高建懷

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

論農(nóng)村土地征收中檢察職能作用的發(fā)揮

高建懷

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

農(nóng)村土地征收中由于征收法律制度的缺失，社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，這成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，需要檢察權(quán)去介入，平復(fù)、修復(fù)失衡的社會(huì)關(guān)系。為此，以檢察職能作用的發(fā)揮為視角，從農(nóng)村土地征收的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，研究檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內(nèi)容及方式，以期實(shí)現(xiàn)檢察職能作用發(fā)揮的最大化，化解權(quán)力與權(quán)利博弈引發(fā)的社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村土地征收；利益調(diào)整；檢察職能

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的問題已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的首要因素。這需要相應(yīng)的權(quán)力去制衡?！皺z察權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，在推進(jìn)、干預(yù)和制衡其他國(guó)家權(quán)力中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其職能作用”①參見: 張智輝, 謝鵬程. 現(xiàn)代檢察制度的法理基礎(chǔ)[J]. 國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào), 2002, (4): 125-128. 該文作者認(rèn)為, 檢察權(quán)是從審判權(quán)中分離出來的一種權(quán)力, 是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的一種權(quán)力, 即第四種權(quán)力.，“檢察權(quán)必然要更多地承擔(dān)起對(duì)社會(huì)利益保護(hù)的職能”[1]，農(nóng)村土地征收中的問題需要檢察職能進(jìn)行權(quán)力制約，防止行政權(quán)力的異化對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益和利益的限制和剝奪，化解社會(huì)矛盾，平復(fù)、修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、農(nóng)村土地征收需要檢察職能作用發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)特征

土地征收制度是一種剝奪所有權(quán)制度。公權(quán)力與權(quán)利之間的利益沖突需要一定的權(quán)力去制約，達(dá)到雙方共同利益的均衡。由于“檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力對(duì)另外一種權(quán)力的控制和約束，以達(dá)到權(quán)力之間的平衡”[2]，其具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系、平衡社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序的重要功能。因而檢察權(quán)介入農(nóng)村土地征收領(lǐng)域具有現(xiàn)實(shí)性與時(shí)代性的特征。

（一）農(nóng)村土地征收的法律制度缺失是檢察職能作用發(fā)揮的前提條件

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！鞭r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除了由法律規(guī)定屬于國(guó)有以外，屬于集體所有。我國(guó)征收管理的模式是：建設(shè)用地人需要使用農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的，無論是公益性建設(shè)還是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)，無需與土地所有權(quán)人市場(chǎng)交易，一律由政府向農(nóng)民征收，政府通過征收將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，建設(shè)用地人通過向政府交付土地有償使用費(fèi)或政府無償劃撥取得土地使用權(quán)。其危害是：第一，侵害土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。根據(jù)土地管理法第47條規(guī)定，政府征收農(nóng)民土地（包括為開發(fā)商的建設(shè)征收經(jīng)營(yíng)性用地），每畝補(bǔ)償費(fèi)幾萬元，但政府通過“招拍掛”方式出讓，出讓費(fèi)達(dá)幾百萬或上千萬元，極易導(dǎo)致政府與被征收土地農(nóng)民之間的對(duì)立與矛盾；第二，導(dǎo)致官商勾結(jié)和腐敗。開發(fā)商建設(shè)不能直接取得土地，經(jīng)營(yíng)性用地只能從政府處獲取，這給公權(quán)力制造了大量尋租機(jī)會(huì)，而尋租的蔓延，致使權(quán)力直接轉(zhuǎn)化為物質(zhì)利益，形成“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”，極易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，滋生貪污腐敗，失職瀆職，使土地市場(chǎng)深受刺激而被扭曲?？梢钥闯觯@是以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益和利益作為代價(jià)的，與檢察權(quán)的價(jià)值目標(biāo)是相悖的。檢察機(jī)關(guān)合理運(yùn)用和有效制約公共權(quán)力問題，介入征收領(lǐng)域，發(fā)揮其職能作用，具有合理性和現(xiàn)實(shí)必要性[3]。

（二）“絕對(duì)權(quán)力”條件下形成的權(quán)力與權(quán)利之間的博弈是檢察職能作用發(fā)揮的價(jià)值內(nèi)涵

征收是國(guó)家為了公共目的需要，以補(bǔ)償為條件，將集體所有土地強(qiáng)制性變?yōu)閲?guó)有的行為。征收一律采取政府征收、出讓的方式。政府在征收中身兼數(shù)職，既是方案擬定者，又是申請(qǐng)者。其典型的活動(dòng)是“先征收、后拍賣”，這在一定意義上形成“絕對(duì)權(quán)力”，致使行政權(quán)力極易被濫用、異化。有的地方政府任意擴(kuò)大“公共利益需要”的外延和內(nèi)涵，使一些地方的農(nóng)民的合法權(quán)益被侵犯。利益沖突是由于權(quán)力與權(quán)利之間的不平等而形成的博弈造成的。第一，權(quán)力與權(quán)利的不對(duì)等。由于行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民公平受償?shù)臋?quán)利受到不當(dāng)?shù)南拗?。行政?quán)力過大且缺乏有效監(jiān)督制約，政府在征收與補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系中，集規(guī)則制定、參與、裁判與處罰等多種身份于一身，這給行政權(quán)力的濫用和異化提供了土壤和條件。第二，行政權(quán)力的濫用、異化。國(guó)家權(quán)力恣意擴(kuò)張的本質(zhì)是行政權(quán)的濫用。而權(quán)力本身所特有的異化機(jī)制和不平等性，是導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的根源之一。執(zhí)行主體的多樣性、復(fù)雜性等多種特性的存在，產(chǎn)生“權(quán)力尋租”，滋生貪污受賄、失職瀆職等腐敗現(xiàn)象，致使權(quán)力異化。在權(quán)力與權(quán)利博弈的過程中，權(quán)力的濫用和異化給二者之間設(shè)置了更大的矛盾空間。為使權(quán)力與權(quán)利之間的博弈趨向平衡，必須運(yùn)用權(quán)力制約以防止行政權(quán)力的濫用和異化。具有制約性、制衡性的檢察權(quán)是引入土地征收領(lǐng)域的有效力量，這與其追求的公平正義的價(jià)值目標(biāo)是一致的。

（三）保障權(quán)力與權(quán)利的利益均衡性是檢察職能作用發(fā)揮的理性選擇

在現(xiàn)有征收條件下，權(quán)力與權(quán)利的博弈的不對(duì)等性與失衡性，是我國(guó)土地制度在轉(zhuǎn)軌時(shí)期發(fā)生的必然現(xiàn)象。當(dāng)前，隨著我國(guó)社會(huì)公益事業(yè)和城市建設(shè)的快速發(fā)展，在農(nóng)村或者城郊必然有大量的土地被征收。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)還不能形成集約化，還不能明確界定公共利益征地和非公共利益用地，權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾沖突由此產(chǎn)生。在權(quán)力與權(quán)利的博弈中，征地權(quán)力的強(qiáng)制性勢(shì)必會(huì)剝奪農(nóng)民的部分權(quán)利和利益。要化解和減少矛盾沖突，檢察部門就要通過懲治和預(yù)防尋租犯罪活動(dòng)，對(duì)行政權(quán)力加以制約，使權(quán)力、權(quán)利利益均衡化。因此，檢察權(quán)就成為均衡權(quán)力與權(quán)利的中間制約力量，推動(dòng)土地征收環(huán)節(jié)的管理朝著公平、合理和均衡的方向發(fā)展。

二、農(nóng)村土地征收中需要檢察職能作用發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)需求

檢察權(quán)雖然是公共權(quán)力，但具有行政管理職權(quán)，其職能作用取決于社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。征收是一種權(quán)力經(jīng)濟(jì)、利益經(jīng)濟(jì)?！皺?quán)力尋租”①尋租理論認(rèn)為: 在社會(huì)利益日趨多元化, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體利益日益覺醒的情況下, 權(quán)力腐敗存在雙向性, 其特征更加明顯. 特別是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期, 計(jì)劃和市場(chǎng)雙規(guī)“交叉”, 公共權(quán)力直接與市場(chǎng)相結(jié)合, 權(quán)力主體與經(jīng)濟(jì)主體往往合二為一、官商不分, 形成“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”, 公共權(quán)力成為謀私的工具和手段, 極易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”現(xiàn)象.現(xiàn)象的必然存在是征收環(huán)節(jié)行使檢察權(quán)的職能條件，也是檢察職能作用發(fā)揮的職能動(dòng)因。

（一）農(nóng)村土地征收中的現(xiàn)實(shí)需求問題

土地征收必然會(huì)觸及農(nóng)民的利益，存在著權(quán)力與權(quán)利之間的現(xiàn)實(shí)需求問題。第一，征地權(quán)行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用或征收。但是，其對(duì)公共利益沒有作出明確界定。首先，法律缺乏限權(quán)規(guī)定。政府在征地中存在著非公共利益征地行為，用于商業(yè)目的和營(yíng)利性目的，這是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物”[4]，不能形成有效保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、制約政府權(quán)力的系統(tǒng)化制度，極易造成權(quán)力濫用。其次，征收主體范圍缺乏規(guī)定限制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了征地審批權(quán)限，但是政府仍然擁有一定權(quán)力。監(jiān)督機(jī)制的不完善，造成征地過程中出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”和“征而遲用”等現(xiàn)象。再次，權(quán)屬界定不清。農(nóng)村土地屬集體所有，但法律沒有明確集體含義。土地承包經(jīng)營(yíng)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農(nóng)民的權(quán)利主體問題。第二，征地補(bǔ)償。征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但政府自由裁決權(quán)也較大，例如，征收耕地補(bǔ)償費(fèi)等賦予政府極大的自由裁決權(quán)。土地征收補(bǔ)償?shù)牟黄降?，與《物權(quán)法》“應(yīng)當(dāng)依法足額支付”的規(guī)定不相符。土地主體不明，進(jìn)而出現(xiàn)或克扣土地款，或?qū)訉咏亓舻默F(xiàn)象，這侵犯了農(nóng)民的依法受償?shù)臋?quán)利。第三，征地拆遷補(bǔ)償與安置。征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體法律規(guī)定，這造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂的狀況。第四，征收主體操作不規(guī)范。征收環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督，引發(fā)貪污腐敗、失職瀆職等現(xiàn)象。這些現(xiàn)狀既有制度層面的問題，也有法律層面的問題；既有主觀原因，也有客觀原因；既有歷史因素，也有現(xiàn)實(shí)因素。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)征收中存在的矛盾積極主動(dòng)地去正視和化解。

（二）現(xiàn)實(shí)需求與檢察職能作用發(fā)揮的銜接問題

現(xiàn)實(shí)需求具有多樣性、多面性和復(fù)雜性。只有正確理解、把握現(xiàn)實(shí)需求與檢察職能發(fā)揮的銜接問題，才能達(dá)到對(duì)行政權(quán)力的制約，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。第一，正當(dāng)性問題。檢察權(quán)與行政權(quán)分屬不同權(quán)力范疇，決定了檢察職能作用必須依法進(jìn)行。第二，對(duì)檢察職能作用條件的符合。例如，征地權(quán)、土地權(quán)屬于行政權(quán)范疇，不屬于檢察權(quán)制約范疇，但其中涉嫌職務(wù)犯罪、刑事犯罪就屬于檢察權(quán)范疇。這表明征收中檢察職能不能全部介入和制約，只有符合職能發(fā)揮的條件時(shí)，才能運(yùn)用檢察權(quán)制衡，否則會(huì)導(dǎo)致濫用問題。第三，銜接的界定和把握。在征收中，如何能滿足現(xiàn)實(shí)需求，需要對(duì)二者之間關(guān)系的正確界定和把握。檢察權(quán)的職能發(fā)揮應(yīng)當(dāng)以是否損害國(guó)家利益為前提。當(dāng)前征收中存在的權(quán)力與權(quán)利的博弈問題，屬于公共利益界定的范疇。實(shí)踐中亂征、多征等現(xiàn)象已經(jīng)違反國(guó)家利益，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)介入制約。職能發(fā)揮必須依法規(guī)范地進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為，應(yīng)當(dāng)放在檢察機(jī)關(guān)的視線之內(nèi)，而不應(yīng)該放在檢察機(jī)關(guān)的視線之外，”[5]以確保法律監(jiān)督體系效能發(fā)揮的最大化。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)把握好理性、需要、符合和有限性原則，否則會(huì)出現(xiàn)檢察權(quán)乏力或無力現(xiàn)象。在符合檢察職能作用發(fā)揮的條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用該職能去調(diào)整和修復(fù)失衡的社會(huì)關(guān)系，從而達(dá)到權(quán)力制衡的目的。

（三）檢察職能作用發(fā)揮的效力問題

如何滿足現(xiàn)實(shí)需求，效力問題成為一個(gè)重要問題。但檢察職能既要受職能特性的制約和影響，又要受到體制政策的約束和影響；既受征收模式因素的制約，也受客觀因素的制約。因此，我們不能簡(jiǎn)單對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，這涉及到效力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題。第一，把“是否損害國(guó)家利益”作為效力的標(biāo)準(zhǔn)問題。法律監(jiān)督權(quán)的最大特性就是國(guó)家性，其具體體現(xiàn)是以是否損害國(guó)家利益為標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，檢察權(quán)的地方化問題（甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的地方化傾向），這些成為檢察權(quán)介入的瓶頸和障礙[6]。第二，把“失地農(nóng)民是否滿意”作為效力的標(biāo)準(zhǔn)問題。征收中權(quán)力與權(quán)利的博弈，其共同指向是利益，即農(nóng)民利益和政府利益。檢察權(quán)的介入是為了促進(jìn)依法行政，更好地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，使二者之間的利益得以均衡。盡管征收是一項(xiàng)權(quán)力經(jīng)濟(jì)，政府從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的意義上講，是為了更多人民群眾的利益而取得利益，但在評(píng)價(jià)介入效力上，我們不能簡(jiǎn)單把“失地農(nóng)民是否滿意”作為效力標(biāo)準(zhǔn)，否則有失公允。第三，把“法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)特征”作為效力的標(biāo)準(zhǔn)問題。檢察職能作用以行使檢察權(quán)為根本特征，而法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)特征是衡量檢察職能作用發(fā)揮的根本標(biāo)志。這包括三個(gè)方面。一、程序性。檢察權(quán)是一項(xiàng)程序權(quán)，居于核心地位，決定了其不能凌駕于行政權(quán)、審判權(quán)等之上，不能破壞權(quán)力之間的配置格局。征收中的介入正是需要啟動(dòng)監(jiān)督程序從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能，去平衡權(quán)力與權(quán)利之間的博弈，體現(xiàn)檢察權(quán)的效力。二、多向互動(dòng)性。在監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)必然與其他有關(guān)監(jiān)督主體發(fā)生互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)與被監(jiān)督者發(fā)生糾正與被糾正的互動(dòng)關(guān)系。這涉及與有關(guān)監(jiān)督主體的協(xié)作問題，表明檢察職能作用的效力要受到有關(guān)主體的制約和影響。三、范圍適度性。盡管檢察職能作用在征收中具有制約的功能，但是檢察監(jiān)督是諸多監(jiān)督形式的一種，不能過分地夸大其力量，忽視其他監(jiān)督形式的監(jiān)督功能。因此，職能發(fā)揮把檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)特征作為效力的標(biāo)準(zhǔn)問題，符合現(xiàn)實(shí)需求。

三、檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內(nèi)容及方式

權(quán)力先天具有擴(kuò)張性、侵略性的特點(diǎn)。檢察權(quán)也隨著“國(guó)家法律監(jiān)督職能不斷強(qiáng)化的客觀需要而擴(kuò)張，使檢察職能不斷向外延伸，其觸角涉及刑事、民事和行政訴訟領(lǐng)域，甚至超出訴訟領(lǐng)域?qū)π姓?quán)力運(yùn)作產(chǎn)生影響”[7]，以更多地承擔(dān)對(duì)社會(huì)利益的保護(hù)功能。征收中現(xiàn)實(shí)需求具有復(fù)雜性、多樣性和全面性等特點(diǎn)，檢察職能作用發(fā)揮的范圍、內(nèi)容和方式也應(yīng)因之而發(fā)生變化和調(diào)整，以確保檢察職能作用的發(fā)揮不“缺位”，也不“越位”。

（一）檢察職能作用發(fā)揮的范圍界定與把握問題

土地征收涉及民事、行政等多種法律關(guān)系，其現(xiàn)實(shí)需求需要多種權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，而檢察權(quán)調(diào)整只是其中的一項(xiàng)。這涉及到檢察職能作用發(fā)揮的范圍界定和把握問題。根據(jù)權(quán)力法定原則，應(yīng)以征收中的社會(huì)關(guān)系需要檢察權(quán)去調(diào)整時(shí)的權(quán)力范圍為標(biāo)準(zhǔn)。但涉及土地權(quán)屬、行政權(quán)“權(quán)力真空”、濫用、異化等引發(fā)的社會(huì)矛盾，由于缺乏法律規(guī)定，有時(shí)檢察權(quán)無法觸及，權(quán)力范圍將可能會(huì)受到制約。征收中一方面“必須對(duì)權(quán)力加以嚴(yán)密控制以防止權(quán)力濫用”[8]，另一方面檢察權(quán)無法觸及，職能發(fā)揮的范圍有限帶來現(xiàn)實(shí)難題。權(quán)力范圍界定問題，不能單純、機(jī)械地理解權(quán)力法定原則，應(yīng)以廣闊視野審視檢察權(quán)的擴(kuò)張功能、延伸功能，調(diào)整權(quán)力與權(quán)利之間的社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力范圍最大化。相關(guān)部門應(yīng)把握原則有三點(diǎn)。第一，有限原則。既要注意把握檢察權(quán)本身的有限性問題，又要注意把握不能把應(yīng)當(dāng)由民事、行政調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，任意擴(kuò)大到檢察職能范圍。第二，限度延伸原則。這是基于檢察權(quán)的擴(kuò)張性和實(shí)踐的需要。要注意把握：一、權(quán)力范圍延伸是在現(xiàn)有法律規(guī)定的檢察職能上的延伸，不能脫離檢察職能搞所謂的職能延伸；二、權(quán)力范圍是有限度的，只能在限度范圍內(nèi)延伸監(jiān)督權(quán)力范圍。第三，創(chuàng)新原則。征收中社會(huì)關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和多樣性需要職能發(fā)揮隨著社會(huì)關(guān)系的調(diào)整而變化。其權(quán)力范圍只有通過創(chuàng)新的方式，才能最大限度地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，不能機(jī)械地為調(diào)整而調(diào)整，而忽視現(xiàn)實(shí)矛盾的復(fù)雜性。

（二）檢察職能作用發(fā)揮的內(nèi)容問題

從檢察職能的角度分析，檢察職能作用的發(fā)揮限于發(fā)生在征收環(huán)節(jié)及其領(lǐng)域內(nèi)引發(fā)的職務(wù)犯罪、刑事犯罪等內(nèi)容問題。征收工作是社會(huì)系統(tǒng)工程，不是簡(jiǎn)單的征收與被征收的關(guān)系問題，也不是普通賠償與被賠償問題。它既涉及征收、評(píng)估、補(bǔ)償、審批等各環(huán)節(jié)，也涉及到農(nóng)民安置、就業(yè)培訓(xùn)、司法救濟(jì)等內(nèi)容。其中既有民事行政法律關(guān)系，也有民事關(guān)系與刑事法律關(guān)系的糾結(jié)問題；既涉及職務(wù)犯罪、刑事犯罪等問題，也涉及民事行政法律監(jiān)督、社會(huì)矛盾化解等問題。因而，在檢察職能作用發(fā)揮方面，應(yīng)以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提，去把握檢察職能作用發(fā)揮的內(nèi)容。只有理解職能發(fā)揮的內(nèi)容，才能實(shí)現(xiàn)檢察職能作用發(fā)揮的最佳化。第一，從社會(huì)關(guān)系調(diào)整的角度分析。這主要包括利益關(guān)系引發(fā)的刑事犯罪、權(quán)力腐敗導(dǎo)致的職務(wù)犯罪、征收后引發(fā)的社會(huì)矛盾的社會(huì)關(guān)系調(diào)整等問題。其內(nèi)容主要包括刑事和職務(wù)犯罪的懲治與預(yù)防、民事行政檢察監(jiān)督、社會(huì)矛盾的化解等項(xiàng)內(nèi)容。第二，從農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的角度分析。這主要包括查處職務(wù)犯罪，做好職務(wù)犯罪預(yù)防，杜絕和防止職務(wù)犯罪的發(fā)生，平復(fù)和恢復(fù)引發(fā)刑事犯罪的被告人及其受害人的心態(tài)，化解社會(huì)矛盾等項(xiàng)內(nèi)容。第三，從公共利益角度分析。這包括做好法律宣傳、補(bǔ)償監(jiān)督、征收后監(jiān)督、農(nóng)民利益的政策落實(shí)等項(xiàng)內(nèi)容。綜上所述，檢察職能作用發(fā)揮的內(nèi)容，其內(nèi)涵涵蓋征收的各個(gè)環(huán)節(jié)，既包括檢察職能的規(guī)定內(nèi)容，也包括檢察權(quán)擴(kuò)張、職能延伸的內(nèi)容。實(shí)踐中要正確理解和把握內(nèi)涵，防止簡(jiǎn)單執(zhí)法和機(jī)械執(zhí)法。

（三）檢察職能作用發(fā)揮的方式問題

“完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益”①摘自胡錦濤總書記在2011年8月23日中央政治局就完善我國(guó)土地管理制度問題集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話.，這需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮更大職能作用。檢查機(jī)關(guān)要堅(jiān)持民生為本的理念，運(yùn)用多種方式將其落實(shí)到各項(xiàng)環(huán)節(jié)。采取的方式有三種特性。一、主動(dòng)性。主動(dòng)性原則表明了檢察權(quán)力是以主動(dòng)性為基本特征的國(guó)家權(quán)力。要堅(jiān)持主動(dòng)性方式，以法律監(jiān)督者和公共利益代表人的身份，通過職務(wù)犯罪預(yù)防，主動(dòng)介入征收領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)。通過勘查、預(yù)算、評(píng)估、審批、補(bǔ)償、補(bǔ)償分配等方式開展職務(wù)犯罪預(yù)防，對(duì)職務(wù)犯罪嚴(yán)厲打擊，絕不姑息。針對(duì)職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域，特別是基層干部在征地過程中涉嫌的貪污、截留、挪用土地補(bǔ)償款等，加大打擊力度，防止引發(fā)矛盾和沖突。對(duì)涉及民事行政抗訴案件，要加強(qiáng)法院民事判決的監(jiān)督，對(duì)不符合抗訴條件的要做好“檢調(diào)對(duì)接”，采取多種措施和途徑做好息訴維穩(wěn)。要加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，積極探索新途徑新方式，通過檢察建議等方式督促落實(shí)。采取措施，運(yùn)用多種宣傳手段開展法律宣傳。二、延伸性。征收中引發(fā)矛盾和沖突的原因是多方面的，要通過探索引發(fā)矛盾沖突的原因，以檢察權(quán)的延伸性構(gòu)建檢察環(huán)節(jié)的社會(huì)矛盾化解機(jī)制。采取介入、參與、引導(dǎo)、檢察建議等方式，做好法律宣傳、征收環(huán)節(jié)的制度落實(shí)、補(bǔ)償分配監(jiān)督、矛盾排查化解等項(xiàng)工作。要把職務(wù)犯罪預(yù)防工作納入到廉政教育系統(tǒng)工程，構(gòu)建涉法矛盾預(yù)警機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、易發(fā)多發(fā)關(guān)鍵點(diǎn)存在的廉政安全隱患進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，運(yùn)用典型案例進(jìn)行政策法律宣傳，加強(qiáng)涉法矛盾的搜集和反饋。建立職務(wù)犯罪預(yù)防體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的原因，把握變化的趨勢(shì)和發(fā)案規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)策研究，向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和管理部門提出改進(jìn)建議和預(yù)防對(duì)策。運(yùn)用檢察建議方式，做好政策制度的督促落實(shí)。三、創(chuàng)新性。征收工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)化管理過程，要堅(jiān)持創(chuàng)新，探索征收中存在的新問題，創(chuàng)新并延伸法律監(jiān)督觸角。

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On the Procuratorial Function in the Rural Land Expropriation

GAO Jianhuai
(People’s Procuratorate of Cao County, Cao County of Heze, Heze, China 274000)

In rural land expropriation, social contradictions emerge continually due to the lack in legal systems, which has become the important factor influencing rural society’s stability and development and requires procuratorial power to engage, heal, and repair the imbalanced social relationships. From the perspective of the procuratorial function, in regard to the practical needs in rural land expropriation, this paper attempts to research into the scope, content and manner of the procuratorial function, so as to bring into full play the procuratorial function, resolve the social contradictions caused by the game between power and rights, and promote the rural society’s harmony and stability.

Rural Land Expropriation; Adjustment to Interest; Procuratorial Function

D926.3

A

1674-3555(2014)04-0081-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.04.013 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2013-10-08

高建懷(1967-)，男，河南范縣人，檢查員，學(xué)士，研究方向：檢察應(yīng)用理論