邢芝凡

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042)

全國人大代表聯(lián)名立法提案制度的文本分析

邢芝凡

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042)

根據(jù)《立法法》，我國立法提案權(quán)主體包括機(jī)構(gòu)主體和非機(jī)構(gòu)主體。我國以法律的形式規(guī)定了30名以上代表聯(lián)名的立法提案制度。而根據(jù)《立法法》及相關(guān)法律文本，該制度存在代表聯(lián)名立法提案認(rèn)可程度不如機(jī)構(gòu)提案，立法提案權(quán)限于“基本法律”，立法提案程序不完善的問題。針對我國全國人大代表聯(lián)名立法提案制度的現(xiàn)狀和問題，應(yīng)當(dāng)降低接收代表聯(lián)名立法提案的門檻，以文本的形式賦予代表聯(lián)名向全國人大常委會提出立法提案的權(quán)利，尊重代表聯(lián)名提案原意，完善代表聯(lián)名提案程序。

代表聯(lián)名；立法；提案權(quán)；全國人大

一、問題的提出

隨著我國民主法治進(jìn)程逐步推進(jìn)，人民對于法制的完善以及權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)呼聲見漲，在實(shí)行代議制民主的我國，作為制定和修改國家法律主體的人民代表大會的立法活動就愈發(fā)受到關(guān)注。人民通過直接或間接的民主選舉程序產(chǎn)生人民代表，代行權(quán)利，其中包括了一項(xiàng)重要的民主權(quán)利——立法提案權(quán)。立法提案也稱提出法律案。它是特定的機(jī)關(guān)、組織和人員，依照法定程序向享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、修改和廢止某一法律的提議的專門活動[1]。我國以法律的形式建立了以代表提案立法為途徑之一的基本立法提案制度?，F(xiàn)行《憲法》第58條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。據(jù)《立法法》規(guī)定，在我國，有權(quán)向全國人大及其常委會提出法律案的提案主體包括特定的國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)主體。僅從法律文本來看，我國的立法提案主體是廣泛的，與人民代表大會制度性質(zhì)是相符的。但是，細(xì)究起來，代表團(tuán)和作為機(jī)構(gòu)提案主體的全國人大主席團(tuán)都是全國人大開會期間的臨時組織，對于立法提案無法事前充分溝通，提出立法案的比率可想而知。例如，第十二屆人大第一次會議提出的401件議案中，僅有7件是以代表團(tuán)的名義提出的[2]，比例甚微。有學(xué)者甚至直接描述它們是“虛置”的[3]。30名以上代表聯(lián)名有權(quán)進(jìn)行立法提案，代表在全國人大閉會期間可以照常開展聯(lián)名活動，但是現(xiàn)行法律文本對于代表聯(lián)名立法提案權(quán)限的規(guī)定也存在若干問題。第一，30名以上代表聯(lián)名提出法律案是否必定會被列入立法機(jī)關(guān)會議議程？第二，所提法律案是否包括各類法律？第三，全國人大閉會期間提出法律案的程序如何？針對上述問題，筆者將從《憲法》、《立法法》及相關(guān)法律文本出發(fā)，結(jié)合具體數(shù)據(jù)，分析我國代表聯(lián)名立法提案權(quán)在制度規(guī)定上存在的缺陷，提出完善該制度的可能方案。

二、代表聯(lián)名立法提案權(quán)的現(xiàn)狀及分析

（一）代表聯(lián)名立法提案認(rèn)可程度不如機(jī)構(gòu)提案

在我國，根據(jù)憲法和法律，有立法提案權(quán)的主體包括特定的機(jī)構(gòu)和人員。機(jī)構(gòu)主體涵蓋范圍較廣，并且受到高度認(rèn)可，其立法提案能夠確定進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的審議。《立法法》第12條規(guī)定：“全國人民代表大會主席團(tuán)可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團(tuán)決定列入會議議程”。該法第24條規(guī)定：“委員長會議可以向常務(wù)委員會提出法律案，由常務(wù)委員會會議審議。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務(wù)委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務(wù)委員會會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議并提出報(bào)告，再決定列入常務(wù)委員會會議議程?！?/p>

根據(jù)上述兩法條可知，全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會委員長會議提出的法律案，直接進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議，其余立法提案機(jī)構(gòu)雖然要經(jīng)過特定主體“決定”進(jìn)入立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審議，但是此兩處的“決定”僅具有形式意義，只能決定“進(jìn)入”，而不對法案內(nèi)容進(jìn)行審議決定“不進(jìn)入”。但作為非機(jī)構(gòu)立法提案主體的代表團(tuán)、30名以上聯(lián)名的代表、10人以上的常務(wù)委員會組成人員，他們的立法提案受到認(rèn)可的程度就明顯較弱。根據(jù)《立法法》第14條和第25條，此三主體提出法律案就需要由特定主體決定“是否列入”立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審議?？梢姏Q定主體需要對此三主體提出的法律案的內(nèi)容進(jìn)行審議，并有可能不予列入。另外，2005年頒布出臺的《全國人民代表大會代表議案處理辦法》第4章，對議案的審議和處理規(guī)定了大會秘書處-大會主席團(tuán)-專門委員會-全國人大或全國人大常委會的層層門檻。這一方面顯示了國家對于人大代表議案的重視和審慎，從另一側(cè)面也反映了對人大代表議案的信任度低。

從法律文本的規(guī)定看，立法提案的主體范圍十分廣泛，但實(shí)際上絕大多數(shù)法案都是人大系統(tǒng)和政府提出的，而尤以政府的居多。此類官方機(jī)構(gòu)的立法提案在制度規(guī)定和實(shí)際操作中占有絕對的優(yōu)勢，這是許多國家立法實(shí)踐中的一個普遍的政治現(xiàn)象[4]。我國機(jī)構(gòu)立法提案主體包括了我國最高行政機(jī)關(guān)、最高軍事機(jī)關(guān)、最高檢察機(jī)關(guān)、最高審判機(jī)關(guān)以及對全國立法形勢有最全面把握的各專門委員會等，這些主體平時直接從事公共事務(wù)的管理，對社會立法的需求、國家法制建設(shè)的發(fā)展情況了解得最為透徹，并且這些機(jī)構(gòu)擁有大量的專業(yè)人才、先進(jìn)的技術(shù)以及足夠的物質(zhì)條件供其盡其所能地起草相應(yīng)法案。因此，對他們的立法提案給予肯定并加以接收是無可厚非的。而經(jīng)過歷史選擇的人民代表大會制度，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容和權(quán)利基礎(chǔ)是“國家的一切權(quán)利處于人民全體”，最終要實(shí)現(xiàn)的是人民的意志，滿足人民的需求，民主選舉代表并行使立法提案權(quán)的目的也在于此。因此，重視代表聯(lián)名的立法提案權(quán)也應(yīng)當(dāng)更加予以認(rèn)可，給予其更多的機(jī)會參與到大會或其常務(wù)委員會的大討論中，并予以更多的保障。

（二）代表聯(lián)名立法提案權(quán)限于“基本法律”

根據(jù)1989年頒布施行的《全國人民代表大會議事規(guī)則》第21條第2款規(guī)定：“一個代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案?！狈砂甘亲h案的一種。在《立法法》出臺以前，要求提出的法律案在“全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)”。而2000年的《立法法》，對立法提案并沒有這樣的明確限制，其是否仍需要在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)？我們認(rèn)為是需要的。立法案的提出和接收審議是相對的，只有當(dāng)提出的法律案屬于接收的立法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，立法機(jī)關(guān)方能對其作出審議，甚至最終出臺該法律。實(shí)踐中或因內(nèi)容不屬于人大職權(quán)范圍，或因內(nèi)容缺乏可操作性和針對性，通常的做法是“議案轉(zhuǎn)建議”。例如，從2001年到2004年，每年代表向大會提交的議案均突破千件，但作為議案處理的2001年約占26%，2002年為24%，2003年為32.2%，2004年為46.7%[5]。

據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他方面的基本法律。由此，《立法法》第13條所規(guī)定的，即代表團(tuán)及30名以上代表聯(lián)名可以向全國人民代表大會提出法律案，僅僅是前述“基本法律”。代表聯(lián)名不同于代表團(tuán)。代表團(tuán)是僅在全國人民代表大會開會期間臨時組成的團(tuán)體，人大閉會期間代表即不以代表團(tuán)的形式活動，但代表聯(lián)名依然是可以的。《立法法》在隨后的第14條就有規(guī)定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務(wù)委員會提出。據(jù)此，代表聯(lián)名享有在人大閉會期間行使基本法律的立法提案權(quán)，這是合理的。然而法律既然劃分出基本法律，就有非基本法律。代表聯(lián)名是否有提出非基本法律立法案的權(quán)利？我們對此持否定態(tài)度。

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律?！庇纱丝芍?，非基本法律的提出應(yīng)當(dāng)以全國人大常委會為對象。而根據(jù)《立法法》第24條和第25條的規(guī)定，除機(jī)構(gòu)提案外，只有常務(wù)委員會組成人員10人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會提出法律案，此中沒有將代表聯(lián)名這一形式收納進(jìn)來。換言之，30名以上代表聯(lián)名不具有向全國人大常委會提出非基本法律案的立法提案權(quán)；其若欲提此法律案，可以通過常務(wù)委員會組成人員10人以上聯(lián)名的方式進(jìn)行，即先向常委會組成人員表達(dá)意愿，由常委會組成人員再行組織和向常務(wù)委員會提出。

相比較基本法律案可以直接向常務(wù)委員會提出，非基本法律的這種多加一步的做法是否會對提案造成影響？我們認(rèn)為，代議制雖然能夠相對有效地實(shí)現(xiàn)我國的民主問題，但這種“層層代表”的形式每多加一層，其意愿表達(dá)的直接性就減弱一層，其意愿內(nèi)容的完整性也許就削弱一點(diǎn)。同時這種過多的代表也會對法治進(jìn)步造成一定影響。一些被視為超前的議案，要么在代表團(tuán)就被退回，要么到全國人大議案審查委員會被退回，也無法進(jìn)入全國人大會議討論。第九屆、第十屆、第十一屆全國人大代表，黑龍江省齊齊哈爾市夙生律師事務(wù)所主任遲夙生女士曾建議將賣淫嫖娼合法化，以便于對性從業(yè)者給予健康檢查，防止性病和艾滋病的傳播[6]。爭取了三年，終于游說了30多個代表簽名支持這個議案。然后是先被省代表團(tuán)退回，在力爭之后被提交到全國人大，但最后仍被退回來了。后來，這一議案轉(zhuǎn)為書面建議。類比本文問題，根據(jù)現(xiàn)行法律推導(dǎo)出的這種對于非基本法律的提出方式是否有多此一舉的嫌疑？

現(xiàn)行法律規(guī)定，代表聯(lián)名僅能夠提起屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的基本法律的法律案，而未囊括非基本法律，權(quán)限是否略顯不足？基本法律與非基本法律的分類為何對其立法提案權(quán)造成影響？是否可以參照代表聯(lián)名對于基本法律在全國人大閉會期間的提案方式直接向常務(wù)委員會提出其他法律案？這些都是可以考慮的問題。

（三）代表聯(lián)名立法提案程序不完善

各立法提案主體提出法律案必須嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的程序。在全國人民代表大會開會期間，30名以上的代表聯(lián)名向大會提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。專門委員會審議的時候，可以邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h，發(fā)表意見。此處為代表聯(lián)名提出法律案規(guī)定了兩條決定途徑：一是直接由主席團(tuán)決定；一是由主席團(tuán)聽取專門委員會的審議意見以后決定。但是，該法條僅規(guī)定了專門委員會審議時可以邀請?zhí)岚溉说綀霭l(fā)表意見，這是否意味著不經(jīng)過專門委員會審議，主席團(tuán)即可以自主判斷決定法案是否可以列入全國人大會議議程？從文本上來看似乎沒有問題。為何主席團(tuán)可以享有如此大的決定權(quán)？全國人民代表大會主席團(tuán)只是在全國人民代表大會開會時臨時組織的機(jī)構(gòu)，其對法案的認(rèn)知能否達(dá)到單獨(dú)決定的水平仍值得懷疑。而且，對于專家委員會審議時提案人列席并發(fā)表意見的程序只是“可以”，即專家委員會也可以不邀請?zhí)岚溉?，筆者認(rèn)為這一規(guī)定值得商榷。立法提案主體理所應(yīng)當(dāng)有權(quán)利知道自己提出的法律案如何被審議，并有權(quán)利在其認(rèn)為必要時提出意見。

在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)《立法法》第14條及前文的分析，代表聯(lián)名欲提出基本法律的法律案，可以先向常務(wù)委員會提出，經(jīng)常務(wù)委員會依照《立法法》第2章第3節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務(wù)委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。立法說明是提出法律案時對于立法背景、立法目的、法律案的主要內(nèi)容等的介紹。從立法說明的內(nèi)容可以看出立法說明是提案人提出法案的原意的表達(dá)，法律規(guī)定了兩個主體在此時作立法說明是否合理；經(jīng)過審議的立法案如果與提案人的初衷有較大的出入，兩者該由誰來作立法說明。

根據(jù)《立法法》起草者對于該條文的說明，如果提案人對常委會提出的審議意見持較大異議，不愿按照常委會的審議意見進(jìn)行修改，常委會可以在直接進(jìn)行修改后向大會作法律草案的說明[7]。這種做法在實(shí)踐中雖然不曾出現(xiàn)，但這么規(guī)定是否過于極端？這確實(shí)是一個較為直接而簡潔的方法，但是一個法律案產(chǎn)生的原始基礎(chǔ)如果沒有被完整地表達(dá)是否會造成法律案最終成果的偏差？是否有折衷的方法能加以改善？

三、完善代表聯(lián)名立法提案權(quán)的建議

2005年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》（中發(fā)［2005］9號），這是我國民主政治制度建設(shè)進(jìn)程中一個重要的指導(dǎo)文件。文件明確提出“要改進(jìn)代表議案工作，提高議案提出和處理的質(zhì)量”；“加強(qiáng)和規(guī)范代表在人大閉會期間的活動，增強(qiáng)代表活動的實(shí)效”；“加強(qiáng)人大常委會的制度建設(shè)”等等。根據(jù)該指導(dǎo)精神，針對本文指出的30名以上全國人大代表聯(lián)名提出立法提案制度問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行完善。

第一，降低接收代表聯(lián)名立法提案的門檻，以文本的形式賦予代表聯(lián)名向人大常委會提出立法提案的權(quán)利。數(shù)據(jù)顯示，到2013年3月11日第十二屆全國人大一次會議規(guī)定的代表提出議案的截止時間，全國人大代表共提出議案401件，其中有關(guān)立法方面的393件，以代表團(tuán)名義提出的7件，30名以上代表聯(lián)名提出的394件。由此可見，代表提出提案的熱情高漲，立法提案占了全部議案的98%。最后大會秘書處經(jīng)過分析研究決定將111件法律案交法律委員會審議[2]。而第十屆全國人大第一次會議時，代表聯(lián)名提出的1 030余件議案中僅100件法律案提交法律委員會審議[8]。前后相比較，若干年后代表對于立法提案的重視和大量的提出，反映了人民對于完善社會主義法律體系的迫切需求。代表聯(lián)名與機(jī)構(gòu)提案主體相比，雖然限于本身素質(zhì)、物質(zhì)基礎(chǔ)以及全局觀方面的明顯不足，不能要求與機(jī)構(gòu)主體擁有同等的立法提案地位，但至少也應(yīng)該逐步放寬對代表聯(lián)名提案的限制，提高代表在立法提案工作中的地位，并給予足夠的重視。

另外，要保障代表聯(lián)名提案權(quán)的充分行使，是否也應(yīng)該放寬對其提案內(nèi)容、提案時間的限制？將代表聯(lián)名提案的內(nèi)容由“基本法”擴(kuò)展到包括其他非基本法在內(nèi)的所有法律，從而取消時間的限制，賦予代表聯(lián)名在全國人大閉會期間向全國人大常委會提出法律案的權(quán)利。我國是以成文法為主的國家，對法律文本十分重視。要保障某一項(xiàng)權(quán)利的最有效的方法就是直接將其納入法律法規(guī)，寫入文本。所以，為充分保障代表聯(lián)名立法提案的權(quán)利，寫入文本是不可缺少的步驟。

第二，尊重代表聯(lián)名提案原意，完善代表聯(lián)名提案程序。一方面，規(guī)定主席團(tuán)作出是否將法律案列入全國人大會議議程的決定以及專家委員會審議時“應(yīng)當(dāng)”邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h、發(fā)表意見。其一，這可以在一定程度上彌補(bǔ)主席團(tuán)作為臨時組織在分析研討立法提案時的缺憾，提案人的說明有助于審議者對提案更深更好地理解；其二，提案人列席會議也起到了較好的監(jiān)督作用，當(dāng)審議者的審議意見與提案者的原意有偏差甚至理解錯誤時，提案者有充分的機(jī)會予以解釋或者反駁，互相的辯論和探討有助于立法案的完善。

另一方面，代表聯(lián)名在全國人大閉會期間提出的法律案，經(jīng)常務(wù)委員會審議后決定提請全國人民代表大會審議時，應(yīng)當(dāng)保證提案人發(fā)表提案初衷的說明的權(quán)利，而不是在與全國人大常委會意見不合時直接由常委會的意見取而代之。如前文所述，《立法法》第14條對于閉會期間的提案進(jìn)入大會審議時，有兩個提案主體。在兩者意見達(dá)成一致的情況下，這種規(guī)定自然是無可挑剔的；當(dāng)兩者意見有出入時，筆者認(rèn)為仍應(yīng)當(dāng)給予提案人闡明初衷的機(jī)會，至少可以在大會上作補(bǔ)充說明，以便大會成員對所提立法案有更全面的認(rèn)識。

我國現(xiàn)行憲法規(guī)定人民通過各種途徑管理國家事務(wù)。本文所提代表聯(lián)名立法提案權(quán)便是人民這種管理權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。國家只有充分重視代表的立法提案，給予相當(dāng)?shù)谋Ｕ希侥鼙３秩嗣駷閲曳ㄖ平ㄔO(shè)諫言獻(xiàn)策的熱情，鞏固和發(fā)展國家法治。而要如何充分保障代表的提案權(quán)，仍然值得探討，并在實(shí)踐中得到不斷的完善。

[1] 曹康泰. 中華人民共和國立法法釋義[M]. 北京: 中國法制出版社, 2000: 32.

[2] 王萬賓. 關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第一次會議代表提出議案處理意見的報(bào)告[EB/OL]. [2013-10-04]. http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/13/c_115015365.htm.

[3] 周旺生. 論全國人大的立法運(yùn)作制度[J]. 法治論叢, 2003, (3): 30-34.

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[6] 李云虹. 人大代表提議盡早對性從業(yè)者行為規(guī)范進(jìn)行立法[EB/OL]. [2013-10-07]. http://news.sohu.com/ 20060421/n242927113.shtml.

[7] 喬曉陽. 立法法講話[M]. 北京: 中國民主法制出版社, 2000: 113.

[8] 何椿霖. 關(guān)于第十屆全國人民代表大會第一次會議代表提出議案處理意見的報(bào)告[EB/OL]. [2013-08-27]. http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2003-04/04/content_312201.htm.

Textual Analysis on the National People’s Congress’Legislative Proposal System of Joint Deputies

XING Zhifan
(School of Postgraduate Education, East China University of Political Science and Law, Shanghai, China 200042)

As the Legislative Law shows, the holders of legislative proposal right in our country include institutions and non-institutions. China has stipulated the legislative proposal system of over 30 joint deputies in the form of legal provisions. According to the Legislative Law and the relevant legal texts, the deputies’legislative proposals are lower than institutional proposals in respect of acceptance, and are confined only to“basic law”. The legislative procedure is imperfect. In view of the status quo and problems of the National People’s Congress of China in regard to the joint legislative system of deputies, the threshold should be lowered in receiving joint legislative proposals, it should be stipulated in the form of legal texts that the joint deputies have the rights to submit legislative proposals to the NPC Standing Committee, the legislative proposals of joint deputies should be respected, and the procedure for the joint proposals should be perfected.

Joint Deputies; Legislation; Legislative Proposal Right; the National People’s Congress

D921

A

1674-3555(2014)04-0069-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.04.011 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2013-09-18

邢芝凡(1989-)，女，浙江象山人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)