許 芬，李 霞，李曉明

(寧夏社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所，寧夏銀川 750021)

寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中，對生態(tài)文明建設(shè)必須給予高度重視。十八大加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略，為寧夏生態(tài)文明建設(shè)帶來新的機(jī)遇。寧夏三面環(huán)沙，生態(tài)脆弱，立地條件差，生態(tài)建設(shè)難度大。近年來，寧夏制定實施了一系列政策加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，政策上敢為人先，在全國產(chǎn)生了積極影響。但同時，寧夏經(jīng)濟(jì)主要是資源消耗型的，更容易破壞生態(tài)，所以要更加重視生態(tài)建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)，是寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)的重要支撐和保證，關(guān)系到內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)發(fā)展的模式選擇、政策制定等重大現(xiàn)實問題。

一、寧夏生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

寧夏地處黃河中上游地區(qū)及沙漠與黃土高原的交接地帶，全境地形地貌差異明顯，呈現(xiàn)出三個具有顯著特征的單元:南部山區(qū)山大溝深、水土流失嚴(yán)重，是典型的黃土丘陵區(qū);中部毛烏素沙地、騰格里沙漠邊緣干旱沙地是寧夏的主要牧區(qū)，也是退耕還林、退牧還草的重點區(qū)域，這一地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分惡劣，是國家環(huán)?？偩趾椭锌圃捍_定的我國四大沙源地之一;北部引黃灌區(qū)地勢平坦，土地肥沃，素有“塞上江南”之美譽(yù)，是西北地區(qū)重要的國家商品糧基地。寧夏土地面積雖然僅占全國國土面積的0.54%，但卻基本包括了我國北方地區(qū)的大部分生態(tài)類型。寧夏“欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)”的特殊區(qū)情，蘊(yùn)含著良好的自然環(huán)境和原生態(tài)文化，以及組合良好的礦產(chǎn)能源等寶貴資源，具有建設(shè)生態(tài)文明的比較優(yōu)勢。

多年來，自治區(qū)黨委政府十分重視生態(tài)文明建設(shè)，特別是“十一五”以來，寧夏大力推進(jìn)封山禁牧、退耕還林還草、防沙治沙、濕地保護(hù)、綠化美化五大工程，強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排兩大抓手，努力構(gòu)建“兩型社會”，加快建設(shè)美麗新寧夏，極大地改善了寧夏生態(tài)環(huán)境。國家生態(tài)環(huán)境狀況評價結(jié)果表明，2011年，寧夏生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)為43.0，較上年度增加了1.6，林地面積增加了1 840平方公里。土地利用結(jié)構(gòu)逐步向良性轉(zhuǎn)化，生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

(一)大力實施封山禁牧工程

封山禁牧是植被恢復(fù)和森林保護(hù)培育的有效形式，自治區(qū)黨委政府站在寧夏實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的高度，作出在全國率先實行封山禁牧的重大戰(zhàn)略決策。封山禁牧后，中部干旱帶各市縣以禁牧封育為契機(jī)，完善了草原承包經(jīng)營制度，將草原全部承包給個人，極大地調(diào)動了農(nóng)牧民對草場進(jìn)行補(bǔ)播改良、圍欄封育的積極性。截至2012年底，全區(qū)補(bǔ)播改良草原面積408萬畝，完成草原圍欄2 270萬畝，占全區(qū)天然草原面積的61.9%。經(jīng)過10多年草原圍欄建設(shè)，全區(qū)荒漠草原和干旱草原兩個主要草原類型的植被覆蓋率分別增加了27.08%和26.16%，1 365萬畝的天然草場得到有效保護(hù)。全區(qū)以優(yōu)質(zhì)苜蓿為重點的多年生人工草地留床面積達(dá)到600萬畝，比禁牧前增長1.22倍，人工草地與天然草場之比已經(jīng)達(dá)到16以上，位居全國前列。草原的生態(tài)功能明顯增強(qiáng)，草原沙化退化趨勢得到一定程度的遏制。全區(qū)有400多種野生動物和近1 000種野生植物得到全面保護(hù)與恢復(fù)，多年不見的長芒草以及蒙古冰草重新出現(xiàn)在草場。封山禁牧還使全區(qū)的羊只飼養(yǎng)總量比禁牧前增長了76%。與此同時，一批草、畜產(chǎn)品加工企業(yè)逐步成長壯大。目前，全區(qū)從事牧草收購、加工、銷售的企業(yè)，以及合作社、個體收購點達(dá)48家，年加工能力22萬噸，開辟了草原生態(tài)建設(shè)的新路子，受益農(nóng)牧民達(dá)210萬人。

(二)防沙治沙成效顯著

寧夏在多年的防沙治沙工作中，緊緊圍繞將防沙治沙和發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，堅持“財政支持、政策推動、產(chǎn)業(yè)帶動、項目拉動、科技支撐、農(nóng)民致富”戰(zhàn)略，創(chuàng)造性地運用“五帶一體”綜合防沙治沙技術(shù)，固定了流沙，綠化了沙漠，解決了世界性難題，走出既治沙致富又恢復(fù)生態(tài)的多贏路子，形成了寧夏防沙治沙模式。在治沙致富多贏治沙模式下，2012年，寧夏治沙面積在1 500畝以上的治沙企業(yè)達(dá)60多家，共完成營造林152萬畝，經(jīng)濟(jì)林基地規(guī)模達(dá)到460萬畝，林業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)160億元。森林覆蓋率由2002年的8.4%增加到2012年的12.8%。在2012年國家林業(yè)局開展的退耕地階段驗收中，寧夏首次實現(xiàn)了面積核實率、面積保存率兩個100%，位列全國第一。中國環(huán)境監(jiān)測結(jié)果顯示，寧夏在全國率先實現(xiàn)了沙漠治理速度大于沙化速度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善程度位居全國第二。

(三)實施生態(tài)移民戰(zhàn)略

生態(tài)移民是生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，寧夏作為國家生態(tài)移民試點工程項目區(qū)，改善和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)移民的主要目的之一。寧夏生態(tài)移民區(qū)在做好移民搬遷工作的同時，結(jié)合退耕還林、退牧還草等項目，重點抓好寧南山區(qū)的生態(tài)建設(shè)。移民搬遷后，原有的土地收歸國家或集體所有，遷出區(qū)的土地用于退耕還林、退牧還草和圍欄封育。由于遷出區(qū)人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為明顯減少，極大地減輕了生態(tài)環(huán)境壓力，原有的林地、草地得到很好的保護(hù)，提高了水源涵養(yǎng)能力，遏制了水土流失，保護(hù)了生態(tài)物種的多樣性。寧夏紅寺堡移民開發(fā)區(qū)的建設(shè)，堪稱生態(tài)移民的典范。1999年開始建設(shè)紅寺堡開發(fā)區(qū)時，整個開發(fā)區(qū)幾乎看不到一棵樹，從寧南山區(qū)來的移民形象地說，“若不是路邊的電線桿，連個拴驢的樁都找不見”。經(jīng)過10余年時間，生態(tài)移民取得了良好的效果。紅寺堡開發(fā)區(qū)人工植樹400萬株，森林覆蓋率達(dá)到40%，年降雨量從270毫米增長到300毫米。生態(tài)環(huán)境的改善，還吸引了眾多客商對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)業(yè)的投資。紅寺堡開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗還帶動了銀川市興涇鎮(zhèn)、石嘴山市隆湖開發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)。昔日的“沙石漫天跑，四季不見草”的荒原，如今是綠樹成蔭、水草肥美的繁榮景象。生態(tài)移民戰(zhàn)略既鞏固了退耕還林還草成果，又達(dá)到了恢復(fù)生態(tài)的目的，實現(xiàn)了脫貧致富與生態(tài)建設(shè)的雙贏。

(四)湖泊濕地保護(hù)成為生態(tài)文明建設(shè)的一大亮點

濕地被稱為“地球之腎”，具有供水、滯留與降解污染物、生物多樣性保護(hù)等功能。寧夏的濕地可分為河流濕地、湖泊濕地和人工濕地三大類。河流濕地和湖泊濕地主要分布在引黃灌區(qū)與南部山區(qū)各河流及湖泊之中;人工濕地主要分布在銀川市，且具有數(shù)量多、類型多樣、集中連片等特點。多年來，寧夏高度重視濕地的恢復(fù)與保護(hù)，制定了“自治區(qū)濕地保護(hù)中長期發(fā)展規(guī)劃”，組建了區(qū)、市兩級濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，出臺了濕地保護(hù)的地方性法規(guī)，并重點實施濕地保護(hù)恢復(fù)工程，包括毛烏素沙地邊緣的鹽池哈巴湖國家級濕地自然保護(hù)區(qū)以及鳴翠湖、黃沙古渡、星海湖等11處國家級濕地公園。銀川市政府以“生態(tài)立市”為戰(zhàn)略，以“塞上湖城”為目標(biāo)，把濕地保護(hù)和恢復(fù)作為生態(tài)建設(shè)的重點，出臺了《銀川市湖泊濕地保護(hù)辦法》，成立了銀川市濕地保護(hù)辦公室，著手建立城市濕地的監(jiān)測、科研、管理體系。通過濕地保護(hù)、恢復(fù)、治理工程的實施，湖泊水質(zhì)達(dá)到國家三類水標(biāo)準(zhǔn)。艾依河、鳴翠湖、寶湖、北塔湖、金波湖、西湖、鶴泉湖、三丁湖等生機(jī)勃勃地出現(xiàn)在人們的視野中。艾依河連貫沙湖和閱海，實現(xiàn)了湖海通航。石嘴山市內(nèi)有大量可開發(fā)利用的湖泊濕地，市委、市政府多方籌措資金，建成了集防洪蓄洪、水資源綜合利用、濕地保護(hù)、旅游觀光等多種功能為一體的星海湖。從2004年起，石嘴山市的地下水位每年回升0.6米，空氣質(zhì)量明顯改善，降雨量明顯增多。同時，星海湖的建成還維護(hù)了生物的多樣性，每年春秋季節(jié)，百余種數(shù)千只水鳥在星海湖翔集。全市每年二級和優(yōu)于二級的天數(shù)達(dá)到284天，中國水利建設(shè)研究院教授唐克旺說，“星海湖工程在許多方面堪稱我國水利建設(shè)的典型樣板，強(qiáng)調(diào)了人與自然和諧相處，經(jīng)驗十分寶貴，值得其他地區(qū)借鑒”。由于加強(qiáng)了濕地保護(hù)，寧夏的濕地面積十年來增加了30多萬畝，達(dá)到415萬畝，占全區(qū)國土面積的5.2%，高出全國平均水平。

(五)水土保持使生態(tài)文明建設(shè)效益初步顯現(xiàn)

一是堅持分區(qū)防治思路。自治區(qū)緊緊抓住國家“西部大開發(fā)，建設(shè)生態(tài)環(huán)境”的機(jī)遇，積極貫徹“北監(jiān)督、南治理、局部保護(hù)”的水土保持分區(qū)防治思路，即“在北部堅持預(yù)防為主的方針，重點抓好自治區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶及經(jīng)濟(jì)熱點地區(qū)預(yù)防監(jiān)督;在中部干旱帶，堅持封山禁牧、生態(tài)修復(fù)為主，合理開發(fā)當(dāng)?shù)厮Y源，發(fā)展高效灌溉農(nóng)業(yè)，以局部的開發(fā)性治理保障大面積的生態(tài)自然恢復(fù);在南部黃土丘陵區(qū)，堅持以大支流為骨干，以縣域為單位，以小流域為單元，山、水、田、林、草、路統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理”。自2001年以來，寧夏全面啟動實施了國債水土保持、黃河水土流失重點防治工程、黃土高原水土保持淤地壩試點工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持等一大批水土保持重點工程項目，在不同類型區(qū)建立了流域綜合治理、壩系工程建設(shè)與封禁自然修復(fù)相結(jié)合、梯田化建設(shè)以及溝壩地建設(shè)等一大批特點鮮明、規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、效益好的水土保持生態(tài)建設(shè)模式。截至2011年底，寧夏已綜合治理小流域430多條，建成水土保持淤地壩工程1 234座，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)“旱作三田”510萬畝，水土流失得到有效控制。寧夏先后有40條小流域被水利部和財政部命名為示范工程，彭陽、隆德和鹽池3個縣被水利部和財政部命名為“全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范縣”;隆德縣被水利部命名為“全國梯田建設(shè)模范縣”;石嘴山電廠、古王公路、棗泉煤礦、寧東能源化工基地供水工程被水利部命名為“全國生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程”;沙坡頭水利樞紐、羊場灣煤礦被黃河水利委員會命名為“黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程”。

二是全面推進(jìn)依法監(jiān)督。對經(jīng)濟(jì)開發(fā)熱點地區(qū)和大中型開發(fā)建設(shè)項目，實行水土保持方案報告制度，全面落實開發(fā)建設(shè)項目水土保持工程與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用的“三同時”制度，規(guī)范和完善項目水土保持監(jiān)理、監(jiān)測和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)。生產(chǎn)建設(shè)和資源開發(fā)引起的新的水土流失得到了基本控制，為自治區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧提供了有力支撐。

三是加強(qiáng)水土保持監(jiān)測。自治區(qū)相繼成立了水土保持監(jiān)測總站，銀川、石嘴山、吳忠、固原4個市級監(jiān)測分站，以及彭陽縣王洼、西吉縣大平、海原縣樹臺、鹽池縣劉窯頭4個典型監(jiān)測站，水土保持三級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和體系基本建成。2006年首次向全區(qū)發(fā)布了《寧夏回族自治區(qū)水土保持公報》，開始對自治區(qū)1號工程——寧東能源化工基地3 500平方公里的區(qū)域進(jìn)行水土流失動態(tài)監(jiān)測，開了我國對大型工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)利用“3S”技術(shù)開展全方位水土保持監(jiān)測的先河。

二、東部典型區(qū)域及城市生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗借鑒

改革開放以來，在東部沿海城市開發(fā)建設(shè)中，涌現(xiàn)了一批示范型的生態(tài)文明區(qū)域和城市建設(shè)，如長三角、珠三角地區(qū)，以及海南、珠海、廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)，形成了一些可以借鑒的發(fā)展模式和經(jīng)驗。這里總結(jié)長三角區(qū)域和海南生態(tài)省建設(shè)的經(jīng)驗，以期對寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)提供借鑒。

(一)長三角區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)

長三角區(qū)域是中國最重要的跨行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域。改革開放30年來，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展令世人矚目，但生態(tài)安全也不容樂觀，步入生態(tài)環(huán)境惡化的高風(fēng)險時期。長江三角洲區(qū)域一些河段水體的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示其水體都受到了不同程度的污染，其中最為典型的就是無錫2007年發(fā)生的“藍(lán)藻事件”。由于城市的快速擴(kuò)張擠占了大量的生態(tài)用地，擠壓了生物的生存空間，生物多樣性和物種資源受到嚴(yán)重威脅;同時，城市污水的排放、地下水的超量采用等生態(tài)環(huán)境問題也日益凸現(xiàn)，如上海、蘇州、杭州等地區(qū)已經(jīng)因為地下水的超量采用形成大面積的地下水位下降，造成區(qū)域性地下水采補(bǔ)失衡，地下水利用的可持續(xù)性問題非常嚴(yán)重。另外，由于碳硫污染物的排放，酸雨也威脅到長三角區(qū)域的生態(tài)安全。由此，長三角區(qū)域環(huán)境治理開始重視生態(tài)文明，提出了包含生態(tài)意識、生態(tài)行為和制度文明為主要內(nèi)容的生態(tài)文明建設(shè)路徑。

生態(tài)文明的概念，在中共十七大首次提出，明確要求各地區(qū)要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，建立起開放式、多層面、符合中央建設(shè)生態(tài)文明精神的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制。長三角從21世紀(jì)初就開始采取一系列措施，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。長三角區(qū)域的各地政府，先后制定了總計214項有關(guān)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的地方性法規(guī)(41項)、規(guī)章(48項)、規(guī)范性法律文件(125項)。這些法律、法規(guī)和文件，在市容衛(wèi)生環(huán)境和防治污染問題上、在長三角區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)又好又快發(fā)展上、對建立長三角區(qū)域環(huán)境治理制度體系上都發(fā)揮了重大作用。進(jìn)入21世紀(jì)，長三角區(qū)域在踐行生態(tài)文明建設(shè)、保障區(qū)域生態(tài)安全方面作出了更多的努力:2004年，《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作宣言》由江、浙、滬共同在杭州發(fā)表，這是國內(nèi)第一份區(qū)域環(huán)境合作宣言;2008年，圍繞環(huán)保主題和港口安全問題，長三角區(qū)域的16個城市共議對策，踐行區(qū)域合作;2009年，《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議(2009—2010)》由江、浙、滬共同簽訂，協(xié)議簽訂后，在尾氣排放、水體綜合保護(hù)治理等領(lǐng)域三省市將開展統(tǒng)一行動的污染治理工作。

(二)海南從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”到“生態(tài)特區(qū)”的生態(tài)文明建設(shè)

海南特區(qū)建立之前，作為全國典型的落后地區(qū)，雖擁有良好的生態(tài)環(huán)境，但一直未得到開發(fā)建設(shè)。海南開始發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，是在20世紀(jì)90年代中期，在這之前，海南也經(jīng)歷了房地產(chǎn)熱和金融熱的陣痛，逐步認(rèn)識到優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境才是海南的優(yōu)勢和特色。由此誕生了“一省兩地”的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，即“建設(shè)新興工業(yè)省、熱帶高效農(nóng)業(yè)基地和熱帶海島休閑度假勝地”，率先進(jìn)行了綠色發(fā)展的探索性實踐。1999年，國家批準(zhǔn)海南建設(shè)全國第一個生態(tài)示范省。海南省在生態(tài)省建設(shè)的基礎(chǔ)上緊抓生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)了政策、法規(guī)建設(shè)和執(zhí)行力度，強(qiáng)化了污染防治和科研監(jiān)測，建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核問責(zé)制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行生態(tài)文明村、鎮(zhèn)、市(縣)建設(shè)，同時實施環(huán)境信息公開等。

海南確立了“生態(tài)立省”戰(zhàn)略之后，不僅出臺了生態(tài)省建設(shè)綱要和“一省兩地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，還制定、修訂有關(guān)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度近50項，從自然、經(jīng)濟(jì)和社會三個方面的基礎(chǔ)條件出發(fā)，切實開展了生態(tài)文明建設(shè)。海南建省辦特區(qū)20多年來，在城市發(fā)展過程中，森林過度采伐等生態(tài)環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)象也十分突出，但通過生態(tài)立省戰(zhàn)略的實施，海南經(jīng)濟(jì)不但得到快速發(fā)展，其人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境都達(dá)到了一個全新的水平，這充分證明了堅持科學(xué)發(fā)展觀、堅定走生態(tài)文明建設(shè)道路的正確性。海南省委省政府高瞻遠(yuǎn)矚，從自身的實際出發(fā)，依托生態(tài)特色，依靠人民群眾的主體性力量，創(chuàng)造了生態(tài)文明建設(shè)的典范。

三、寧夏生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題

借鑒東部沿海城市生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗，綜合對寧夏生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀的審視，寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)還存在不容忽視的問題。

(一)對生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識不夠

生態(tài)文明建設(shè)不僅是實施環(huán)境保護(hù)，防止水和大氣的污染，防止土地荒漠化，妥善處理工業(yè)垃圾和生活垃圾，提高森林覆蓋率;而且要發(fā)展污染小、效率高的第三產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，審慎評估重大項目落地。還要以地方政府為主導(dǎo)，通過大力宣傳教育，在體制機(jī)制上勇于改革，改變干部群眾的生活方式和消費方式，改變一些浪費資源能源的不合理的消費習(xí)慣，核心是以人為本，構(gòu)建人與人、人與自然和諧共處的環(huán)境。由于各級政府對發(fā)展的認(rèn)識著重經(jīng)濟(jì)層面，以致全社會對生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，表現(xiàn)為民眾對有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的“生態(tài)城市、綠色消費、生態(tài)人居環(huán)境”等相關(guān)知識比較缺乏，全民的生態(tài)文明觀、道德觀、價值觀還未完全樹立起來，生態(tài)憂患意識、參與意識和責(zé)任意識都還不強(qiáng)。

(二)以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制沒有根本改變

近些年來，以GDP為官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)的體系，已經(jīng)受到了越來越多的質(zhì)疑，從中央到地方，也逐漸認(rèn)識到“唯GDP”的危害性。近兩年，寧夏各級政府紛紛出臺一些新的考核辦法，逐漸弱化官員政績考核中GDP的比重，但是，很多地方仍然沒有拋棄以GDP為核心的政績考核辦法。作為生產(chǎn)發(fā)展的主體，企業(yè)的生態(tài)文明建設(shè)理念也亟須建立。企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為首要目標(biāo)，往往以污染環(huán)境的代價減少排污成本、提高生產(chǎn)利潤，導(dǎo)致環(huán)境破壞嚴(yán)重。

(三)工業(yè)化與生態(tài)文明建設(shè)未能良性互動發(fā)展

工業(yè)化與生態(tài)文明建設(shè)都是小康社會建設(shè)的重要內(nèi)容，在全面建設(shè)小康社會的系統(tǒng)工程中，彼此間存在著密切關(guān)聯(lián)性，二者既可以在一定的條件下相互促進(jìn)，實現(xiàn)良性互動，也可以在一定的條件下發(fā)生相互制約的消極影響。雖然，寧夏制定了節(jié)能減排的各項獎懲措施，且其成效初步顯現(xiàn)，如2012年實現(xiàn)了化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4項主要工業(yè)污染物分別比2011年下降2.43%、3.10%、0.92%、0.60%，完成了減排節(jié)能的目標(biāo)任務(wù)。但寧夏在工業(yè)化發(fā)展中，仍然面臨生態(tài)資源過度消耗、生態(tài)平衡被破壞，以及排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)或工藝設(shè)備還有眾多需要淘汰的現(xiàn)狀，存在工業(yè)化與生態(tài)文明建設(shè)不能良性互動發(fā)展的問題。

(四)環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還未建立起來

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放的深入，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進(jìn)一步實施和寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)的逐步開展，寧夏地理區(qū)位日趨重要:它是水土流失治理、土地沙漠化防治等生態(tài)建設(shè)重點區(qū)域之一，“三北”防護(hù)林建設(shè)工程的重點地段。雖然退耕還林還草、退牧還草等生態(tài)保護(hù)政策，對退耕、退牧農(nóng)民有一定的補(bǔ)貼，但只是針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的。鑒于生態(tài)保護(hù)的公共性和外部性效應(yīng)，由環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)與治理帶來的寧夏發(fā)展機(jī)會的損失，未能得到合理的生態(tài)補(bǔ)償。國家和寧夏也沒有建立起相關(guān)的環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(五)生態(tài)文明建設(shè)的法制觀念亟需加強(qiáng)

生態(tài)文明建設(shè)中的法制問題主要體現(xiàn)在以下方面:一是違背綠色發(fā)展相關(guān)法律的違法成本過低、執(zhí)法成本過高問題依然比較突出，導(dǎo)致污染物偷排、廢棄物亂扔等現(xiàn)象屢禁不止。二是環(huán)境方面的執(zhí)法，監(jiān)察力度不夠，環(huán)境污染賠償標(biāo)準(zhǔn)低，賠償標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，環(huán)境修復(fù)成本高昂。另外，環(huán)境資源不可能被分割成為類似行政區(qū)劃的單位，它具有強(qiáng)烈的公共性和外部性特征，這樣，環(huán)境保護(hù)的地方法規(guī)之間就不可避免地存在沖突和矛盾，阻礙著生態(tài)環(huán)境的有效治理。如果行政區(qū)與生態(tài)區(qū)在空間上相互耦合，一般就不存在環(huán)境治理的跨界協(xié)調(diào)問題，環(huán)境治理也會較容易取得成效。而實際上行政區(qū)和生態(tài)區(qū)在空間上很難達(dá)到相互耦合，這是由現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制導(dǎo)致的。從而各區(qū)域在環(huán)境保護(hù)措施和污染認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，以及處罰手段等方面，都可能存在不同的具體規(guī)定。這要求區(qū)域之間亟須加強(qiáng)溝通和協(xié)作。

(六)社會化環(huán)境激勵政策的缺位

寧夏各市縣一直以來都把節(jié)能減排作為寧夏調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突破口，自治區(qū)政府也出臺了節(jié)能減排的獎懲措施。但其獎懲制度只是針對各市縣政府、重點企業(yè)的，還沒有針對公眾的社會化環(huán)境激勵政策。首先，政府主導(dǎo)著環(huán)境管理，沒有對于公眾參與環(huán)境保護(hù)和管理的利益化的激勵措施，更缺少可操作性的明確規(guī)定，這不僅無法有效地將社會公眾力量動員和激勵到環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)中來，更為嚴(yán)重的是，無論社會組織、企業(yè)，還是個人，均把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任歸到政府的門下，自身參與環(huán)境保護(hù)和管理的程度與效率均不高，造成了社會公眾在環(huán)境保護(hù)和管理行動上的“政府依賴”。

四、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的政策建議

(一)大力宣傳生態(tài)文明，提高全社會的生態(tài)文明理念和意識

首先，打造生態(tài)型政府。“生態(tài)型”政府是指將實現(xiàn)人與自然的和諧作為其基本目標(biāo)，將遵循自然生態(tài)規(guī)律作為其基本職能，并將這種目標(biāo)與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸多方面的全過程。在內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中，各地政府必須實現(xiàn)從“全能的”管制型政府向服務(wù)的“生態(tài)型”政府的角色轉(zhuǎn)換。追求生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益并舉，生態(tài)效益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益和社會效益目標(biāo)。其次，生態(tài)文明建設(shè)要整體推進(jìn)。在內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中，要從整體上把握生態(tài)文明建設(shè)的設(shè)計，在具體的體制機(jī)制上要著力細(xì)化。第三，增強(qiáng)群眾的環(huán)保意識。在生態(tài)城市、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色消費、生態(tài)人居環(huán)境等生態(tài)文明理念的宣傳上，廣辟渠道，多途徑加強(qiáng)生態(tài)文明觀的樹立和普及，增強(qiáng)大眾的生態(tài)環(huán)保意識，積極組織民眾參與并切實擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，特別是在學(xué)校教育方面，從青少年抓起，普及生態(tài)價值觀、道德觀、文明觀。

(二)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效率與生態(tài)環(huán)境

項目引進(jìn)是寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。引進(jìn)的項目及其布局，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效益。既要考慮到引進(jìn)項目或產(chǎn)業(yè)高效率發(fā)展的布局模式，也要考慮所選擇的布局區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載能力。要從行業(yè)發(fā)展趨勢和追逐高效率生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律選擇有利于項目或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局區(qū)域。寧夏中南部地區(qū)生態(tài)承載能力比較脆弱，也是試驗區(qū)規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，在這些區(qū)域布局產(chǎn)業(yè)一定要慎重，尤其要避免大規(guī)模引進(jìn)對環(huán)境影響大的項目或產(chǎn)業(yè)。

(三)以典型示范為抓手，實施工業(yè)生態(tài)化戰(zhàn)略，努力建設(shè)綠色內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)

隨著對資源利用認(rèn)識的深化，寧夏這幾年加大對生態(tài)建設(shè)的投入，以解決民生問題為目標(biāo)，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問題為突破口，確立重點，使生態(tài)文明建設(shè)在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起到了重要支撐作用。內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中，要以典型示范為抓手，分工業(yè)生態(tài)化示范城市、工業(yè)生態(tài)化示范園、工業(yè)生態(tài)化示范企業(yè)三個層面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)典型試點工作，并力爭取得可供推廣的實際經(jīng)驗。一要抓好石嘴山市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點工作，力爭使其成為全國資源轉(zhuǎn)型的成功典范，成為寧夏發(fā)展生態(tài)工業(yè)的示范城市。二要抓好寧東能源化工基地生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)建設(shè)，力爭在煤炭資源有序開發(fā)和綜合利用方面成為全國乃至世界典范。三要以銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為重點，探索不同行業(yè)、不同企業(yè)之間的資源合理利用，并爭取國家環(huán)保部生態(tài)工業(yè)園區(qū)有關(guān)政策支持，最終形成綜合性的資源利用網(wǎng)絡(luò)體系，使之成為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。

(四)加快推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與資源的高效利用

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，在生產(chǎn)消費、資源開發(fā)、廢物產(chǎn)生和回收利用等各環(huán)節(jié)，多部門、多主體合力搭建資源循環(huán)利用體系，規(guī)范資源回收與再利用的市場運行機(jī)制，是寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。一是要探索出一套符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源高效利用的體制機(jī)制、政策體系。如設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大項目庫，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大項目建設(shè)。制定廢舊物資回收利用相關(guān)政策，對資源綜合利用和廢舊物資回收利用的產(chǎn)業(yè)項目給予稅收優(yōu)惠。二是要建立促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源高效利用的技術(shù)支撐體系。加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)力度，組織開發(fā)和推廣有重大帶動作用和推廣意義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)，加強(qiáng)高新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和升級，加快有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)境污染治理技術(shù)和資源綜合利用技術(shù)的推廣應(yīng)用。鼓勵發(fā)展資源節(jié)約型和廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，推廣各地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的典型經(jīng)驗和實用技術(shù)，加快形成有利于環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)資源節(jié)約的產(chǎn)業(yè)體系。

(五)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)的制定和執(zhí)行

生態(tài)文明建設(shè)不僅需要道德力量的推動，更需要相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行硬約束。一要以法律的形式確立生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，健全多方位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，結(jié)合寧夏實際，組織制定一批地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，逐步建立健全環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)體系。如寧夏環(huán)境保護(hù)稅收制度、寧夏環(huán)境污染收費制度、寧夏污染防止獎勵制度等，以制度規(guī)范人與自然的和諧關(guān)系。二要健全環(huán)境與資源保護(hù)的執(zhí)法、監(jiān)管體系，加大執(zhí)法檢查的力度。要加大對排污單位的審核和監(jiān)管力度，嚴(yán)把環(huán)評關(guān)。要嚴(yán)格落實環(huán)境責(zé)任追究制度，尤其是刑事責(zé)任追究制度，加大對違法超標(biāo)排污企業(yè)的處罰力度。對違反《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)和個人嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，并通過不同信息平臺通報、取消涉事企業(yè)各種優(yōu)惠政策等措施，抑制相關(guān)惡性事件的再次發(fā)生，為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

(六)改革政府考核機(jī)制

通過制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，改革政府官員的考核機(jī)制。GDP核算體系只能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，完全看不出GDP增長背后的環(huán)境生態(tài)破壞情況。因此要建立生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一起來。環(huán)境保護(hù)和資源有效利用的力度，可以作為評估政府部門的職責(zé)職能活動過程及結(jié)果的依據(jù)，推進(jìn)環(huán)保問責(zé)制度和獎懲制度的法制化，從考核制度上激勵和約束政府的生態(tài)建設(shè)意圖。國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》(2011年10月20日)明確了綠色發(fā)展在官員考核中的重要地位，為各級地方政府考核機(jī)制改革定下了基調(diào)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào):地方各級人民政府要切實把環(huán)境保護(hù)工作放在全局工作的突出位置;制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，并納入地方各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實行環(huán)境保護(hù)一票否決制。

(七)中央政府加快完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，仍然主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為考核重要指標(biāo)的干部政績考核或地區(qū)考核制度，往往導(dǎo)致地區(qū)強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中必將會遇到這樣的問題。要使試驗區(qū)從根本上實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，需要中央政府加大對寧夏生態(tài)環(huán)境方面的政策傾斜，并不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格的市場化改革，實施“受益者要付費，開發(fā)者受補(bǔ)償”的原則，促進(jìn)資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)。在治理投資方面，寧夏各地市政府應(yīng)提高環(huán)保經(jīng)費的保障程度，加大對環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、污染治理等環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)的投資力度。同時，中央政府應(yīng)加大對寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)投入，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，在強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時進(jìn)一步促進(jìn)寧夏生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。

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