陳 和

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

溫州政府績效評估問題及對策
——以“即辦制”考核方法為例

陳 和

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

溫州社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，社會生活的各個方面發(fā)生了巨大的變化。隨著市場化觀念的不斷發(fā)育，行政觀念隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府績效評估制度日益暴露出各種弊端和不足，作為改革開放的前沿城市，溫州政府也不得不加快改革以適應社會要求，以塑造一個合法、責任、有限、人道和高效的政府形象。這種情況下，就要求作為提升效率手段的政府績效評估制度必須予以相應的改革。文章在回顧溫州政府“即辦制”績效評估實際情況基礎上，重點考察溫州現(xiàn)行政府績效評估制度存在的問題，并以溫州“即辦制”項目為例，提出進一步深化政府績效評估制度改革的對策與措施。

政府績效；評估；即辦制

提升政府辦事效率是當代中國政府改革的目標選擇。提出構(gòu)建效率型政府，不僅是為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制和全球化時代政府治道變革的要求，也是為了全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的目標。首先，基于打造“效率型政府”理念的政策背景，溫州政府大幅度清理了審批項目，并依托溫州大學地方政府績效考核中心政府，有條不紊地推行著力于提升辦事、辦文效率的“即辦制”績效評估制度。其次，為了提高辦事、辦文效率，確立了“即辦制”考核的樣本的抽取方法，這種評估方法是以等距抽樣的方式抽取溫州市直機關、職能部門半年的所有辦事、辦文臺賬，用其“平均辦事、辦文時間”與往年相比較，得出今年辦事、辦文的提速率。再次，這些部門普遍建立了“即辦制”負責人制，使績效評估結(jié)果權責明晰、責任到人。通過市機關黨工委、溫州大學地方政府績效考核中心聯(lián)合督辦，合理減少辦事、辦文環(huán)節(jié),提升政府績效。最后，制定出臺了一系列相關的政府績效評估配套文件，這些政策文件可操作性、針對性很強，取得了卓有成效?！凹崔k制”的績效評估方法一方面有利于溫州社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境的更好發(fā)展，同時也有利于推進政府管理方式創(chuàng)新，切實轉(zhuǎn)變政府職能。但筆者通過到一些部門調(diào)研、考核發(fā)現(xiàn)，溫州的“即辦制”績效評估方法還存在著諸多的問題和不足，亟須改革和完善。

一、溫州傳統(tǒng)的政府績效評估制度的弊端

在計劃經(jīng)濟體制時期，溫州逐步形成了傳統(tǒng)的政府績效評估制度，該制度具有濃厚的人治、經(jīng)驗干預色彩。盡管傳統(tǒng)政府績效評估制度在社會主義經(jīng)濟建設初期發(fā)揮了一定的作用，但是，隨著溫州社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善， 傳統(tǒng)的政府績效評估制度日益暴露出各種弊端和不足。

（一）績效評估范圍過于寬廣、事項多

溫州原來的績效考評幾乎無所不包、無所不在，將全部職能工作都納入了其作用范圍?？荚u工作儼然成為了政府履行工作職能的基本方式，主要的問題是評估事項太多，導致什么問題都納入評估，卻最終流于形式。

（二）績效評估內(nèi)容不明確、隨意性強

內(nèi)容含糊、重復考評、隨意監(jiān)督的現(xiàn)象非常普遍。據(jù)不少部門反映，政府職能部門的績效評估方法，往往是領導憑借經(jīng)驗加以實施，考評政策經(jīng)常發(fā)生變化，甚至需要經(jīng)過多部門領導考核，而這些領導在工作中與他們并不存在任何交叉。用部分政府公務員的話來說，就是“領導的態(tài)度，就是我們的成績”[1]。這種模糊性、隨意性、多部門的績效評估方法，直接影響了政府工作人員的工作積極性和辦事效率。

（三）績效評估程序不規(guī)范、不透明

人治色彩濃重的政府績效評估方式往往在時限、公平性、標準和流程方面表現(xiàn)為程序不明確，缺乏法律和政策依據(jù)。一般只規(guī)定了一些原則性的東西，沒有細化的辦法，加之評估過程不透明，使得績效評估帶有很大的盲目性和隨意性， 甚至為滋生腐敗提供了溫床。

所以，傳統(tǒng)的溫州績效評估方式難以適應當?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展，基本上失去其存在的合理性，并在一定程度上成為制約溫州社會進步的絆腳石，對其進行改革已經(jīng)迫在眉睫、勢在必行。

二、溫州“即辦制”政府績效評估制度的阻力

自“即辦制”實施以來，溫州大學地方政府績效考核中心對溫州市144家市直機關、職能部門進行了全面的績效評估工作，在溫州市委、市政府領導下取得了不錯的成績，部分職能部門的辦事、辦文效率得到很大程度的提升，另外一些職能部門檢查結(jié)果不理想、排名靠后，他們依據(jù)評估結(jié)果、改進建議進行了內(nèi)部整改。但就溫州政府職能部門而言，由于直接面向廣大人民群眾，管理對象眾多，管理事務繁雜，辦理的事項往往比較具體，并且各個職能部門還具有一定的特殊性，因此，在“即辦制”的推行進程中，還面臨著亟需解決的問題和難點。

（一）“即辦制”績效評估遭遇政府部門利益的抵御

政府市直機關、職能部門是與社會聯(lián)系最直接、最緊密、最全面的政府單位，擁有較為廣泛的事權。他們已經(jīng)習慣了“高高在上”、“慢條斯理”的辦事方式，因而，“即辦制”績效評估就是政府的“自我監(jiān)督”，進而帶來“自我麻煩”。在目前這種體制下，不管是整體還是各個政府職能部門，都是站在既得利益者的角色看待此次評估改革。他們一般從自己的立場考慮問題，缺乏整體利益和目標意識，考慮更多的是個人部門利益。一定程度上存在消極抵抗的短視行為。所以，這些既得利益者對于績效評估制度改革抱有抵觸情緒，人為地為考評工作設置障礙。就過去三年的“即辦制”評估工作來看，凡是會影響到部門利益的辦事、辦文抽樣項目存在弄虛作假的情況，只是與部門利益關系不大的抽樣項目提供給考評專家。說明溫州“即辦制”績效評估還遠沒到位。

（二）“即辦制”績效評估缺乏法律的保障和規(guī)范

溫州政府績效評估改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及利益、權力格局的調(diào)整，工作難度大。從宏觀上看，溫州政府績效評估改革涉及到溫州政府機構(gòu)職能改革和行政管理體制改革。從微觀上看，溫州“即辦制”績效評估涉及各部門的辦文、辦事效率，深刻影響溫州政府在民眾心中的形象?！凹崔k制”績效評估需要強有力的法律規(guī)范和保障，否則難有成效。就溫州目前“即辦制”績效評估的現(xiàn)狀來看，仍然是法律制度缺乏，執(zhí)行力度不足。

1．“即辦制”績效評估法律依據(jù)不足

溫州“即辦制”績效評估走的是自上而下的路線，即由市領導提出考核思路，然后由各個政府職能部門貫徹實施。這種模式隨著時間推移、熱情消減、困難增多，往往到了具體政府單位，考核、評估工作也就成為了疲于應付的狀態(tài)，所以其效應短暫。另外，由于該模式是自上而下的，各個職能部門必須按照市委、市政府的意圖。這就需要市委、市政府的核心部門改革要先于政府職能部門改革。

2．“即辦制”績效評估對各個職能部門缺乏統(tǒng)一的程序和標準

溫州各個政府職能部門其行政功能有很大的差異性，對社會事務的事權、業(yè)務內(nèi)容都不一樣，因而，“即辦制”評估的辦文、辦事內(nèi)容主要依靠各個部門自行梳理、提供，即溫州大學地方政府績效考核中心按照各個職能部門提供的辦文、辦事抽取樣本。實際上，哪些抽查項目應保留，哪些抽查項目應減少，哪些抽查項目又必須加強，都是由各個職能部門自行提出意見，然后再交由第三方進行抽查。“即辦制”績效評估對各個職能部門既沒有提供統(tǒng)一的標準和程序，在抽查的辦文、辦事事項帶有很大的差異性，而且容易造成部門之間評估成效的不一致、不協(xié)調(diào)。

（三）“即辦制”績效評估的前置授權不明與后續(xù)監(jiān)管乏力

當前“即辦制”績效評估得到了各個職能部門一定程度的認可，它們有些在籌建“即辦制”責任科室，有些指定專人負責評估工作。但問題是“即辦制”績效評估有很大的不確定性，部分職能部門把它視為政府的政治作秀，認為最終會流于形式，會像很多次“運動式”政府改革一樣“無疾而終”。[2]另外，大部分的評估權限并未放給第三方，這樣不僅沒有實現(xiàn)獨立評估的初衷，同時也影響了評估效率，增加了評估方與職能部門的摩擦。在“即辦制”績效評估結(jié)束后，重抽查、輕監(jiān)管的現(xiàn)象仍比較嚴重，后續(xù)監(jiān)管還依然乏力，對各職能部門整改情況的監(jiān)督力度不夠?！凹崔k制”績效評估過于重視強調(diào)抽查樣本是否符合法定時間的完成情況，而忽略了通過抽查之后對辦文、辦事持續(xù)性的監(jiān)督管理。

三、深化“即辦制”績效評估改革的對策

溫州政府績效評估的改革勢在必行，它是完善溫州社會主義市場經(jīng)濟體制的重要條件，也是提高行政效率、抑制腐敗的根本性保障，是當前溫州轉(zhuǎn)變政府職能中一項緊迫任務。為了全面落實科學發(fā)展觀，完善社會主義市場經(jīng)濟，推動社會主義和諧社會建設，溫州必須加快政府績效評估制度的改革的步伐，落實“即辦制”績效考評方法。本文認為針對溫州“即辦制”績效評估存在的問題，應該從以下幾方面入手：

（一）端正“即辦制”績效評估改革的指導思想

績效評估意味著監(jiān)督，監(jiān)督意味著“壓力下提升效率”，是否愿意主動接受監(jiān)督是各個職能部門、個人落實“即辦制”考核的關鍵，如果他們在態(tài)度上不能接受考評監(jiān)督，用消極、抵御的方式應付“即辦制”績效評估，那么這種檢查其結(jié)果也會成為雙方角力的“消耗戰(zhàn)”，最終可能流于形式。由于這個原因，所以，溫州“即辦制”績效評估的改革必須端正指導思想：

1．樹立大局觀念和政治意識，努力轉(zhuǎn)變部門主義、個人主義的狹隘觀念，變“被動改變”為“主動改變”。只有通過統(tǒng)一指導思想，才能增強改革的自覺性，增強改革的內(nèi)在動力，真正建立“效率型政府”，保證“即辦制”績效評估的順利推行。

2．改變以往“為工作指標而改變工作思路”的錯誤觀念、被動做法，探索處理工作質(zhì)量和績效評估之間的關系，不能僅僅為了追求評估的短期效應，簡單地按照“即辦制”考核指標選擇性地準備被抽查的樣本，而忽視了績效評估的長遠效果，這種考評不會取得提升工作質(zhì)量、更好服務社會的效果。

3．轉(zhuǎn)變以往那種發(fā)現(xiàn)問題才要監(jiān)管以及“只監(jiān)督不管理”、“以管代監(jiān)”的思想，努力樹立“即辦制”績效評估施行長效、機制規(guī)范、職責明晰的局面，站在溫州政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的總體框架中考慮政府績效評估制度的改革。

（二）規(guī)范“即辦制”績效評估的范圍和程序

要使“即辦制”績效評估真正達到預期目的，不能僅僅考慮考評的短期效應和轟動效應，而應著眼于長期的制度建設，使“即辦制”考評制度化、法律化。[3]所以，溫州應以“五型機關”的建設為契機，加大進行績效評估制度改革的力度。

1．依法確定“即辦制”考評的范圍，準確界定績效評估中抽查樣本包含的界限是進行績效評估改革的前提。合理設定考評的辦文、辦事項目應然范圍。應根據(jù)各個職能部門所提供相應的抽查事項和執(zhí)行標準，第三方對行政審批項目作出取舍。針對各個職能部門而言，確定績效評估的范圍應注意以下幾方面：第一，國家法律法規(guī)和國務院文件明確規(guī)定設立的辦文、辦事項目，予以保留；第二，對于國務院部門規(guī)章、省級地方性法規(guī)明確設立的檢查事項，原則上予以保留，但對其中不合理或明顯不適合“即辦制”考評的事項，與審管辦、職能部門協(xié)商，取消或改進部分辦文、辦事事項，進行重新梳理；第三，對于溫州市政府規(guī)范性文件明確規(guī)定設立的審批項目，應根據(jù)市政府有關指導精神，結(jié)合部門實際做出調(diào)整，凡不符合提升部門效率、促進社會發(fā)展需要的項目都應予以取消；第四，各職能部門自行設定或擅自擴大、減少的辦文、辦事項目，要予以說明，否則一律要接受抽查；第五，確需裁減辦文、辦事事項的，應當從嚴、從緊并經(jīng)充分論證后，通過市委、市政府規(guī)章、文件予以規(guī)定；第六，對于直接面向基層和群眾的辦事事項，各職能部門應本著方便群眾、提升辦事效果的原則，進一步梳理、規(guī)范辦事流程，以達到更好地服務社會的目標。

2．規(guī)范各職能部門的辦文、辦事流程是“即辦制”考評最基本的特征。通過對各職能部門辦文、辦事程序、方式、步驟進行規(guī)范化，可以提高政府行政行為公開化、有序化、效率化。一方面借鑒其他國家和地區(qū)先進的做法，根據(jù)規(guī)范性、科學性、合理性的內(nèi)在要求，公開制定各個部門辦文、辦事具體程序和流程，簡化審批手續(xù)，減少不必要的辦文、辦事環(huán)節(jié)；另一方面本著公開、公平和公正的原則，規(guī)范辦文、辦事程序，并認真執(zhí)行，同時對于消減考評抽檢的事項以及保留的項目向社會予以公開，保證社會公眾對“即辦制”績效評估項目的參與權和知情權。

（三）提升“即辦制”績效評估的社會效益

1．積極推進“即辦制”績效評估通過公開的方式確定職能部門抽檢分組情況，并保留職能部門自身、群眾的知情權、參與權。[4]對于少數(shù)需要保密的事項外，主動接受人民群眾和社會各界的監(jiān)督，向社會主動公開評估程序、抽檢事項、評估結(jié)果排名、改進措施、整改時限等。對于專業(yè)性較強、技術性含量較高的抽檢項目，需要組織有關專家對各個職能部門進行指導，提高辦文、辦事的規(guī)范化和科學化水平。

2．“即辦制”辦文、辦事抽檢事項的選取要落實如下五個原則：第一，對于凡屬程序簡便，可當場或者當天辦好的事項，直接辦理，做到即收即辦；第二，對于凡需經(jīng)現(xiàn)場踏勘或者其他部門審核的特殊事項，相關職能部門應根據(jù)實際情況做出承諾，嚴格按承諾時限辦理；第三，對于凡關系到人民生活或者地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項，應按照有關規(guī)定聯(lián)合辦理；第四，對于凡需要報上級審批的事項，各部門應當進行前置審核把關，認真負責，一包到底，并在規(guī)定時限內(nèi)幫助申請人主動與上級部門取得聯(lián)系，幫助辦理有關事項；第五，核準項目明確答復制。對于不符合國家政策，國家明文禁止或不能按時完成的即辦事項，要給予申請人明確不能按時辦理的理由和意見。

（四）建立和完善“即辦制”負責人制度

當前由于“即辦制”績效評估負責人制度沒有建立，不少單位是指令某個部門負責，甚至是臨時任命某個工作人員承擔考評工作，這導致工作責任不清楚，很難對評估結(jié)果和工作改進效果進行管理和監(jiān)督。為了更好地落實“即辦制”績效評估，需要從體制外和體制內(nèi)兩方面加強對職能部門績效評估的監(jiān)督和管理，建立和完善“即辦制”負責人制度勢在必行。

1．建立“即辦制”責任人制。溫州政府績效評估改革的一個難點是對職能部門及其成員的監(jiān)督。所以，“即辦制”的實施首先要制定部門責任制度實施細則，明確即辦行為具體責任人，明確辦事人員的義務和責任，不準擅自增加或隨意取消辦文、辦事事項，嚴格按審批、核準、備案事項實施績效考核；其次要完善辦文、辦事不力、沒有按時完成即辦事項的追究制度，對于不履行、不正確履行辦文、辦事事項的行為要加強責任追究，改變目前在評估結(jié)束后部門及工作人員責任不清、甚至無責的問題。

2．加強對“即辦制”落實不好、成績排名靠后部門的后續(xù)監(jiān)管，職能部門不能逃避職責范圍內(nèi)的監(jiān)管責任，而應該制定替代方法或改進措施，改正辦事不力、沒有按時完成業(yè)務目標的問題，進而提升辦文、辦事提速率。對于相應對接具體辦文、辦事的負責人，職能部門的領導要提出改善建議，監(jiān)督責任人落實改善措施。

3．健全內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督制約機制。為了保證“即辦制”績效評估能夠被認真履行，不僅要建立起有效的制度體系，更重要的是要建立起民眾與社會的有效監(jiān)督機制。按照監(jiān)管與執(zhí)行分離的原則，分開監(jiān)管人員和執(zhí)行人員，由監(jiān)管人員對執(zhí)行人員經(jīng)辦的辦文、辦事事項實施監(jiān)督，并形成縱向和橫向的網(wǎng)絡化自我監(jiān)督機制。同時，邀請政協(xié)委員、人大代表和社會各界人士從外部對職能部門的辦文、辦事行為進行監(jiān)督，設立投訴信箱或投訴電話，針對社會公眾關注的熱點、難點問題開展督促檢查。有效建立社會監(jiān)督網(wǎng)絡，把有關信息通過媒體公示于眾，讓公眾知曉績效評估的意義、過程和結(jié)果，將“即辦制”考評納入整個社會公眾的視野。

（五）建立和完善“即辦制”績效評估的配套制度

“即辦制”績效評估需要完善、建立相關配套制度。溫州市政府在制定“即辦制”考評制度基礎上，要進一步完善績效評估公示制度，即辦事項集中辦理制度、重大事項延期備案制度、重大事項聽證制度等。完善“即辦制”的動態(tài)評估體制， 對評估事項進行過程監(jiān)督和評估，對于存在問題的要及時發(fā)現(xiàn)并予以解決，努力提高政府機關工作人員的服務意識、效率意識和管理社會事務水平。[5]

總之，溫州的“即辦制”績效評估取得了一定的成績，為全國各級地方政府的績效評估提供了有參考意義的實施途徑。我們有理由相信在未來，溫州深化政府績效評估的改革也必將取得更大的成功。但是，同時我們也應該清醒地認識到現(xiàn)階段“即辦制”考評過程中也突出表現(xiàn)出了一些矛盾和問題，影響了溫州政府績效評估的繼續(xù)深入。

[1] 國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室. 行政審批制度改革[M]. 北京: 中國方正出版社, 2004.

[2] 戴維·奧斯本, 特德·蓋布勒. 改革政府: 企業(yè)精神如何改革著公營部門[M]. 周敦仁, 譯. 上海: 上海譯文出版社, 1996: 50.

[3] 傅思明. 行政審批制度改革與法制化[M]. 北京: 中共中央黨校出版社, 2003: 99.

[4] 彭向剛. 我國行政審批制度的突出問題與改革的目標模式[J]. 學術研究, 2003, (9): 32-33.

[5] 易承志. 構(gòu)建服務型政府對執(zhí)行機制的要求及其優(yōu)化路徑[J]. 學術論壇, 2009, (9): 71-72.

Problems and Countermeasures of Government Performance Evaluation in Wenzhou——“Rapid Processing Principle” Assessment Methods as an Example

CHEN He
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Wenzhou constantly improves the socialist market economy system, great changes have taken place in all aspects of social life. With the continuous development of market-oriented concepts, administrative idea has already changed. The traditional government performance evaluation system is increasingly exposed the shortcomings and insufficiency, as the “frontier” of Reform and Opening-up, Wenzhou government also has to accelerate the reform to adapt to the social requirements, a legal, responsibility, limited, humane and efficient government's image will be established. In this case, as a way of promoting efficiency, the government performance evaluation system must be reformed. Based on the review of Wenzhou government ‘rapid processing” performance evaluation’s actual situation, the paper focuses on problems existing in the current system of government performance evaluation, and with Wenzhou “即辦制”(rapid processing principle) project as an example, will put forward some measures and countermeasures for further deepening the reform of the government performance evaluation system.

Government Performance; Evaluation; Rapid Processing Principle

D035

A

1674-3555(2014)06-0043-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.06.006 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2014-05-13

陳和(1981-)，男，浙江蒼南人，講師，博士研究生，研究方向：應用社會學