目標(biāo)或最主要目標(biāo)的省以下財政分權(quán)改革不能有效解決基層政府公共服務(wù)提供不足的問題。由于內(nèi)生于縣域經(jīng)濟(jì)增長的省直管縣改革已經(jīng)形成，在短期內(nèi)也很難改變地方政府激勵機(jī)制，但在改革目的上達(dá)成共識，中央與地方形成合力是今后改革的一個重要方向，治療省直管縣改革中“疲勞癥”需要上下級政府間政策目的的一致性。

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