姜水靜

（中共馬鞍山市委黨校 網(wǎng)絡(luò)教育部，安徽 馬鞍山243000）

古今中外，地方者，政之本也。中國傳統(tǒng)社會歷來重視地方制度，也不缺少地方自治學(xué)說，但諸多學(xué)說基本上沒有轉(zhuǎn)化為制度性的實踐，更不存在以制度化實踐為基礎(chǔ)的地方自治法律學(xué)說。而從清末立憲運動開始，傳統(tǒng)中國的地方自治學(xué)說受西方地方自治法律制度的影響，開始逐漸進入法律實踐，并經(jīng)歷了從無到有、日益繁榮的過程，并在中國憲法發(fā)展史上留下了極為濃重的一筆。

一、民間自發(fā)倡辦地方自治組織

清末憲政改革中，最初嘗試地方自治的是由地方開明知識分子和紳商通過自發(fā)倡辦地方自治組織實現(xiàn)的。湖南“南學(xué)會”和“保衛(wèi)局”是中國最早的有近代意義的典型地方自治組織。

（一）倡辦南學(xué)會

清光緒二十四年（1898年2月），南學(xué)會首先在湖南成立。當(dāng)時，德國侵占膠州灣，掀起瓜分中國的狂潮。南學(xué)會可以說是湖南志士思謀自治獨立以挽救民族危亡的產(chǎn)物。南學(xué)會由以梁啟超等戊戌維新派為代表的當(dāng)?shù)亻_明紳士10人為總會長，由會長各舉所知，汲引好義愛國之士為會友，包括官、紳、士、庶各界人士。會友分為三種：一曰“議事會友”，由學(xué)會創(chuàng)辦者譚嗣同、熊希齡、唐才常等充任，凡會中事務(wù)章程均由其議定，是為學(xué)會的決策人。二曰“講論會友”，即擔(dān)任南學(xué)會講學(xué)的人員，定期開講，隨時答疑問難。三曰“通訊會友”，這是外地士紳向南學(xué)會函訊新政、新學(xué)，南學(xué)會負(fù)責(zé)“隨時酬答”聯(lián)系的會友。［1］

南學(xué)會講愛國之理，并商討地方重大應(yīng)興應(yīng)革事宜，提出方案，供省政當(dāng)局采納，先后發(fā)布了三個章程——南學(xué)會入會章程、南學(xué)會大概章程、南學(xué)會總會章程。雖然南學(xué)會訂立的宗旨是講學(xué)論道，但其實際培養(yǎng)了紳民議政和參政的能力。南學(xué)會已非一般講學(xué)論道的學(xué)術(shù)團體。正如梁啟超所云，南學(xué)會雖名為學(xué)會，但實為地方議會，據(jù)有學(xué)術(shù)和政治雙重意義，被認(rèn)為是是湖南新政的命脈。雖然南學(xué)會還不具備地方議會的規(guī)模，但戊戌維新派將其作為地方議院的嘗試訓(xùn)練并且增強了地方紳商參政議政的能力，推動了地方政治的革舊圖新。

（二）成立保衛(wèi)局

同是在清光緒二十四年（1898年2月），黃遵憲與譚嗣同、唐才常等人籌劃成立的仿效西方警察制度的湖南保衛(wèi)局則使得清末地方自治法律實踐呈現(xiàn)了新的面貌。根據(jù)《湖南保衛(wèi)局章程》，保衛(wèi)局的職能為“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。［2］保衛(wèi)局尤其值得一提的是其機構(gòu)設(shè)置和轄區(qū)劃分。保衛(wèi)局于設(shè)總局1所，分局5所，分局下設(shè)小分局共30所。此外，保衛(wèi)局通過制定《分局員紳職事章程》、《巡查長職事章程》、《巡查吏職事章程》、《總局巡查職事章程》、《巡查各項章程》，保衛(wèi)局還將各級員紳的巡查職責(zé)做了詳細(xì)規(guī)定。湖南將保衛(wèi)局作為湖南自立的措舉，服務(wù)于湖南實行地方自治。其與中國古代傳統(tǒng)的保甲局最大的不同在于其創(chuàng)辦格局改變了治安機構(gòu)官辦的正統(tǒng)形式，正如黃遵憲在其著述《人境廬書札鈔稿》中說到：“聽民之籌款，許民之襄辦，則西方自治之規(guī)模隱寓于其中，而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸?！?/p>

（三）成立上海城廂內(nèi)外總工程局

1905年，上海的紳商自發(fā)成立的城廂內(nèi)外總工程局亦屬典型。為防止獨斷，總工程局將立法權(quán)和行政權(quán)兩權(quán)分離，設(shè)議事會和參事會分別為代議機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)。議事會可議決本局的各項章程和規(guī)則、審查決議本局年度出入預(yù)算報告及本局內(nèi)的財產(chǎn)各物的管理方法等，其自治范圍及權(quán)限均更加廣泛。相比湖南保衛(wèi)局，上海城廂內(nèi)外總工程局更具有近代色彩。因而，其也被認(rèn)為是中國第一個組織較為完備的市政議會組織。在清末憲政改革的道路上，上海城廂內(nèi)外總工程局已實際經(jīng)演變成了地方權(quán)力機關(guān)。

南學(xué)會、保衛(wèi)局、上海城廂內(nèi)外總工程局雖由民間自發(fā)創(chuàng)辦成立，僅是清末地方自治法律實踐的初始，但他們的設(shè)立培養(yǎng)了紳民議政、參政能力，為后期清政府督導(dǎo)和統(tǒng)籌推行地方自治奠定了基礎(chǔ)。

二、地方官督導(dǎo)推行成立地方自治團體

受民間自發(fā)倡辦之影響，地方官開始督導(dǎo)推行地方自治團體的建立。地方官督導(dǎo)推行地方自治的初衷是通過建立地方自治機構(gòu)，借自治之力，有力掌控地方，擴張個人勢力，從而加強對地方的監(jiān)督控制。

天津地方自治局是由時任直隸總督的袁世凱支持倡辦，在清末地方官督導(dǎo)推行成立的地方自治團體中屬典型代表。天津自治局不僅宣講自治法理，培訓(xùn)自治人才，還仿照日本，選舉成立了天津縣自治期成會。自治期成會設(shè)立議事會、董事會為地方自治機關(guān)。規(guī)定：“凡會議決定之事，由議長移知本縣知縣及董事會并公布之?！保?］96設(shè)立自治監(jiān)督機構(gòu)，規(guī)定：“自治之監(jiān)督官，初級為本府知府，最高級為本府總督，其屬各司道主管之事務(wù)，各該司道亦得監(jiān)督?！保?］107不僅如此，1906年3月，天津自治局舉行地方議事會、董事會選舉。雖然整個選舉活動被官府所操縱且人數(shù)有限，但當(dāng)時能嚴(yán)格按照普選制度的要求設(shè)立選舉機構(gòu)、劃定選區(qū)并開展對選民的調(diào)查，將選舉程序自始至終地貫徹已屬難能可貴。雖然選舉的議員們提交的議案很少有設(shè)計地方建設(shè)的實質(zhì)性內(nèi)容，但他們積極地參與地方政治并謀求社會進步，參政意識較此前有了更顯著的提高。

綜觀清末前兩階段以地方新興資產(chǎn)階級紳商為主導(dǎo)力量的自治法律實踐，主要經(jīng)歷了從自發(fā)倡辦開始到地方政府默認(rèn)許可到督導(dǎo)推行的發(fā)展歷程。雖然是各地自立規(guī)約且名目各不相同，但自治機構(gòu)民主啟蒙和政治動員的運作成效是較為顯著的。普選制度、分權(quán)原則等均體現(xiàn)了憲政思潮下濃厚的資產(chǎn)階級民主精神。為了推動地方自治法律實踐的開展，光緒三十四年（1908），清政府頒布《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》。辦理地方自治作為憲政改革基礎(chǔ)性工作92項清單之一被列入其中。至此，清末真正意義上由中央政府主動踐行并全面控制的地方自治開始納入政府設(shè)計的軌道。在清政府的直接規(guī)劃和督導(dǎo)下，地方自治的實施步驟被統(tǒng)籌規(guī)劃。自治法律實踐進入了新的發(fā)展階段，開始朝著新的方向發(fā)展。

三、各省籌設(shè)咨議局作為地方政府咨議機關(guān)

1908年，清政府公布《咨議局章程》，命令各省籌設(shè)咨議局作為地方政府的咨議機關(guān)。咨議局實質(zhì)是模仿西方立憲制國家的國會?！墩鲁獭奉C布后，除新疆外，全國各地共設(shè)安徽、江蘇、江西、浙江、福建、湖北、湖南等21個局，選出了議員近2000人。［4］101

（一）賦予咨議局行使廣泛議政權(quán)以制約督撫

按照《咨議局》章程，咨議局職權(quán)較為廣泛，包括了議決本省內(nèi) “應(yīng)興應(yīng)革”事宜、“預(yù)決算”事宜、“義務(wù)增加及權(quán)利存廢”事宜以及“公斷和解自治會爭議”事宜等共十余件事項。較以往不同，咨議局已開始具有一定的立法和監(jiān)督的權(quán)力。議員們以積極的態(tài)度提議案，論改革。提交了大量興利除弊、彈劾官吏等影響地方政局發(fā)展的議案。雖然督撫在很大程度上擁有對議案的最終決定權(quán)，但是咨議局議員們敢于利用自己的職責(zé)權(quán)限同督撫及官紳斗爭，在很大程度上牽制了督撫的活動，推進了憲政的進程。

（二）詳細(xì)規(guī)定咨議局相關(guān)選民資格、議員選舉資格和選舉方式等

按照《咨議局》章程，咨議局議員經(jīng)過初選和復(fù)選產(chǎn)生。且對議員的選舉資格進行了嚴(yán)格的限制。章程規(guī)定：凡是 “品行悖謬、營私武斷者、曾處監(jiān)禁以上之刑者、營業(yè)不正者、失財產(chǎn)上之信用被人控實尚未清結(jié)者、吸食鴉片者、有心疾者、身家不清不白、不識文義者”［5］全都被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。“從全國范圍看，清末省咨議局議員的出身背景：第一、有功名的士紳階級占91%；其中進士占4.7%；舉人占19.1%；貢生占29.7%；生員占37.5%；第二、國外留學(xué)者約占20%，以留日者居多；第三、議員均曾在中央或地方政府中擔(dān)任過職務(wù)，尤多中上級官吏；第四、議員多數(shù)家庭殷富?！保?］雖然，較高財產(chǎn)和資歷的限制，使廣大勞動群眾無緣參與到咨議局的相關(guān)選舉之中。但這些議員的政治態(tài)度已帶有明顯的立憲傾向。與早期的封建官紳不同，它們已經(jīng)是帶有近代資本主義特征或資產(chǎn)階級屬性的新式知識分子。咨議局成為了一個資產(chǎn)階級代議機關(guān)的性質(zhì)的機構(gòu)。

（三）定期召開常年會議，通過議案行使參政權(quán)

咨議局議員通過提交議案行使參政權(quán)以維護本階層的利益。議案包括：立法、保護主權(quán)、彈劾官吏、發(fā)展實業(yè)和辦理憲政。議案內(nèi)容反映出咨議局議員們意圖擺脫官府的控制，使咨議局成為真正的立法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)。尤其是議員們提交的憲政議案，其中涉及大量的改良司法，開辦各級地方審判廳；籌辦巡警，維護社會治安；實行地方自治，改革自治研究所等內(nèi)容。議員們敢于直犯督撫獨斷專行的尊嚴(yán)，在參政過程中不僅獲取了權(quán)力也有效抑制了橫行肆虐的督撫權(quán)力。這標(biāo)志著國人開始某種程度地參與管理國家的政治生活。中國地方議會的建設(shè)由此發(fā)端。

四、籌辦府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)上下兩級地方自治

1910年，由清廷統(tǒng)設(shè)，先在城區(qū)進行自治試驗，然后再推至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級自治級和府廳州縣級上下兩級地方自治制度開始初具規(guī)模。從府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各級地方自治制度的具體內(nèi)容來看，已經(jīng)廣泛涉及自治區(qū)域、自治范圍、自治經(jīng)費、自治機關(guān)和自治監(jiān)督能內(nèi)容，職能較咨議局有更大的擴充。

（一）城鎮(zhèn)鄉(xiāng)下級地方自治

1.自治區(qū)域及自治事宜的劃定

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，下級地方自治按照區(qū)域和人口劃分地方自治體?！俺恰睘楦畯d州縣官府所在地，府廳州縣官府所在地以外的其余市、鎮(zhèn)、村等地，人口滿5萬的為“鎮(zhèn)”，不滿5萬的為“鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治事宜主要包括：本城的學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、公共營業(yè)等。該自治事宜的劃分有效地減少了政府的社會管理成本?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一次以法律形式將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分為兩個行政系統(tǒng)，這在中國歷史上是破天荒的。

2.自治機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治機構(gòu)包括議事會和董事會。議事會作為議事機構(gòu)除負(fù)責(zé)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治事宜的議決外，還擔(dān)負(fù)著選舉董事會、鄉(xiāng)董并對其執(zhí)行予以監(jiān)察的職責(zé)。董事會為議事會決議的執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行議事會決議的各事及議決執(zhí)行方法。議事和行政分立，董事會與議事會互相獨立又互相制約，體現(xiàn)了近代的分權(quán)原則。

（二）府州縣上級地方自治

按《府廳州縣地方自治章程》，與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治不同，府廳州縣設(shè)參事會，不設(shè)董事會。董事會的職責(zé)被分解為兩部分。其中執(zhí)行議事會的相關(guān)決議由地方行政長官負(fù)責(zé)，而議決執(zhí)行方法與執(zhí)行程序由參事會負(fù)責(zé)。

在府州縣上級地方自治的推行過程中，一是自治監(jiān)督明顯加強。章程詳細(xì)規(guī)定了對行政長官的種種限制，如：“府廳州縣議事會或參事會之議決及選舉如有逾越權(quán)限或違背法令者，長官得說明原委是由，即行撤銷或?qū)⑵渥h決事件交令復(fù)議，若仍執(zhí)前議得撤銷之?！保?］“府廳州縣議事會或參事會于府廳州縣之收支為不適當(dāng)之議決或議決事件有礙公益者，長官得說明原委是由，交議事會或參事會復(fù)議，前項復(fù)議若議事會參事會仍執(zhí)前議，長官得呈請督撫核辦?！保?］除此之外，議事會或參事會對長官的做法感到不合適則要求向上一級的行政督撫核辦或行政審判衙門對長官作法裁決；參事會對行政長官意見相左者也可以將不同意見列在行政長官提出的意見之后。另章程還有專門對自治職員違反職責(zé)的處罰規(guī)定：“府廳州縣長官監(jiān)督自治委員如有過失得依情節(jié)輕重分別處分：申斥、罰薪十日以上兩月以下、撤差?！保?］這種雙向監(jiān)督體系極大地穩(wěn)定了清末統(tǒng)治。二是，體現(xiàn)了更加濃厚的資產(chǎn)階級民主精神。如：限制“現(xiàn)任本地方官吏者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除行政對自治的干擾；限制“現(xiàn)為僧道及其他宗教師者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除宗教對自治的干擾；限制“現(xiàn)充軍人者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除軍事對自治的干擾，這使得自治具有了較強的獨立性。再比如，《章程》第十六條：“縣議會議員不得兼任官吏與國會省會議員及縣參事會參事或市鄉(xiāng)議會議員及董事。父子兄弟不得同時任為縣議會議員，若有父子兄弟現(xiàn)為縣參事會參事者，不得任為縣議會議員。父子兄弟同時當(dāng)選者，應(yīng)以子避父，以弟避兄。”“議員不得兼任”之規(guī)定以及“親屬回避”之規(guī)定等在一定程度上能防止利用血緣關(guān)系來違法犯紀(jì)，擾亂地方自治及國家行政秩序。

為了推動地方自治的開展，搶占輿論高地，清政府1909年還頒布了《自治研究所章程》，命令各地設(shè)自治研究所，每8個月為一期，培養(yǎng)自治人才。研究所遴選了大量通曉法政的師資，并將官府新頒布的法律和新制定的制度設(shè)置為研究所講授的主要課程，如：包括憲法綱要、咨議局章程、選舉章程、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程等?！蹲灾窝芯克鲁獭奉C布后，“至1909年底，各屬設(shè)所計有99處，1910年上半年已達134處。培訓(xùn)學(xué)員3400余名”。［4］59大量熟知地方自治政策的人才，積極參與地方自治事務(wù)，成為了清末地方自治的中堅之力。

五、結(jié)語

清末憲政改革中這場“自下而上”的地方自治法律實踐由于與近代民族國家“自上而下”的官僚化、組織化的近代化過程背道而馳，最終沒能扭轉(zhuǎn)清末面臨的困窘境地，實現(xiàn)民主政體。自治對中央專制集權(quán)政治發(fā)起的挑戰(zhàn)，最終成了官治的附屬品。但不可否認(rèn)，這場“自下而上”的地方自治法律實踐是國人在一百多年前第一次以地方自治的形式反抗封建主義和帝國主義所做的不懈努力。它顯示了地方自治作為國家權(quán)力架構(gòu)內(nèi)不可或缺并能產(chǎn)生良性互動的價值。

［1］南學(xué)會大概章程12條.湘報［N］.中華書局，1965：35號.

［2］湖南保衛(wèi)局章程.湘報［N］.中華書局，1965：7號.

［3］試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條.北洋公牘類纂（卷一）［M］.中國臺北：臺北文海出版社，1966.

［4］馬小泉.清末地方自治與憲法改革［M］.鄭州：河南大學(xué)出版社，2001.

［5］各省咨議局章程.政治官報［N］.光緒三十四年：六月二十六日

［6］.張朋園.近代地方政治參與的萌芽－湖南省舉例：中國近現(xiàn)代史論集［M］.中國臺北：臺灣商務(wù)印書，1986：75.

［7］府廳州縣地方自治章程.政治官報［N］.光緒三十四年正月初八日，第八百二十五號.