李靜

（南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育部，江蘇南京，210023）

隨著物質(zhì)生活條件的不斷提高，公民越來越多地希望國家及政府積極履行其義務(wù)，在衣、食、住、行等生活的各個(gè)層面給予更多的公平的福利待遇，并以此來實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與資源的有效配置。西方“福利國家”理論藉此應(yīng)運(yùn)而生。許多西方國家在充分強(qiáng)調(diào)“福利國家”的基礎(chǔ)上形成了較為完善的福利制度，而我國則恰恰處于這樣一個(gè)前所未有的社會(huì)大變革時(shí)期，各種關(guān)系到福利權(quán)層面的社會(huì)問題才開始出現(xiàn)。這些問題的出現(xiàn)，已絕非書齋里的沙盤演練，而是客觀實(shí)在的亟待解決的課題。雖然有關(guān)民生問題在每年“兩會(huì)”及黨和國家的多次重大會(huì)議上都受到重視，但是對(duì)于我國公民“福利權(quán)”的呼吁及重視，卻是學(xué)者容易忽視的問題。

本文擬從廣義、狹義方面定義福利權(quán)，并對(duì)它的權(quán)利屬性和法理、制度基礎(chǔ)及其憲法意義等基本問題加以初步分析和研究，以探尋福利權(quán)作為憲法權(quán)利的合理性。

一、福利權(quán)的理論梳理

“福利權(quán)”作為一含義豐富的詞匯，存在于政治哲學(xué)、道德哲學(xué)和法學(xué)等諸多領(lǐng)域之中。學(xué)者胡敏潔認(rèn)為其是與公共福利制度相關(guān)的權(quán)利[1]。本文嘗試從廣義、狹義角度對(duì)“福利權(quán)”的概念作出界定。

（一）福利權(quán)的概念界定

從廣義角度而言，福利權(quán)是指為生活需求，并增進(jìn)其各方面的能力，包括衣、食、住、行、教育、娛樂以及潛能發(fā)展等，人們接受現(xiàn)在甚至是將來生活的各個(gè)方面提供的保證的資格，這種權(quán)利與公共福利制度相關(guān)。

從狹義角度而言，福利權(quán)是指為滿足對(duì)生活品質(zhì)的進(jìn)一步追求，人們享有的提高生活水平和質(zhì)量，增進(jìn)社會(huì)福祉的權(quán)利，這是一種更高層次的權(quán)利追求。在此可以借助國內(nèi)學(xué)者對(duì)于狹義的社會(huì)福利的定義來理解。例如，有學(xué)者認(rèn)為“狹義的社會(huì)福利則包括除社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)以外的所有其他社會(huì)保障項(xiàng)目”[2]。

（二）福利權(quán)的權(quán)利屬性

福利權(quán)的權(quán)利屬性，是指福利權(quán)作為一種權(quán)利所具有的基本性質(zhì)和歸屬。福利權(quán)的權(quán)利屬性可以從以下兩個(gè)方面來認(rèn)識(shí)：即福利權(quán)既是抽象權(quán)利和消極權(quán)利，又是社會(huì)權(quán)利和積極權(quán)利。

福利權(quán)可以說是抽象權(quán)利，也可以說是消極權(quán)利。說它是抽象權(quán)利，是因?yàn)樗依艘恍┚唧w化權(quán)利如最低生活保障權(quán)、養(yǎng)老福利權(quán)等，為它們的權(quán)利保障提供了憲法上的依據(jù)；說它是消極權(quán)利，是因?yàn)楣駛€(gè)體只能消極接受它，國家不能恣意侵犯公民的一些既得權(quán)益。

福利權(quán)是一種典型的社會(huì)權(quán)，它具備社會(huì)權(quán)利所具有的社會(huì)屬性。借助社會(huì)權(quán)的相關(guān)理論，也可以說是一種積極權(quán)利。作為一種積極權(quán)利，福利權(quán)往往被認(rèn)為是“昂貴的權(quán)利”。盡管如此，我們?nèi)匀徊荒芊裾J(rèn)它所具有的潛在價(jià)值。例如，對(duì)平等、人性尊嚴(yán)等價(jià)值的尊崇以及對(duì)自由權(quán)的保障等，這些潛在的價(jià)值都推動(dòng)著各國對(duì)于該類權(quán)利的重視[3]。這意味著，在多數(shù)情況下，作為社會(huì)權(quán)的福利權(quán)更多地要求國家積極作為或積極地給付，采取有效的措施，幫助社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。其中最主要的是立法機(jī)關(guān)發(fā)揮某種作為義務(wù)，要求國家建構(gòu)某些保障公民福利權(quán)利的最低生活保障制度、教育基礎(chǔ)制度等，并通過福利行政的方式使福利權(quán)得以實(shí)現(xiàn)和保障。

二、福利權(quán)的理論證成與制度基礎(chǔ)

“任何一個(gè)國家的權(quán)利立法包括社會(huì)主義國家的權(quán)利立法在內(nèi)，都不可能是完美無缺的，而是要隨著經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展、文化進(jìn)步以及國家人權(quán)發(fā)展的趨勢(shì)而不斷充實(shí)和改善。應(yīng)有權(quán)利的概念和主張?zhí)嵝蚜⒎ㄕ撸灰獥l件允許，就應(yīng)及時(shí)把公民的應(yīng)有權(quán)利奉為法律權(quán)利，假使現(xiàn)實(shí)條件能夠使人民享有十分權(quán)利，就不要只給九分?！盵4]福利權(quán)的出現(xiàn)也是隨著經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展、文化進(jìn)步以及國家制度發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，它也有著深刻的理論根源。

從人性尊嚴(yán)理論來看，國家必須保障人民享有一個(gè)合乎人性尊嚴(yán)的生存條件，以減輕或者避免人民面臨經(jīng)濟(jì)困境，也即確保公民享有基礎(chǔ)的福利權(quán)。從正義理論來看，社會(huì)正義、公平意味著國家必須努力調(diào)和因權(quán)力分配、貧窮、教育程度等差異所產(chǎn)生的對(duì)立與矛盾，并竭力謀求全社會(huì)平等的建立。即國家必須積極立法，來保障福利權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

作為積極權(quán)利的福利權(quán)，一方面，要求政府積極地提供一定的醫(yī)療保障、住房、福利津貼等，而另一方面，在很多國家也被作為一種國家的政策和立法義務(wù)而存在。而且一些國際公約也對(duì)福利權(quán)的相關(guān)內(nèi)容有具體、明確的規(guī)定。雖然各國憲法中并未明確出現(xiàn)“福利權(quán)”這一術(shù)語，但是各國相應(yīng)地存在或在憲法條文中規(guī)定了有關(guān)福利權(quán)的內(nèi)容。例如我國憲法第 42條中有關(guān)福利權(quán)的內(nèi)容“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇”。依據(jù)此條規(guī)定，我國公民享有國家對(duì)于勞動(dòng)領(lǐng)域所保障的福利權(quán)益。

三、福利權(quán)的憲法意義

（一）作為憲法權(quán)利的福利權(quán)

自憲法制定之日起，通常認(rèn)為，基本權(quán)利是憲法規(guī)定的首要的、根本的、具有決定性意義的權(quán)利，它在權(quán)利體系中居于核心地位，是構(gòu)成普通法律權(quán)利的基礎(chǔ)。從字面上看，所謂“憲法權(quán)利”[5]，是憲法所確認(rèn)并保護(hù)的權(quán)利?；緳?quán)利可等同于基本權(quán)[6]。廣義上的憲法權(quán)利包括憲法文本中規(guī)定的所有“公民的基本權(quán)利”，這些權(quán)利大體上可分為三種類型：公民的自由權(quán)、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，又可稱為公民權(quán)、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。狹義的憲法權(quán)利有時(shí)也可稱為自由權(quán)利，不包括社會(huì)權(quán)利。美國人認(rèn)為社會(huì)權(quán)是一種福利權(quán)利[7]。故狹義的“憲法權(quán)利”與“基本權(quán)利”、與憲法文本中規(guī)定的權(quán)利在含義上既有重疊之處，也有區(qū)別。無論是狹義的憲法權(quán)利還是廣義的憲法權(quán)利，它們都可稱之為憲法所保護(hù)的基本權(quán)利，狹義的憲法權(quán)利是消極的，廣義的憲法權(quán)利不僅包括消極權(quán)利，還容納了積極權(quán)利，后者需要國家積極立法來促成它的實(shí)現(xiàn)。

隨著時(shí)代的發(fā)展，憲法基本權(quán)利的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化，特別是其外延擴(kuò)大了許多，那些體現(xiàn)福利權(quán)利的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利逐漸在許多國家成為基本權(quán)利。由此可見，福利權(quán)歸屬于廣義上的憲法基本權(quán)利。這種基本權(quán)利是個(gè)人于憲法上的針對(duì)國家提出的消極或積極的要求與主張。

憲法確認(rèn)福利權(quán)，不是否定自由權(quán)，而是彌補(bǔ)自由權(quán)的不足，使公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)兼顧形式平等和實(shí)質(zhì)平等兩個(gè)方面。它不僅豐富了公民基本權(quán)利的內(nèi)涵，而且為人權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)提供了法治基礎(chǔ)。

（二）作為一項(xiàng)憲法未列舉權(quán)利的福利權(quán)

自近代憲法生成以來，各國的憲法文本都試圖對(duì)基本權(quán)利作全面性的規(guī)定，以期望能夠?qū)⑺Ｕ系幕緳?quán)利盡量囊括其中，為個(gè)人行使基本權(quán)利以及國家保障基本權(quán)利提供明確的法律根據(jù)。但是，由于基本權(quán)利在實(shí)質(zhì)上不過是個(gè)人生存條件的法律表達(dá)，其內(nèi)容并不僅僅是主觀性的，還要受到特定時(shí)期國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平的制約。隨著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，每一個(gè)人以及整個(gè)人類對(duì)自身生存條件的要求也越來越高，不僅原有的基本權(quán)利內(nèi)容會(huì)發(fā)展變化，更會(huì)有新的基本權(quán)利生成。在此情形下，期望在憲法文本中將基本權(quán)利盡數(shù)列舉清楚的愿望難以達(dá)成。由此而導(dǎo)致憲法未列舉權(quán)利的存在。

福利權(quán)隨著人們對(duì)生活水平等的進(jìn)一步需求，其本身是不斷發(fā)展的，其內(nèi)涵的制度表達(dá)隨著時(shí)代的變化還會(huì)有新的發(fā)展。福利權(quán)內(nèi)容不僅涵蓋憲法化的基本福利權(quán)利，而且包括那些尚未憲法化的、但隨著條件的成熟應(yīng)該憲法化的基本福利權(quán)利。因此，作為基本人權(quán)之一的福利權(quán)就像人權(quán)的內(nèi)容一樣也是具有動(dòng)態(tài)性的，它打破了先前憲法基本權(quán)利列舉式規(guī)定所帶來的略顯僵化的局面，為人權(quán)的推進(jìn)提供了很好的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。在健全人權(quán)保護(hù)體系時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)從憲法角度來思考構(gòu)建新的權(quán)利、開放憲法權(quán)利體系，不斷充實(shí)豐富福利權(quán)內(nèi)容。這樣的研究才是真正具有憲法意義的。

（三）憲法背景下的福利權(quán)主體分析

在憲法背景下，我們來對(duì)福利權(quán)的主體進(jìn)行分析。福利權(quán)的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。首先是福利權(quán)的權(quán)利主體。福利權(quán)的權(quán)利主體是誰？具體包括哪些人？其次是福利權(quán)的義務(wù)主體。福利權(quán)由誰來保障享有？這種對(duì)于福利權(quán)主體的分析是十分具有意義的，這對(duì)于我們理解作為憲法權(quán)利的福利權(quán)是有很大幫助的。

1.福利權(quán)的權(quán)利主體

作為憲法基本權(quán)利的福利權(quán)，權(quán)利主體是指全體公民，而不是指單個(gè)個(gè)人，雖然在現(xiàn)實(shí)生活中享受到福利權(quán)利的是每一個(gè)公民，但是福利權(quán)應(yīng)是一種“全民”福利權(quán)。

在一個(gè)國家，所有的公民都是平等的個(gè)體，公民之間的平等關(guān)系也應(yīng)該體現(xiàn)在福利的分配上。如果國家對(duì)不同的公民個(gè)體采取不同的福利標(biāo)準(zhǔn)，那實(shí)質(zhì)上就是以權(quán)力的方式把本應(yīng)由公民甲享受的福利轉(zhuǎn)移給了公民乙，而這對(duì)公民甲而言是不公平的。作為公民這種身份所應(yīng)享有的權(quán)利，對(duì)所有公民而言應(yīng)是平等的。

正因?yàn)楦＠麢?quán)的權(quán)利主體是全體公民，所以正如上文所述，從這種角度來理解，福利權(quán)是一種抽象權(quán)利，需要國家通過立法把這種應(yīng)有權(quán)利變成法定權(quán)利。正是從這一意義上來說，福利權(quán)又是一種消極權(quán)利，所以公民個(gè)體不能主動(dòng)積極地去做任何事情，只能消極等待國家的積極作為或積極地給付，被動(dòng)接受它。

2.福利權(quán)的義務(wù)主體

作為憲法基本權(quán)利的福利權(quán)，義務(wù)主體是指政府。這里的政府，不僅僅是指行政機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，它聚集著社會(huì)的公共權(quán)力。

與福利權(quán)所涉及之憲法權(quán)利類型以及權(quán)利功能的多重面向相對(duì)應(yīng)，政府在福利權(quán)的保證上負(fù)有多重義務(wù)。此外，政府義務(wù)還與國家發(fā)展?fàn)顩r，尤其是與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，不同發(fā)展水平的國家實(shí)施福利保障的方式、范圍和水平不同。但是，國家不能借口發(fā)展水平較低而推諉義務(wù)。能力和水平可以有所差異，但政府義務(wù)必須成為公民福利權(quán)實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一點(diǎn)是恒定不變的。盡管福利權(quán)中有關(guān)物質(zhì)福利權(quán)益等實(shí)現(xiàn)的程度只能受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，但是，政府必須盡其最大努力為個(gè)人和組織謀取利益。政府義務(wù)的履行狀況直接決定了國家屬性和類型的優(yōu)劣。

目前，中國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型的過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)貧富差距拉大、收入分配不公等問題，同時(shí)還會(huì)面臨著因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、因人口老齡化而產(chǎn)生的退休負(fù)擔(dān)過重的雙重難題。這就要求我國必須加快建立和健全福利制度，增加社會(huì)低收入者的實(shí)際收入，縮小貧富差距，對(duì)年老、傷殘、失業(yè)者進(jìn)行救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)公平分配。同時(shí)，在制定社會(huì)福利目標(biāo)時(shí)，應(yīng)特別注意分析不同貧困的原因，區(qū)別對(duì)待由于自然條件惡劣、生產(chǎn)力低下等原因造成的農(nóng)業(yè)貧困以及由于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式喪失了傳統(tǒng)生活依托基礎(chǔ)而造成的工業(yè)貧困，對(duì)因不同原因造成的貧困采取不同的社會(huì)福利形式。

結(jié)合我國具體國情而言，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、積極地致力于彰顯福利權(quán)的制度建設(shè)，在憲法層次上，可以考慮在憲法中增設(shè)社會(huì)權(quán)和生存權(quán)等相關(guān)人權(quán)來落實(shí)公民的福利權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)國”。

[1]胡敏潔.福利權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2008.

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[3]胡敏潔.轉(zhuǎn)型時(shí)期的福利權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑[J].中國法學(xué)，2008(6)：63.

[4]張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.

[5]夏正林.從基本權(quán)利到憲法權(quán)利[J].法學(xué)研究，2007(6)：129.

[6]藍(lán)潮永，關(guān)今華.人權(quán)與法治[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2008.

[7]鄭賢君.試論憲法權(quán)利[C]//廈門大學(xué)法律評(píng)論第 4輯.廈門：廈門大學(xué)出版社，2003.