顧金土 范小麗

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

一、問題的提出

長期以來，國家嚴(yán)格限制農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)主體的范圍。這樣的限制是歷史的產(chǎn)物，其初衷是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民免費(fèi)獲得一塊宅基地，只要承擔(dān)建房成本就可獲得永久性住房，避免農(nóng)民流離失所。同時，我國法規(guī)明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村建房和購房，這可以避免讓農(nóng)民的房產(chǎn)流入到城鎮(zhèn)居民之手。制度規(guī)定也為后邊可能的征地拆遷創(chuàng)造有利條件，因?yàn)槎嗾嫉恼孛娣e并不構(gòu)成補(bǔ)償?shù)囊瑥亩喈?dāng)程度地消解了因此帶來的糾紛和矛盾。然而，隨著城市化的進(jìn)程和人口流動的加劇，原有的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求之間呈現(xiàn)了顯著矛盾。對于農(nóng)民來說，由于住房流轉(zhuǎn)受限，外遷農(nóng)戶的農(nóng)村房屋變?yōu)椤八喇a(chǎn)”*韓冰：《創(chuàng)新“農(nóng)村房屋”流轉(zhuǎn)制度法律問題研究》，《行政與法》2009年第10期。，阻礙了城鄉(xiāng)人口的自由流動；農(nóng)村房產(chǎn)行業(yè)發(fā)展資金缺乏，存在違規(guī)流轉(zhuǎn)、市場交易混亂、產(chǎn)權(quán)糾紛不斷、土地資源浪費(fèi)等問題*毛維國、王廣卷：《農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與研究》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2012年第2期。；也導(dǎo)致了圍繞住房福利產(chǎn)生的“假離婚”、“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)等福利欺詐行為。針對上述問題，研究者們提出了幾種解決思路：擴(kuò)大農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)范圍，取消主體限制*周榮根、任國波等：《從“寬進(jìn)嚴(yán)出”到“嚴(yán)進(jìn)寬出”——完善宅基地制度的路徑》，《中國土地》2010年第5期。；通過“房地分開，租稅分流”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房的商品化*劉華富：《房地分開、租稅分流——農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的途徑與辦法初探》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。；在堅(jiān)持“一戶一宅”制度基礎(chǔ)上，建立宅基地有償使用制度，完善農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)登記管理制度*章合運(yùn)：《農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的障礙分析及對策研究》，《天府新論》2010年第5期。；建立一種把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)的“復(fù)合型所有制”，并建立區(qū)域性宅基地交易市場*韓康：《宅基地怎樣實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)》，《人民論壇》2008年第7期。；也有學(xué)者借鑒租賃物權(quán)化的思路，主張賦予租賃權(quán)更大的空間*王紅：《農(nóng)房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓新探——以租賃物權(quán)化為視角》，《中國房地產(chǎn)》2010年第7期。。理論主張各有千秋，實(shí)踐領(lǐng)域也呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，如嘉興“兩分兩換”小城鎮(zhèn)模式，成都“同證同權(quán)，自由轉(zhuǎn)讓”，天津“宅基地?fù)Q房”以及廣州的“宅基地、住房流轉(zhuǎn)”等，紛紛取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

當(dāng)權(quán)利不能兌現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)利益時，人們并不會重視這個權(quán)利；但當(dāng)利益凸現(xiàn)時，即使沒有明確的法律授權(quán)，也會變相地追求并獲得這方面的權(quán)利。關(guān)于農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的限制和突破的核心在于農(nóng)民住房權(quán)利界定。農(nóng)民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突破住房流轉(zhuǎn)限制的動力來自于對住房收益的渴望，希望借助于使用權(quán)來獲得其延伸權(quán)利。由于各地經(jīng)濟(jì)社會條件不同，相同的權(quán)利結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生不同的利益。由于農(nóng)村住房改革的復(fù)雜性，國家層面尚未出臺農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，但已經(jīng)面臨解決此問題的緊迫形勢。本文著意于探討農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的一個基礎(chǔ)問題，即農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)類型和社會特征，擬從住房權(quán)利角度入手，從控制權(quán)和地域轉(zhuǎn)移兩個維度對紛繁的各類住房流轉(zhuǎn)現(xiàn)象進(jìn)行了歸類，并歸納其制度、經(jīng)濟(jì)和社會特征。

二、農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的歸類

建國以來，農(nóng)民擁有自主建房和管房的權(quán)利。法律規(guī)定，農(nóng)民可以在原地實(shí)現(xiàn)自主建房；允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房使用權(quán)，出租閑置空間以獲得收入；認(rèn)可通過繼承、遺贈、贈與等方式或者在村集體范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，但無論哪種形式，農(nóng)村住房在性質(zhì)上仍然是農(nóng)房性質(zhì)，在價值功能上以農(nóng)民自居為主，故而抵押、買賣等商品價值功能受到嚴(yán)格限制。這種限制，在城鄉(xiāng)二元分割的時代里并未出現(xiàn)矛盾。可是，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地、房產(chǎn)等生產(chǎn)資料的市場價值逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)壁壘難以阻擋這些要素的自由流通。農(nóng)村土地尤其是集體建設(shè)用地的價值水漲船高，農(nóng)房(農(nóng)村住房的簡稱)的商品化功能價值凸顯。本來保護(hù)農(nóng)民的制度約束成為農(nóng)村住房價值兌現(xiàn)的最大障礙，逐漸成為農(nóng)民不滿的根源。另一方面，追求農(nóng)村住房市場價值的主動應(yīng)變策略應(yīng)運(yùn)而生。其中，有些做法得到政府的支持或默許，有些卻為政府明確反對(比如小產(chǎn)權(quán)房)，處于非法存在狀態(tài)，隨之也出現(xiàn)了許多社會問題。研究發(fā)現(xiàn)，各種農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)現(xiàn)象遵循的是市場原則，參與各方是自愿的，反對聲音來自于上級政府和開發(fā)商集團(tuán)，而且這種反對并未得到有效遏制，至今沒有找到徹底解決的辦法?？梢?，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的各類現(xiàn)象之間存在緊密的聯(lián)系，合法與非法之間的邊界一般不容易劃清。因此，我們突破合法—非法的對立思維，改為從現(xiàn)象關(guān)聯(lián)的連續(xù)統(tǒng)角度進(jìn)行梳理。為了能夠讓各種住房流轉(zhuǎn)現(xiàn)象放在一個連續(xù)統(tǒng)中，我們需要對農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確定義，即農(nóng)村住房使用權(quán)、處置權(quán)的主體之間轉(zhuǎn)移，或是為了獲得更多權(quán)利而向村外地域轉(zhuǎn)移。

(一)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)類型

當(dāng)前，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)形式主要有繼承、遺贈、贈與、抵押、入股、出租、征收、置換、買賣、以租代售以及小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)等。這樣的分類自然過于繁雜，概括性不足，缺乏科學(xué)分類依據(jù)。從已有文獻(xiàn)梳理來看，學(xué)術(shù)界對當(dāng)前住房流轉(zhuǎn)類別的歸類各有堅(jiān)持。有的學(xué)者從變革宅基地使用權(quán)角度提出了轉(zhuǎn)權(quán)讓利、保權(quán)分利、保權(quán)保利三種分類[注]王延強(qiáng)、陳利根：《基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的宅基地權(quán)益分析——從不同流轉(zhuǎn)模式對農(nóng)戶集中居住影響的角度》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。。劉衛(wèi)柏等從流轉(zhuǎn)主體角度分為農(nóng)戶自由轉(zhuǎn)讓、村集體轉(zhuǎn)讓、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等類型[注]劉衛(wèi)柏、賀海波：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式與路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2012年第2期。；有的學(xué)者以改革的實(shí)踐地作為命名的流轉(zhuǎn)模式，如重慶、天津、廣州、嘉興等模式[注]姜法芹:《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的幾種典型模式》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2009年第21期。。上述分類并不能包容合法和非法的各種形式，飽受爭議的“小產(chǎn)權(quán)房”并不能作為一種明確類型而位列其中。住房流轉(zhuǎn)形式的核心在于住房權(quán)利變換，各種住房流轉(zhuǎn)在權(quán)利這個層面上可以獲得統(tǒng)一。

(二)農(nóng)村住房權(quán)利的連續(xù)統(tǒng)

“連續(xù)統(tǒng)”(Continuum 或Continuity)又作連續(xù)體或者是連綿體，最早來源于數(shù)學(xué)，后來認(rèn)知語言學(xué)家將其推而廣之。著名語言學(xué)家呂叔湘提倡使用“連續(xù)統(tǒng)”概念，因?yàn)槲覀儎澐诸愋屯荒茏龀龆郑謨H能得到兩個離散的端點(diǎn)，然而卻忽視了中間許多過渡狀態(tài)，倘若將這些對象統(tǒng)一起來，便可以形成一個連續(xù)的分類[注]呂叔湘：《漢語語法論文集》，科學(xué)出版社1999年版。?！斑B續(xù)統(tǒng)”概念豐富和發(fā)展了類型學(xué)，并作為一種重要的思維方法和研究方法為社會科學(xué)研究所推崇。當(dāng)代美國社會學(xué)家亞歷山大(Jeffery C．Alexader)也認(rèn)為現(xiàn)代社會科學(xué)理論并不是傳統(tǒng)觀念的對立物而是傳統(tǒng)的延續(xù)物，“非事實(shí)性”的一般理論假設(shè)與“事實(shí)性”的經(jīng)驗(yàn)觀察之間也存在著連續(xù)性，稱之為“科學(xué)思想的連續(xù)統(tǒng)”。[注][美]杰弗里C．亞歷山大：《社會學(xué)二十講：二戰(zhàn)以來的理論發(fā)展》，賈春增等譯，華夏出版社2000年版。這樣的思維可以為我們所借鑒。農(nóng)民因只擁有農(nóng)村房產(chǎn)的集體土地使用權(quán)，所以只可對住房充分使用(如居住權(quán)、收益權(quán))而不能自由轉(zhuǎn)讓、處置。如果運(yùn)用權(quán)利連續(xù)統(tǒng)的概念，農(nóng)村住房制度變革的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、處置權(quán)利的增加。農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)讓、處置的權(quán)利越充分，其住房流轉(zhuǎn)制度的變革力度越大，但也意味著“違法”的可能性越大。從住房權(quán)利從低到高順利，繼承、捐贈——村內(nèi)流轉(zhuǎn)———出租(含抵押、入股)——以租代售(也包括聯(lián)建房)——安置小區(qū)——小產(chǎn)權(quán)房(見表1)。住房繼承、捐贈均實(shí)現(xiàn)了處置權(quán)，但它們不能產(chǎn)生價格。農(nóng)民出租住房實(shí)現(xiàn)了收益權(quán)，但是緩慢的。這三類含義非常清楚，這里不再贅述。下面闡述其余四類。

1．村內(nèi)流轉(zhuǎn)。村內(nèi)流轉(zhuǎn)是指在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部發(fā)生的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式。它所涉及的住房不發(fā)生地域轉(zhuǎn)移，但控制權(quán)均發(fā)生了轉(zhuǎn)移。對于近郊能夠?qū)崿F(xiàn)出租收入的住房來說，即使在村內(nèi)流轉(zhuǎn)也可以實(shí)現(xiàn)市場價值，但是對于大量的遠(yuǎn)郊農(nóng)村來說，村內(nèi)住房流轉(zhuǎn)的價值只相當(dāng)于建筑成本。相對而言，村內(nèi)流轉(zhuǎn)的對象限制對于遠(yuǎn)郊農(nóng)村影響更大。特別對于那些非常迫切希望城鎮(zhèn)化而又經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的遠(yuǎn)郊農(nóng)民來說，讓農(nóng)村住房獲得資產(chǎn)收益，降低城市化的門檻，具有極大的誘惑力。

2.以租代售。有的村外居民(可能是外村農(nóng)民也能是城鎮(zhèn)居民)為了規(guī)避“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)人口購置農(nóng)村住房”的規(guī)定，通過與農(nóng)民簽訂長達(dá)10年、20年甚至更長時間的房屋租賃合同，有的購買村民的宅基地進(jìn)行建造，并以租用合同形式固化權(quán)利[注]高源：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討》，《重慶工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2009年第5期。。法律將農(nóng)村租房合同視為“合同法”調(diào)節(jié)的對象，不適用于房產(chǎn)交易法。根據(jù)合同法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)合同不能超過20年[注]《合同法》第二百一十四條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。房屋租賃合同讓渡的是租賃房屋的使用權(quán)，故租賃期限不宜過長，否則將與臨時讓渡房屋使用權(quán)的目的不符，也容易因房屋返還產(chǎn)生爭議?！薄Ｒ虼?，這種流轉(zhuǎn)方式給雙方今后帶來了法律糾紛的風(fēng)險。在以租代售中，承租人獲得對房屋控制權(quán)，是一種曲線入市的方式，也可以說是個體農(nóng)民從事房地產(chǎn)的零售行為。

3.安置小區(qū)。這是由政府主導(dǎo)的一種住房流轉(zhuǎn)類型，包括國家征收、宅基地置換等形式。其目的是為了實(shí)現(xiàn)居住的集中化，提高資源配置和利用效率，并且是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。這一流轉(zhuǎn)形式通過地域轉(zhuǎn)移達(dá)到住房產(chǎn)權(quán)的升級，如姚莊住房改造后，村民脫離原來社區(qū)實(shí)現(xiàn)了新的居住整合，在社會綜合效益提高下，住房的權(quán)利也逐步提升，極大地盤活了農(nóng)民的住房資產(chǎn)，增加了收益權(quán)。根據(jù)政策，部分住房也可以獲得商品房一樣的完整產(chǎn)權(quán)。

4.小產(chǎn)權(quán)房。這是當(dāng)前政府非常迫切妥善解決的一個住房問題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是一些村集體組織或者開發(fā)商以新農(nóng)村建設(shè)等名義建筑在集體土地上的房屋，出售給村集體以外的人并由集體(村委會)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)房產(chǎn)證書或簽訂合同的房產(chǎn)[注]吳義茂：《小產(chǎn)權(quán)房問題研究》，《法學(xué)研究》2012年第3期。。由于法律賦予農(nóng)民自主建房的權(quán)利，因此，“小產(chǎn)權(quán)房”也可以說是農(nóng)民自建房的集團(tuán)模式。從住房權(quán)利的角度來看，“小產(chǎn)權(quán)房”獲得住房的開發(fā)權(quán)，面臨市場風(fēng)險的考驗(yàn)，如果成功就可以獲得開發(fā)所帶來的高額收益，這是已經(jīng)到了住房權(quán)利的極限值。

表1 各種住房流轉(zhuǎn)類型的權(quán)利和收益

(三)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)類型劃分

住房流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是為了追求更高級的住房價值功能，表現(xiàn)為三種轉(zhuǎn)移形式，即地域轉(zhuǎn)移(指居住方式的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，即從農(nóng)村居住方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居住方式，也就是居住的城市化)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)和處置權(quán)流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)村的住房沒有完整產(chǎn)權(quán)，也即土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證是不齊的，故而沒有實(shí)質(zhì)上的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，現(xiàn)實(shí)的住房流轉(zhuǎn)合乎周雪光教授所講的“控制權(quán)”理論。他認(rèn)為，在不完全契約環(huán)境中，產(chǎn)權(quán)概念與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論有著重要不同，即使沒有產(chǎn)權(quán)的法律狀態(tài)，如果主體能夠?qū)崿F(xiàn)對資產(chǎn)或物品的控制權(quán)，那么也就是獲得了該資產(chǎn)或物品的最高權(quán)利。[注]周雪光、練宏：《中國政府的治理模式: 一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。這樣，“以租代售”和“小產(chǎn)權(quán)房”雖然不是產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但卻是控制權(quán)的流轉(zhuǎn)。我們從地域和控制權(quán)兩個維度對農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的住房流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行整合，可歸納為四類：無地域轉(zhuǎn)移無控制權(quán)轉(zhuǎn)移；無地域轉(zhuǎn)移有控制權(quán)轉(zhuǎn)移；有地域轉(zhuǎn)移無控制權(quán)轉(zhuǎn)移；地域和控制權(quán)均轉(zhuǎn)移(見表2)。無地域轉(zhuǎn)移無控制權(quán)轉(zhuǎn)移主要是出租、繼承和捐贈，因?yàn)橐呀?jīng)合理合法，沒有引起任何社會爭議，本文不再分析。無地域轉(zhuǎn)移有控制權(quán)轉(zhuǎn)移有兩種情形：一種是村內(nèi)流轉(zhuǎn)，一種是以租代售。前者符合法律規(guī)定，后者涉嫌違規(guī)，有地域轉(zhuǎn)移無控制權(quán)轉(zhuǎn)移類主要是指農(nóng)民退出原來的宅基地和住房，進(jìn)入政府統(tǒng)一規(guī)劃的安置小區(qū)。一般安置小區(qū)坐落在城鎮(zhèn)中，因此，也是一種解決城鎮(zhèn)化的路徑。地域轉(zhuǎn)移控制權(quán)轉(zhuǎn)移主要是指小產(chǎn)權(quán)房，實(shí)行小區(qū)管理，面向市場銷售。

增能理論和陸九淵心學(xué)各自有兩個核心觀念，增能理論的核心觀念是“權(quán)能”和“增強(qiáng)權(quán)能”，“增強(qiáng)權(quán)能”也被翻譯成“增能”，陸九淵心學(xué)的核心觀念是“本心”和“發(fā)明本心”。通過比較我們可以發(fā)現(xiàn)這四個觀念兩兩之間也存在相似性。

表2 四類流轉(zhuǎn)模式流轉(zhuǎn)對照表

三、農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)模式的制度特征

任何權(quán)利的界定和實(shí)現(xiàn)離不開社會制度。住房是農(nóng)民的最核心資產(chǎn)，也是農(nóng)民安居樂業(yè)的基本前提。農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度是一個系統(tǒng)工程，它與我國的農(nóng)村住房制度、土地法、物權(quán)法、合同法、村民組織法以及社會保障等法規(guī)存在緊密關(guān)聯(lián)。我們從合法性、流轉(zhuǎn)條件以及決策主體三個方面論述四類流轉(zhuǎn)模式的制度特征。

(一)合法性

依法治國是我國的一項(xiàng)基本國策，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)改革也應(yīng)符合既有的法律規(guī)范，接受合法性的檢驗(yàn)。在四種住房流轉(zhuǎn)類型中，安置小區(qū)和村內(nèi)流轉(zhuǎn)均符合當(dāng)前法律法規(guī)要求。以租代售是以村民的名義獲得長期使用權(quán)，是利用法律的空白而打的擦邊球。小產(chǎn)權(quán)房則是我國法律明令禁止的非法的住房流轉(zhuǎn)形式。《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”?！蛾P(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。在法律上，“小產(chǎn)權(quán)房”不具有房屋的所有、轉(zhuǎn)讓、處置、收益等權(quán)利，不能辦理房屋的產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，國土局、房管局不接受此類住房的購房合同。然而，當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)高風(fēng)險背后蘊(yùn)含的巨大利益誘惑，愈演愈烈的趨勢似乎與法律背道而馳。

(二)決策主體

決策主體是住房流轉(zhuǎn)中的最大利益相關(guān)者，也是實(shí)現(xiàn)住房流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵當(dāng)事人。村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式的決策主體就是原住房的主人和受讓的本村居民。以租代售模式中的決策主體是原住房所有人以及受讓的村外居民。安置小區(qū)模式涉及土地規(guī)劃、改造資金以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其決策主體是基層政府和農(nóng)戶，二者在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的事務(wù)上目標(biāo)一致，均存在強(qiáng)大的動力機(jī)制，易找到一個平衡點(diǎn)。但在具體工程實(shí)施過程中，兩者也會存在利益差異、競爭和矛盾，比如有的農(nóng)戶不愿意放棄原有的生產(chǎn)方式，有的農(nóng)戶對搬遷補(bǔ)償和安置方式存在不滿意，也有的農(nóng)民對基層干部的工作方式、方法有意見。這反映安置小區(qū)模式需要兩者的積極配合、溝通、合作才能共贏。小產(chǎn)權(quán)房模式的決策主體是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，加上建筑企業(yè)，農(nóng)民幾乎難以參與。

(三)流轉(zhuǎn)條件

任何一種模式均需要一定的條件。村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式的限制條件是一戶一宅，在集體組織范圍內(nèi)由供需雙方合理協(xié)商，履行一定的手續(xù)便可實(shí)現(xiàn)合法流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓戶不能再度申請新的宅基地，受讓戶也不能占據(jù)兩處宅基地。以租代售模式下，參與流轉(zhuǎn)的宅基地多位于景觀地，人口流入較多，交通便利，能夠讓受讓人獲得投資收益或者居住功能。安置小區(qū)模式多適用于整村拆遷或者有較強(qiáng)入城意愿的郊區(qū)村莊，小區(qū)安置地多位于城鎮(zhèn)邊緣，可共享優(yōu)越的市政基礎(chǔ)設(shè)施，因此，它適用于有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、非農(nóng)化程度高、城市化迅速的地域。小產(chǎn)權(quán)房多集中于各個大、中城市中房地產(chǎn)開發(fā)價值大的城鄉(xiāng)接合部、城中村、旅游景區(qū)、休閑度假區(qū)等地區(qū)，要求土地可以連片開發(fā)，當(dāng)?shù)鼐用駥ψ》啃枨髲?qiáng)烈。

表3 住房流轉(zhuǎn)模式四種類別制度特征比較

四、農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)特征

流轉(zhuǎn)的住房其實(shí)已經(jīng)變成一件商品，商品價值大小主要反映在經(jīng)濟(jì)層面。農(nóng)村住房如果加入到可流轉(zhuǎn)的商品行列，理論上既可以提高農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率，改善農(nóng)民的居住環(huán)境，也有助于緩解房地產(chǎn)市場過熱現(xiàn)象。

(一)經(jīng)濟(jì)效益

對農(nóng)民來說，支持或反對某種住房流轉(zhuǎn)模式的標(biāo)尺就是能否增加農(nóng)民的住房受益，尤其是住房的貨幣價值。對于村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)民無需為之支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用，獲得的是住房的建筑價格。對于以租代售模式，農(nóng)民也不需要支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用，卻可以獲得土地價格。對于安置小區(qū)模式，由于投資規(guī)模大、涉及問題眾多，需要政府政策和資金支持，農(nóng)戶家庭也需要支付低于市場價格的費(fèi)用，但一般可由補(bǔ)償款相抵，有時還有剩余。為了降低安置小區(qū)的建設(shè)成本，小區(qū)內(nèi)房屋性質(zhì)上一般仍為農(nóng)房，農(nóng)民一般獲得多套住房，可以將多余的套房通過補(bǔ)辦手續(xù)獲得房產(chǎn)證，從而可以抵押、流轉(zhuǎn)、拍賣等。安置小區(qū)是新建用房，農(nóng)民可以顯著改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。對于小產(chǎn)權(quán)房模式，開發(fā)者需要大量的資金投入，一旦市場消化，可以獲得高額回報(bào)，一旦政策收緊、市場惡化，也可能血本無歸，但這與普通農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)不大。對于買房者來說，小產(chǎn)權(quán)房的買賣行為不能受到法律的認(rèn)可與保護(hù)，影響房屋保值增值功能，拆遷之后難以獲得補(bǔ)償，并且房屋質(zhì)量不佳，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善。

(二)對農(nóng)村土地的影響

我國實(shí)行的是“房隨地轉(zhuǎn)”原則。農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)也帶動了土地的流轉(zhuǎn)。不同的流轉(zhuǎn)模式可能帶來不同的土地效益?！按鍍?nèi)流轉(zhuǎn)”和“長期出租”這兩種流轉(zhuǎn)模式保持原有用地規(guī)模和性質(zhì)不變，因此沒有土地集約化效益。安置小區(qū)模式通過對原來的宅基地進(jìn)行復(fù)墾和規(guī)整，顯著節(jié)約了住宅用地。根據(jù)嘉善經(jīng)驗(yàn)，以整村為單位，其建設(shè)用地的土地節(jié)約率可達(dá)50%以上。[注]歐林、孫玉林：《我市以農(nóng)村土地整治化解建設(shè)用地難題》，《嘉興日報(bào)》2010年2月26日。騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，部分用于生態(tài)用地，部分置換為城市建設(shè)指標(biāo)。小產(chǎn)權(quán)房模式雖然其內(nèi)部是集約、高效使用土地，但是對于開發(fā)所在地的農(nóng)村來說，擴(kuò)大了建設(shè)用地規(guī)模。有的小產(chǎn)權(quán)房甚至違法占用耕地，踐踏農(nóng)田保護(hù)法規(guī)，擾亂了土地市場，也威脅著我國的糧食安全。如果對于違法用地不能嚴(yán)懲，那么各地群相效仿，后果不堪設(shè)想。

(三)對房地產(chǎn)市場的影響

當(dāng)前商品房價格虛高已經(jīng)成為全國人民的共識。商品房的價格受政策和市場兩個因素的雙重影響。政策調(diào)控是政府基于政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢判斷和將來目標(biāo)而對房地產(chǎn)市場采取的應(yīng)對措施，相比之下，市場因素則力量分散、靈活多變和難以控制性。村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式中的房地產(chǎn)交易獨(dú)立于城市的商品房市場，因此，對房地產(chǎn)沒有影響。以租代售模式在暗地里打開了城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村居民購買宅基地的缺口，是城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村資源的一種占有和控制，也是城市資金向農(nóng)村進(jìn)行的一種投資。由于存在較大的契約風(fēng)險，該模式實(shí)際流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，對房地產(chǎn)市場影響較小。安置小區(qū)模式讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了低成本的城鎮(zhèn)化，解決了進(jìn)城農(nóng)民的居住需求，同時，有部分農(nóng)村居民因?yàn)楂@得了多套安置住房，也存在將多余的套房向市場出售的情況，但是安置小區(qū)一般在城市邊緣，總量不大，雖對房地產(chǎn)市場有些影響，但影響量比較有限。上述三種流轉(zhuǎn)類型基本上維持著城鄉(xiāng)二元住房市場的并行不悖。小產(chǎn)權(quán)房模式是農(nóng)村對房地產(chǎn)業(yè)高額利潤的追逐和人們逃避商品房價格過高退而求其次的市場行為。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的土地成本低和稅費(fèi)少，使得它的價格與同一區(qū)域商品房相比要低30%～60%，比政府推出的經(jīng)濟(jì)適用房在價格上還具吸引力。[注]葉檀：《小產(chǎn)權(quán)房挑明樓市真相》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2007年6月22日。由于小產(chǎn)權(quán)房是以整片小區(qū)的開發(fā)模式，規(guī)模、體量均比較大，對房地產(chǎn)業(yè)有顯著影響：從積極方面來看，一方面它打破政府對土地開發(fā)市場的壟斷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體能較多地分享土地增值利益，提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，另一方面讓城市中下工薪階層實(shí)現(xiàn)了“居有其屋”的夢想，一定程度上緩解了城市房地產(chǎn)價格居高不下的壓力；從消極方面來看，“小產(chǎn)權(quán)房”在開發(fā)、交易、建筑安全以及產(chǎn)權(quán)問題等層面存在較大的風(fēng)險，并且開發(fā)主體獲得高額利潤，小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主基于自身利益迫切需求政府給以合法的“身份”。因此，小產(chǎn)權(quán)房對商品房市場沖擊力量較大，如果處置不當(dāng)，也會危及國家對房地產(chǎn)市場的有效管理和社會穩(wěn)定。

表4 農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)四種類別之經(jīng)濟(jì)特征比較

五、農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的社會特征

(一)農(nóng)民態(tài)度

農(nóng)民對“村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式”表現(xiàn)最多的是無奈態(tài)度。在城市化加速的農(nóng)村，希望住房資產(chǎn)化的農(nóng)戶逐漸增多，但受制度所限，村集體內(nèi)部較少，因此，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的頻率非常低，價格自然也是非常低廉，打擊了供給方的積極性，造成農(nóng)村住房大量閑置，住房流轉(zhuǎn)不暢。對于以租代售模式，農(nóng)民持歡迎態(tài)度。這一模式是城鎮(zhèn)居民為了規(guī)避不能到農(nóng)村購買農(nóng)村住房的法律限制，巧妙地利用了有關(guān)房屋租賃的規(guī)定而鉆法律的空子，而與農(nóng)民進(jìn)行私下的自愿授受，如此，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了住房流轉(zhuǎn)并獲得收入，城鎮(zhèn)居民獲得了住房。安置小區(qū)是政府主導(dǎo)或者誘導(dǎo)的公共工程，多數(shù)農(nóng)民持歡迎態(tài)度。對農(nóng)民而言，實(shí)現(xiàn)城市化是其強(qiáng)烈愿望，不能順利城市化的主要原因是受制于高房價。由地方政府主導(dǎo)的征地拆遷或者誘導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q商品房”的流轉(zhuǎn)模式，均可以既讓農(nóng)民獲得原住房的價值補(bǔ)償，又能保證他們順利獲得城鎮(zhèn)住房。當(dāng)然，農(nóng)民也可能因?yàn)檎牟僮鞣绞?、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)色上產(chǎn)生一定的不滿。對于小產(chǎn)權(quán)房模式，農(nóng)民只是表示“有限的歡迎”。因?yàn)檗r(nóng)村由于缺乏建房資金，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)主體往往是外來的建筑企業(yè)或投資商，對于普通農(nóng)民只能獲得有限的土地租讓收益。

(二)農(nóng)民生活適應(yīng)性

住房流轉(zhuǎn)對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來沖擊。農(nóng)民是否能夠適應(yīng)住房流轉(zhuǎn)制度是一個值得決策者慎重思考的問題。對村內(nèi)流轉(zhuǎn)來說，買房人的生活范圍沒有變化，賣房人如果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)居住場所，住房流轉(zhuǎn)只是變現(xiàn)自身的住房資產(chǎn)，兩者均不存在適應(yīng)性風(fēng)險。如果賣房人是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)所迫，賣掉房子成為無家可歸者，需要接受社會救濟(jì)，這時的適應(yīng)性風(fēng)險來自于社會救濟(jì)制度的保障程度。以租代售模式是農(nóng)民積極主動實(shí)現(xiàn)的住房流轉(zhuǎn)，由于土地價格較高，因此，生活適應(yīng)性風(fēng)險相對較小。安置小區(qū)模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住的城市化。新小區(qū)的安置原則一般保留原有的社區(qū)結(jié)構(gòu)，但會包容更多的村落，因此，對于農(nóng)民來說，需要適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，面臨的適應(yīng)性風(fēng)險有：(1)生活成本增加，農(nóng)副產(chǎn)品自給自足受到影響；(2)傳統(tǒng)村落的生活習(xí)慣保存困難，包括業(yè)余時間安排，庭院生活方式，個人游戲愛好，鄰里互動方式與互動空間等再新的居住環(huán)境中都面臨與傳統(tǒng)的斷裂；(3)人際關(guān)系淡漠化，社區(qū)成員異質(zhì)性增加，原有的鄰里守望的交往逐步退化；(4)農(nóng)副業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)可能被迫中斷，責(zé)任田耕種成本加大，給家庭經(jīng)濟(jì)收入帶來損失。在“小產(chǎn)權(quán)房”模式下，農(nóng)民基本保留原有的生活方式，但因?yàn)橐酝恋負(fù)Q取了小區(qū)建設(shè)，聚集了一批新居民，既會增加社區(qū)融合的難度，但也會增加人員交流、信息交流和就業(yè)機(jī)會。

(三)住房流轉(zhuǎn)后的社區(qū)管理

由于人口的頻繁流動，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的熟人關(guān)系逐漸被打破，人際關(guān)系的調(diào)整規(guī)范更多地依賴明確的法律規(guī)定。村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式阻止了外來人口成為當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)人，但難以阻擋外來人口以租房的形式進(jìn)駐農(nóng)村，除非把農(nóng)村也像城市小區(qū)一樣進(jìn)行封閉式管理，有效管理好外來人口，否則，村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式下的社區(qū)管理仍然是一個復(fù)雜的形勢。以租代售模式給了買房人封閉的獨(dú)立空間，它既增加了農(nóng)村人口的異質(zhì)性，也會增加了社會治安的難度。安置小區(qū)模式由于農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活需要有一個過程，因農(nóng)民舊有生活習(xí)慣帶來的環(huán)境問題經(jīng)常成為小區(qū)管理的難題。一方面既要讓農(nóng)民學(xué)習(xí)適應(yīng)新小區(qū)的生活方式，另一方面，社區(qū)也要探索適應(yīng)農(nóng)民特點(diǎn)的更為人性化的管理方式。因?yàn)榘仓眯^(qū)還存在原有的人際關(guān)系和熟人社區(qū)，因此，社區(qū)管理總體是有序的。小產(chǎn)權(quán)房雖然不是完整意義上的城市商品房，但是居住形式并無二致，面對人心不穩(wěn)的小區(qū)居民，社區(qū)管理和服務(wù)也難以規(guī)范，社區(qū)組織渙散、治安等問題比較突出。社區(qū)管理是安置小區(qū)和小產(chǎn)權(quán)房后期工作的重中之重。

(四)住房流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化

中國的戶籍制度正在逐步放松，城鎮(zhèn)化的步伐也在進(jìn)一步加快。一直被人詬病農(nóng)民工的“半城市化”問題，反映的是農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)在城市就業(yè)，但難以在城市定居。究其根本原因在于，住房制度讓農(nóng)民工在農(nóng)村獲得免費(fèi)的宅基地，享有自主建房權(quán)利，而不能享受城市的住房福利，又難以購買昂貴的商品房。因此，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度應(yīng)該考慮農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題，其改革方向應(yīng)該有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化。村內(nèi)流轉(zhuǎn)要求轉(zhuǎn)讓對象為本村的農(nóng)業(yè)戶口，因此，它對城鎮(zhèn)化并沒有影響。以租代售模式是村外居民到農(nóng)村與農(nóng)民簽訂建房協(xié)議，并取得住房的長期使用權(quán)。這些住房仍然是農(nóng)村住房，買房人多數(shù)是城鎮(zhèn)居民，或者為了投資或者為了解決現(xiàn)實(shí)的居住問題。因此，該模式其實(shí)是“逆城市化”。安置小區(qū)模式是讓農(nóng)民過上與城鎮(zhèn)居民一樣的生活方式。農(nóng)民徹底實(shí)現(xiàn)居住的城市化，獲得的住房是標(biāo)準(zhǔn)化的，履行一定的程序之后就可以上市交易?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”對戶籍不設(shè)門檻，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工均可能是潛在的購買對象，接受政策和市場的雙重風(fēng)險。由于法律地位不明確，小區(qū)處于完全自治狀態(tài)，加上居民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小、社會地位不高，因此，它實(shí)現(xiàn)的是一種低質(zhì)量的城市化。

表5 農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)四種類別之社會特征比較

六、結(jié)論

農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度是我國住房制度的一項(xiàng)重要改革。由于住房制度改革涉及的人口眾多，利益調(diào)整關(guān)系復(fù)雜，謹(jǐn)慎制定改革策略是十分必要的。類型分析表明，紛繁復(fù)雜的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的背后其實(shí)就是這四種模式。特征分析表明，村內(nèi)流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)不能保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，不適應(yīng)當(dāng)前社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求；以租代售雖然是“非法”開發(fā)的零售行為，但是農(nóng)民獲得了較大的收益；安置小區(qū)模式能為地方政府和農(nóng)民所接受；“小產(chǎn)權(quán)房”是“非法”開發(fā)的批發(fā)行為，而且農(nóng)民收益不大、支持力度并不大。綜合收益和風(fēng)險考量，四種流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)民接受程度從低到高的順序是：村內(nèi)流轉(zhuǎn)——小產(chǎn)權(quán)房——以租代售——安置小區(qū)。當(dāng)然，即使是最受歡迎的安置小區(qū)模式，也需要地方政府公正、細(xì)致、穩(wěn)妥地推進(jìn)這一公共項(xiàng)目，在面臨社會矛盾突出時，還需要創(chuàng)造性地分析、判斷和解決，否則，一項(xiàng)看似完美的制度設(shè)計(jì)也可能失敗。這再次表明農(nóng)村住房制度改革的復(fù)雜性、敏感性，需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)問題的研究是試驗(yàn)。