(同濟大學(xué)道路與交通工程教育部重點實驗室，上海201804)

0 引言

雖然城市公交優(yōu)先發(fā)展作為一項重要國家戰(zhàn)略提出已近10年，但中央政府有關(guān)主管部門的主要職責(zé)仍停留在行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)督，并沒有承擔(dān)相應(yīng)的財政投入責(zé)任。一方面造成地方政府背負(fù)巨大的財政壓力；另一方面由于在公交資金籌措中沒有充分發(fā)揮作用，中央政府尚未形成有效的調(diào)控政策抓手，在統(tǒng)籌地區(qū)公交發(fā)展方面的能力十分有限。因此，為了進一步推動城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的有效落實，未來必須加強中央財政資金投入、完善公交財政保障體系。

目前，城市公交發(fā)展的資金籌集職責(zé)幾乎全部在地(市)級政府，隨著公共交通財政扶持總額的不斷增長，地方政府財政負(fù)擔(dān)逐年加重。北京市道路公共交通及軌道交通的財政投入2012年已達(dá)175億元，占當(dāng)年地方財政收入的5.3%。中小城市財政能力更為有限，補貼難以持續(xù)，與日益強烈的公共交通服務(wù)改善愿望間的矛盾加劇。另一方面，中國大型公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)方興未艾，但許多城市已經(jīng)進入高額還本付息階段，發(fā)展前景堪憂。以北京市為例，“十一五”期間平均每年軌道交通建設(shè)的投資總額約360億元，政府財政投入約占10%，即36億元，其余約324億元的資金全部通過融資貸款獲取，既有線路還貸和新建線路融資給地方財政帶來雙重壓力。

公共交通發(fā)展較好的國家很早就認(rèn)識到只有建立多級財政保障體系才能為城市公交發(fā)展提供充足資金，而其財政體系形成也經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程。早期國外許多城市的公共交通行業(yè)完全市場化，因此一直被認(rèn)為是私人盈利行業(yè)，無法獲得財政資助。由于城市公交行業(yè)具有自然壟斷性，后來出現(xiàn)了過度競爭、票價過高等市場失靈現(xiàn)象，公共交通作為一項城市公共服務(wù)逐漸成為共識，因此地方政府開始介入并購買公交服務(wù)，也由此對公交行業(yè)進行財政補貼。20世紀(jì)中期以來，隨著人們認(rèn)識到公共交通與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、土地利用等方面的緊密聯(lián)系，以及公共交通發(fā)展資金需求的不斷擴大，許多國家開始從中央政府層面給予資助。例如，1964年起美國聯(lián)邦政府即立法保障對城市公交的財政資金投入，2011年聯(lián)邦財政投入承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的42%和運營補貼資金的8%。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主動選擇，但中央政府對城市公交的財政支持力度仍大大滯后于其戰(zhàn)略發(fā)展要求。2012年財政決算數(shù)據(jù)顯示，全國公共交通運營支出(包括石油價格改革補貼和經(jīng)營性補助)為594.12億元，其中中央本級財政僅支出0.44億元作為石油價格改革補貼。

中央政府對城市公交不予以資助的原因在于對公交本質(zhì)認(rèn)識的局限性，導(dǎo)致公共財政定位的價值基準(zhǔn)錯位?，F(xiàn)行國家與行業(yè)的政策文件中幾乎都將城市公共交通作為市政公用事業(yè)的組成部分，因此其建設(shè)運營一般依靠地方財政，由城市維護建設(shè)資金支出。學(xué)界則普遍認(rèn)為公交服務(wù)具有線路分布的地區(qū)依附性，其作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有明顯的地域性或區(qū)域性。因此，對公交補貼等問題的討論也一直局限于城市范疇。例如，文獻[1]依據(jù)城市公交在經(jīng)營、效益、效果上的二重特性將公交企業(yè)虧損劃分為政策性虧損與經(jīng)營性虧損兩部分，并提出地方政府有責(zé)任對政策性虧損進行補貼。文獻[2]通過分析城市公交的公益性、外部性、自然壟斷性和可競爭性等準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，指出地方政府對公交補貼的必要性。關(guān)于城市公交財政補貼的價值基準(zhǔn)也通常強調(diào)城市公交的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和正外部性，并將實施公交優(yōu)先的政策目標(biāo)聚焦在解決城市交通擁堵和環(huán)境污染等問題。

人們通常只看到公共交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展的一面，卻往往忽視其具有促進公民權(quán)利平等的另一社會屬性?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出將“城市建成區(qū)公共交通全覆蓋”納入國家基本公共服務(wù)體系，說明國家層面已開始將公共交通與醫(yī)療保險、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)同樣視為保障公民權(quán)利平等的重要方面。因此，本文認(rèn)為基本機動性(Basic Mobility)是對公共交通這一社會屬性的根本詮釋，并從公民基本機動性平等的角度闡述中央財政支持城市公交發(fā)展的價值基準(zhǔn)，最后基于此提出中央財政公交投入資金額度的測算方法。

1 基本機動性保障與公共財政投入

1.1 公共財政保障基本機動性的價值基準(zhǔn)

20世紀(jì)20年代美國學(xué)者在社會學(xué)研究中提出機動性的概念，作為衡量城市社會公平的一項指標(biāo)。工業(yè)革命以來，現(xiàn)代化交通工具的不斷涌現(xiàn)、革新使得人類移動的能力大幅度提高，城市活動空間隨之迅速擴張，同時城市功能在空間上的分散和聚集使得人員、物資和信息的移動與傳遞成為必需[3]。在當(dāng)代社會，由于城市的動態(tài)性特征越來越明顯，機動性變得更加重要，以至于保證人人都能夠自由地出行并方便地到達(dá)目的地的機動性能力，被認(rèn)為是城市居民的基本權(quán)利和生活的基本條件[4]。

機動性能力受到體能技能、身體健康條件、經(jīng)濟狀況、地域歸屬等因素的影響，因此現(xiàn)實中機動性在不同社會群體的分布差異懸殊。個人的機動性能力決定了其對城市資源的可達(dá)性，因此機動性的差別不僅反映社會不平等現(xiàn)象，而且也是進一步造成這種不平等的起因[5]。社會貧富差距很大程度上是源于機會的不平等，機動性能力強的人有著更多的機會接近獲取生產(chǎn)、生活所必需的各種城市資源，機遇多元化選擇空間大，因而能夠?qū)崿F(xiàn)自身發(fā)展的良性循環(huán)。相反，機動性能力差的人群受制于城市空間約束，不能享受就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、各類社會保險和衛(wèi)生、供電、供水、電信等基本生活服務(wù)，也難以擺脫貧困狀況。在形成個人和社會不平等的過程中，機動性成為一個越來越重要的社會分化因素[4]。

公平正義是當(dāng)今社會的主流價值標(biāo)準(zhǔn)，維護社會公平正義是政府的道德評價標(biāo)準(zhǔn)與天然職責(zé)所在。正如法國《國家內(nèi)部交通組織方針法》明確提出的“人人都有交通的權(quán)利”，機動性是城市公民的一項基本權(quán)力，雖然社會個體之間機動性能力存在客觀差異，但政府必須保障每個公民享有最基本、必要的機動性能力，即滿足基本機動性需求。基本機動性需求包括：1)生活所必需的活動，主要指工作或與工作相關(guān)的一些出行活動，用于提供維持生活和休閑活動的經(jīng)濟來源的出行活動；2)維持生活的出行活動，指由于個人物理、生理的需要購買和消耗商品或者服務(wù)所進行的出行活動，主要指采購生活必需品、就醫(yī)和去銀行、郵局等維持日常生活所必需的出行[6]。

以往以提高小汽車通行效率為核心的交通政策存在嚴(yán)重的社會個人化傾向，公共財政資金大量投入道路設(shè)施建設(shè)，實質(zhì)上不斷加劇了機動性的不平等。城市公共交通作為唯一一種人人都有均等機會獲取的交通服務(wù)，是實現(xiàn)社會各群體都能享有基本機動性的關(guān)鍵途徑。因此，公共交通作為政府提供的機動性公共資源滿足的是社會的公共需要，而公共財政所進行的資源配置活動也是出于同一目標(biāo)，因此對公共交通的公共財政投入實質(zhì)上是對機動性公共資源的再分配，具有合理的社會效益。

1.2 地方政府與中央政府的財力配置

當(dāng)把城市公交供給定位為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，按照受益范圍原則，城市公共交通補貼支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)劃歸地方政府?，F(xiàn)代財政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的消費與提供受到地理和空間因素的影響，具有明顯的地域性或區(qū)域性特征，受益范圍往往具有一定的閉合性[7]，應(yīng)該基于公共產(chǎn)品的受益范圍來確定中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分：如果某項產(chǎn)品受益范圍遍及全國所有地區(qū)，受益對象為全體公民，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；如果受益范圍局限于某一地區(qū)，就應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。若是這樣，公共產(chǎn)品的受益范圍就是其成本負(fù)擔(dān)的范圍，有利于將公共產(chǎn)品的成本收益內(nèi)部化，從而建立有效的資源配置約束機制。因此將城市公交供給定位為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，它屬于公共產(chǎn)品中空間外溢性較小的地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，按照受益范圍原則，由地方政府承擔(dān)城市公交財政投入是合理的，這也是中國目前采納的財政支出責(zé)任劃分辦法。

但是，如果將公民基本機動性視為人人平等享有的一項基本權(quán)利，要保證弱勢群體也能獲得基本機動性能力，就應(yīng)從公共服務(wù)均等化原則出發(fā)，賦予公交財政投入較強的橫向再分配性質(zhì)。在市場經(jīng)濟條件下，由所在城市的上一級政府直至中央政府統(tǒng)一決策地區(qū)間以及個人之間的收入再分配問題，才是最有利于保障基本公共服務(wù)最低享受度的方式[8]，因此中央政府的參與必不可少。在實踐中，多數(shù)典型西方國家最終呈現(xiàn)這樣一種局面：中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，但更多的精力投入到相關(guān)法規(guī)政策的制定，以及通過轉(zhuǎn)移支付和財政補貼的方式保障地區(qū)間公共服務(wù)的均等化，而具體的管理則愈來愈傾向于委托給地方政府辦理[9]。因此，中央政府和地方政府應(yīng)該共同承擔(dān)保障基本機動性需求的支出責(zé)任。如何確定劃分比例成為解決問題的關(guān)鍵，以實現(xiàn)既能夠調(diào)動地方政府的積極性和主動性，發(fā)揮其信息優(yōu)勢以提高財政供給的效率，又能充分發(fā)揮中央政府在收入再分配及供給規(guī)模效益上的優(yōu)勢，保障基本公共服務(wù)供給最低水平的均等化。然而，由于中國五級政府間事權(quán)財權(quán)的不明晰，各級財政支出責(zé)任的具體劃分歷來是一個難題。

目前，基本機動性尚未列入中國社會基本保障體系，但在住房、教育、醫(yī)療保障方面的實踐可為其提供借鑒，其中城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險具有較強的指導(dǎo)意義。首先，基本機動性的保障對象和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的“低保對象”基本一致。其次，兩者均屬于權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品，即隨著公民權(quán)利的覺醒，以及政府基于某種政治倫理的考慮必須向公民提供的公共產(chǎn)品。它們都是基于某種權(quán)利因素(如自由、平等、公正)要求政府向特定群體提供的某種公共產(chǎn)品或服務(wù)[10]。在中國，醫(yī)療最初也未視為公民基本權(quán)利，但如今國家已經(jīng)建立基本醫(yī)療制度，使低收入階層也能獲得基本醫(yī)療保障。為保障基本醫(yī)療制度的實施，中央政府承擔(dān)了重要的財政職責(zé)：中央財政從2007年起每年通過專項轉(zhuǎn)移支付，對中西部地區(qū)按人均20元給予補助；對于特殊弱勢群體提供額外補助，中央與地方政府的出資比例各占50%[11]。

本文借鑒中國中央和地方政府在其他社會保障領(lǐng)域的實踐，并借助馬斯洛需求層次理論確定中央政府和地方政府對于保障基本機動性的公交投入負(fù)擔(dān)比例。馬斯洛需求層次理論將人類需求從低到高分為五個層次：生理需求、安全需求、情感和歸屬需求、尊重需求、自我實現(xiàn)需求。本文認(rèn)為政府為相同層次需求所提供的基本保障和相應(yīng)所承擔(dān)的財政責(zé)任大致相當(dāng)。養(yǎng)老保險是滿足生理需求提供的公共產(chǎn)品，目前中央財政對中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供全額補助。參照養(yǎng)老保險的補助機制，可認(rèn)為保障第一層次需求的中央財政承擔(dān)比例為100%。同理，醫(yī)療保險是為滿足安全需求提供的公共產(chǎn)品，參照醫(yī)療保險補助機制，可認(rèn)為保障第二層次需求的中央財政承擔(dān)比例為50%?；緳C動性作為實現(xiàn)就業(yè)、醫(yī)療、教育的基礎(chǔ)條件，也應(yīng)該歸為第二層次。因此，中央和地方政府應(yīng)該按照1:1的比例對城鎮(zhèn)居民基本機動性保障給予補助，同時加大中央財政對困難地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付力度。

圖1 基本機動性需求下的公交財政補貼計算Fig.1 Calculation of fiscal subsidy for public transit under basic mobility demand

2 中央財政公交投入測算方法

1）基本假設(shè)。

除了上文提及的中央與地方政府的財政分擔(dān)比例之外，為了方便地計算財政投入額度，本文提出以下必要假設(shè)：①居民機動性需求包括基本機動性需求和非基本機動性需求；②居民不論收入高低，其基本機動性需求相同，但非基本機動性需求存在差異；③城市公共交通承擔(dān)部分基本機動性需求；④居民對機動性的支付能力有限，且與其收入成正比。

2）總體思路。

政府要保障所有居民的基本機動性權(quán)利平等，就必須對機動性支付能力不足以負(fù)擔(dān)其基本機動性需求的居民進行補助。以公共交通提供基本機動性所需費用，與居民交通可支付費用之差作為財政需求，再乘以財政分擔(dān)比例即得到中央財政公交投入的額度，見圖1。

3）計算方法。

根據(jù)以上總體思路和基本假設(shè)，中央財政公交投入額度

式中：μ為中央財政的分擔(dān)比例/%；Rk為公共財政對居民基本機動性需求進行補助的收入臨界點/(元·人-1·a-1)；N為目標(biāo)年的居民人口總數(shù)/人；M為人均基本機動性需求/(km·a-1)；F為單位公交出行費用/(元·人公里-1)；δ為交通可支付費用占居民收入的比例/%；x為居民收入/(元·人-1·a-1)；f(x)為居民收入分布密度函數(shù)。

3 案例分析

本文以2010年為目標(biāo)年，對保障基本機動性的中央財政公交投入進行測算，首先確定公式(1)中的參數(shù)：

1）人均基本機動性需求。

世界可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會(WBCSD)的可持續(xù)機動性研究項目給出了中國各主要年份人均機動性需求和全國機動性需求，見表1。

根據(jù)相關(guān)研究，中國基本機動性需求占全部機動性需求的70%～80%[13]。另外，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)提出“公共交通占機動化出行比例達(dá)到60%左右”，設(shè)定公共交通提供基本機動性需求的比例為60%，由此得出表2所示數(shù)據(jù)。

2）單位公交出行費用。

據(jù)調(diào)研，中國各大城市公交基本票價費率水平如表3所示?？紤]到物價水平上漲等因素，本文取單位公交出行費用為0.2元·人公里-1。據(jù)此計算保障基本機動性的公交出行費用為MF=1 296×0.2=259.2元·人-1·a-1。

3）居民收入及其分布。

國家統(tǒng)計局未公布全國居民收入分布情況，本文將文獻[14]中2009年收入曲線按照收入中位數(shù)增長速度等比放大得到2010年收入密度函數(shù)的分位數(shù)，見表4。

4）交通可支付能力。

既往研究表明，交通可支付費用一般為居民收入的6%～7%，本文取δ=0.06。如果按以上保障基本機動性的公交出行費用計算，公共財政對居民基本機動性需求進行補助的收入臨界點Rk=259.2÷0.06=4 320元·人-1·a-1。因此，收入在15%分位數(shù)(4 331元·人-1·a-1)以下的居民都應(yīng)當(dāng)作為中央財政補助對象。

本文不對收入密度函數(shù)作精確擬合，而是采取微分近似的方法進行估算，則2010年保障基本機動性的中央財政公交投入總額

式中：N1為收入在5%分位數(shù)以下的居民群體，N2為收入在5%～10%分位數(shù)的居民群體，N3為收入在10%～15%分位數(shù)的居民群體，且N1=N2=N3=N×0.05=1.339 7×109×0.05=6.699×107；N3居民群體對應(yīng)的平均收入水平，將其他數(shù)據(jù)帶入上式，可以估算得到2010年保障基本機動性的中央財政公交投入總額為150.1億元。

4 結(jié)語

本文從基本公共服務(wù)供給最低水平均等化的角度出發(fā)，強調(diào)基本機動性應(yīng)該被視為人人平等享有的公民基本權(quán)利，中央政府有責(zé)任為弱勢群體提供最低保障。探討了中央財政承擔(dān)城市公交支出責(zé)任的價值基準(zhǔn)及其具體承擔(dān)比例。同時，以保障公民基本機動性為基準(zhǔn)，提出中央財政對城市公交投入規(guī)模的測算方法。

本文的主要啟示可歸納為以下4個方面：首先，人們往往認(rèn)識到城市公交的正外部性而將公交優(yōu)先的政策目標(biāo)聚焦在解決交通擁堵和環(huán)境污染等問題，本文希望引導(dǎo)人們將關(guān)注點回歸到交通平等及社會公平正義的問題上來。其次，目前城市公交發(fā)展資金基本上完全依靠地方財政由城市維護建設(shè)資金支出，然而在中國集權(quán)程度較高的財政管理體制下，地方財政收入來源有限，本文從法理上為中央財政承擔(dān)城市公交支出責(zé)任提供了依據(jù)，避免一些地區(qū)因面臨資金投入困境而錯失公交發(fā)展戰(zhàn)略機遇期。第三，由于中國五級政府間事權(quán)財權(quán)的不明晰，各級財政支出責(zé)任的具體劃分歷來是一個難題。本文借助馬斯洛需求層次理論，參照中央和地方在其他社會保障領(lǐng)域的實踐，指出中央和地方政府應(yīng)該按照1:1的比例承擔(dān)城市公共交通支出責(zé)任，從而為建立順應(yīng)國際發(fā)展態(tài)勢、具有可持續(xù)性的城市公交財政支持體系提供了基礎(chǔ)。最后，有關(guān)交通運輸?shù)氖杖雭碓粗T如車輛購置稅、成品油消費稅(即通常所說燃油稅)在稅種上本屬于中央稅，中央財政可以從中提取固定比例作為發(fā)展公共交通的專項資金，不足部分再由國家專項財政撥款提供。

表1 中國基本機動性需求Tab.1 Basic mobility demand in China

表2 中國公共交通所承擔(dān)的基本機動性出行需求Tab.2 Basic mobility demand undertaken by public transit in China

表3 中國各大城市公交基本票價費率Tab.3 Public transit fare per person-kilometers of large cities in China

表4 2009年與2010年中國居民收入分布情況Tab.4 Distribution of residents’income in 2009 and 2010 in China

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