李靜

作為地球上海拔最高、面積最大的高原大陸核心地區(qū)，三江源是最為神秘的地區(qū)之一。這里孕育了黃河、長江、瀾滄江，被稱作“中華水塔”，也是國際河流的發(fā)源地之一。因此，這一地理制高點的自然環(huán)境變化，即使程度微小，也能影響到中國及東南亞地區(qū)的自然生態(tài)。

為保護三江源的生態(tài)環(huán)境，國務院從2005年正式啟動三江源生態(tài)保護和建設的工程，按照當時的總體規(guī)劃，國家投入75億元，用7年時間，使三江源區(qū)域的退化、沙化草地得到治理和恢復。

2013年8月，本刊記者前往三江源自然生態(tài)保護區(qū)開展實地調(diào)研，當時正值三江源生態(tài)保護和建設工程第一期進入最后的評估驗收階段。調(diào)研結(jié)果顯示，總體來看，目前三江源的生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到了有效的控制，生態(tài)環(huán)境局部有所改善。但是，在三江源生態(tài)保護政策設計中，因有些忽略地方傳統(tǒng)的保護經(jīng)驗，導致三江源生態(tài)保護工程投入巨資后，并沒有完全達到預期的效果。報道發(fā)表后，引發(fā)相關部門機構(gòu)對“三江源生態(tài)治理方式”的集體反思。

眼下，三江源自然生態(tài)保護區(qū)又進入新一階段的保護。2014年1月10日，按照國務院部署，三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設二期工程、三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設同時啟動。二期工程范圍從15.2萬平方公里擴展到39.5萬平方公里，總投資預計達160.6億元。

投入增加兩倍多，彰顯中央治理三江源生態(tài)的決心，同時也觸發(fā)三江源生態(tài)治理結(jié)構(gòu)向著更為有效、合理的方向改善?！岸诠こ虒⒉辉偈恰畱惫こ?，而是常態(tài)化、持續(xù)性的保護升級?！鼻嗪Ｊ∪崔k專職副主任李曉南告訴《瞭望東方周刊》。

實驗區(qū)里創(chuàng)新法規(guī)

孫青海眼下正全身心地投入到三江源生態(tài)保護領域中。他不是環(huán)保志愿者，也非科考人員，作為青海省政府法制辦副主任，他唯一要做的，是為三江源的生態(tài)保護起草一份法律文件：《三江源生態(tài)保護條例》。

“其實國家林業(yè)局2002年就提出設立三江源保護條例?，F(xiàn)在的法規(guī)執(zhí)行起來有難度，保護區(qū)管理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限非常有限，對有些違法行為難以執(zhí)法?！比幢Ｗo區(qū)管理局局長李若凡告訴本刊記者，三江源的保護處于無法可依、有法難依階段。

兩年前，三江源的立法迎來一次特別的機遇。2011年11月16日國務院常務會議決定，在青海三江源地區(qū)建立第一個“國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)”。對參與三江源保護的地方官員而言，生態(tài)實驗區(qū)本身就是一個體制、機制創(chuàng)新的嘗試。

“實驗區(qū)”建立不出3個月，三江源保護區(qū)所在的青海省在其省委全會上，確定起草制定《三江源生態(tài)保護條例》?！霸谑∥娜珪洗_定制定一部地方性法規(guī)，這在青海的法治建設史上是第一次?！鼻嗪Ｊ≌ㄖ妻k主任李建青告訴本刊記者。

立法決定一出，孫青海所在的青海省政府法制辦旋即成立了青海省三江源生態(tài)保護條例立法工作領導小組。這個立法小組，在孫青?？磥?，與以往大有不同。他說，既是創(chuàng)新，就用了一些跟以往不同的方法，邀請不同的小組來起草這些法律文本，包括省內(nèi)外的專家學者，北京大學、民族大學、青海師范大學等。最終，由法制辦來匯總、征求意見。

“征求意見不是愛聽就聽，不愛聽就不聽，而是讓大家實實在在地把文件寫出來?！睂O青海說，不僅要征求省委、省政府有關部門和專家的意見，更重要的是，要征求三江源地區(qū)當?shù)鼐用竦囊庖?，包括一些社會組織、民間團體的意見。

初稿雖然有了，孫青海心里還是沒底，因為《三江源生態(tài)保護條例》起草了幾年，仍有些思路尚未理清。“要在生態(tài)保護上‘先行，又要在制度建設上‘先行，兩方面都要創(chuàng)新，感覺有一定壓力。特別是如何堅持在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護?！?/p>

管理體制的設計是另一個難題。三江源地區(qū)在生態(tài)保護的管理職責和管理權(quán)限上，部門之間職責交叉重疊。這意味著在現(xiàn)有基礎上要設立一個新的機構(gòu)進行管理，在條文里先寫了協(xié)調(diào)管理委員會和協(xié)調(diào)管理委員會辦公室?！暗±镉行┎块T對此意見還不太一致，這個機構(gòu)怎么設置、怎么管，還需要頂層設計，”孫青海說。

作為全國最大的生態(tài)保護區(qū)，三江源生態(tài)治理的困惑有著特別的意義。眼下，孫青海和同事們帶著這些疑惑準備去往四川、新疆的自然保護區(qū)，探尋更多的開解之道。

自下而上的治理結(jié)構(gòu)

翻閱《三江源生態(tài)保護條例初稿》的修改建議書，“改變自上而下的治理結(jié)構(gòu)”成為一個核心議題。

“如果社區(qū)、老百姓這個終端的問題解決不好，上面建構(gòu)再好，所有的資源都落不了地。”國家行政學院經(jīng)濟學部教授張孝德認為，三江源保護需要改變自上而下的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)才是三江源保護的源頭。

“自下而上”的治理結(jié)構(gòu)，在三江源地區(qū)呼之欲出，實際上是基于當?shù)卦缇烷_始操作的實踐。在本刊記者2013年8月的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)隸屬林業(yè)系統(tǒng)的三江源國家級自然保護區(qū)管理局，成立8年來，人員編制基本維持在13個人，相對于15.23萬平方公里的一期工程保護區(qū)，且在海拔4000多米的三江源，該局難于雇人去保護。2002年，該局嘗試讓三江源當?shù)氐哪撩駚沓洚斎吹貐^(qū)具體的保護者。

社區(qū)和當?shù)鼐用裨谌醋匀槐Ｗo的鏈條中，究竟能發(fā)揮多大作用？深入三江源地區(qū)，不禁發(fā)現(xiàn)，游牧文明所保留的傳統(tǒng)經(jīng)驗、牧民們對草原天然的情感，都是保護的利器。只是這些還不足以形成基層社區(qū)的保護力量，全新的保護機制正以合理的方式嫁接到三江源的社區(qū)中。

最為典型的是長江源頭臨近的青海省玉樹州曲麻萊縣措池村，這里是野牦牛成群、藏羚羊四處奔跑的保護區(qū)。早在2002年，措池村就自發(fā)成立了生態(tài)保護小組，其主要工作是記錄當?shù)匾姷降囊吧鷦游锓N類、數(shù)量，制止外來人員盜獵野生動物。

2006年起，政府與當?shù)卮迕窈炗啽Ｗo協(xié)議，明確各方責權(quán)利和保護成效，實施協(xié)議保護，牧民從此獲得了保護權(quán)利，村民基于傳統(tǒng)文化的保護意愿也得到了政府的認可。措池村從此開始實行社區(qū)自愿保護，成立了各種特色的公益保護小組。endprint

“這些小組將來還要蓋房子，引入太陽能。最后我發(fā)現(xiàn)，保護的不僅是自然生態(tài)，也是文化的基本單元?！鼻嗪Ｄ瓯Ｓ駝t生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會會長扎西多杰告訴本刊記者。

自2014年1月起，三江源自然保護區(qū)從15.2萬平方公里擴展到39.5萬平方公里，牧民等當?shù)鼐用竦谋Ｗo力量無疑將成為關鍵。

“一個關鍵問題是怎么讓一個自下而上的治理結(jié)構(gòu)獲得法律上認可，并且有相應的政策和措施來支持。”北京大學教授、山水自然保護中心創(chuàng)始人呂植表示，可以把三江源已經(jīng)探索出的自下而上的成功模式寫到條例里，比如，措池村的協(xié)議保護、資源管理。

青海省政府法律顧問委員會成員曲波告訴本刊記者，要圍繞自下而上的主線進行體制機制上的創(chuàng)新，但也并不意味著削弱自上而下的作用，要實現(xiàn)兩者的銜接，“自上而下貫徹政府職能的轉(zhuǎn)變，自下而上貫徹農(nóng)牧民主體地位的發(fā)揮。”

管理經(jīng)費不足怎么辦

盡管，中央對三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設二期工程的投入，已然增加到160.6億元，但“經(jīng)費不足”的呼聲，仍然在三江源保護區(qū)內(nèi)蔓延。

“現(xiàn)在無論是發(fā)改委的投資、財政部門的投資，全部按照項目管理劃撥經(jīng)費，對于硬投入方面，一次設備投資可以達到將近2500萬元，但我們做一些軟性的保護管理經(jīng)費，偌大的保護區(qū)，管理經(jīng)費一年也就五六十萬元，如今擴展到39.5萬平方公里，怎么來保護？”李若凡坦言，三江源保護區(qū)管理經(jīng)費嚴重不足是老問題。主要與現(xiàn)時的管理體制和投資政策有很大關系。

基于效率和成本，三江源地區(qū)嘗試了社區(qū)的協(xié)議保護項目。結(jié)果，因為三江源本地居民的生態(tài)保護意識較高，政府給予少量的資金獎勵，即可以實現(xiàn)保護三江源局部生態(tài)的預期效果。然而，這一創(chuàng)新做法如今卻難以堅持?！跋胍椛涞礁鼜V范圍，還是需要一定的資金支持，只是國家對該領域鮮有投入?！崩钊舴舱f。

國際動物學會秘書長解焱對李若凡的苦惱深有同感。長期在西部地區(qū)考察的解焱發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)費的缺乏，自然保護管理機構(gòu)的工作人員職責較為含糊。比如，保護地的自然保護管理機構(gòu)也在做經(jīng)營。經(jīng)營和保護混在一起，會使應有的職責混淆?！澳芊袢χС炙麄冇袡?quán)、有經(jīng)費做相關保護工作，把經(jīng)營獨立出去，從而減少對保護的削弱？”解焱說。

地方做自然保護區(qū)的管理需要多少經(jīng)費？解焱所在的研究團隊曾經(jīng)對全國自然保護地作了一個總的經(jīng)費估算，估算結(jié)果是每年大概300億元?！斑@聽起來好像是非常大的數(shù)字，但它占我國GDP的比例仍是非常小的。通過計算，全國自然保護地管理需要的經(jīng)費，實際占全國GDP的萬分之六點五到千分之二?！?/p>

在孫發(fā)平等人所著的《中國三江源生態(tài)價值及其生態(tài)補償研究》中，根據(jù)估算，三江源的生態(tài)服務價值已經(jīng)占到全球生態(tài)服務價值的5.12%。生態(tài)服務價值是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的利益。據(jù)估算，全球生態(tài)系統(tǒng)服務每年的總價值為16萬億～54萬億美元，平均為33萬億美元。

在青海省境內(nèi)，各層級的政府官員多數(shù)認為，生態(tài)補償將成為三江源生態(tài)保護的主要資金來源。青海省委黨校教育長、行政學院教授馬洪波則持有不同觀點。在他看來，三江源的保護發(fā)展，只靠生態(tài)補償是難以持續(xù)的，必須發(fā)揮市場機制的決定性作用，尋找到一種生態(tài)保護與市場機制結(jié)合的制度。

“推動生態(tài)保護有好幾種動因，有的靠自愿，有的靠強制，有的是靠自覺。生態(tài)環(huán)境保護光靠自覺、強制是不夠的，還要找到一條自愿的路，通過市場機制的引入，使人們在生態(tài)環(huán)境保護中獲得好處，最終實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展和民生改善的有益結(jié)合。而在全球氣候變化、環(huán)境污染加劇的情況下，三江源這種生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性、唯一性、獨特性將日益凸顯?！?馬洪波說。

解焱則認為，經(jīng)費保障制度在省級層面可以做得更多?！叭瓷鷳B(tài)保護條例初稿，對于省級經(jīng)費保障內(nèi)容寫得非常含糊，這種含糊不利于獲得足夠經(jīng)費。有一個先例，就是阿壩州的濕地保護條例，其明確了以GDP千分之三的財政預算拿來作濕地保護，簡單明確的數(shù)字保障了阿壩州濕地保護經(jīng)費。青海省可以進一步精確GDP的多少拿來作生態(tài)保護，再確認這些經(jīng)費具體用在何處?！眅ndprint