(南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院有限責任公司，江蘇南京210008)

0 引言

20世紀80年代開始，中國諸多城市即陸續(xù)開展首次居民出行調(diào)查和綜合交通規(guī)劃編制工作，“四階段”交通需求預(yù)測方法初步引入，交通方式劃分作為其中一個重要環(huán)節(jié)得到高度重視。此階段，城市發(fā)展集中在主城區(qū)，更多關(guān)注城市總體交通結(jié)構(gòu)，同時對交通結(jié)構(gòu)(mode share)定義較為明確，研究范圍相對固定，因此并未引起過多概念上的爭議。

進入21世紀，隨著城市交通擁堵問題日益突出，上海、北京、深圳、南京等城市相繼開展交通白皮書的編制工作，重在借鑒國際先進城市的發(fā)展經(jīng)驗，明確城市交通發(fā)展政策和模式指引，并開始更多地關(guān)注公共交通。例如，北京市提出2010年公共交通承擔60%的通勤交通；上海市提出2020年全市公交出行比例達到35%，其中中心城區(qū)達到50%；深圳市提出2015年全日機動化出行中公共交通分擔率達到56%以上。此外，相關(guān)文獻資料關(guān)于香港、日本東京等城市公交出行分擔率高達80%～90%的描述也較為常見(未注明是高峰時段公共交通機動化出行分擔率)。由此，各城市對公交出行分擔率的概念理解開始出現(xiàn)差異。

1 公交出行分擔率使用中存在的問題

早在2004年建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號)(以下簡稱《意見》)中就提出特大城市公共交通在城市交通總出行中的比重要達到30%以上，大中城市公共交通在城市交通總出行中的比重要達到20%以上。然而，由于并未給予明確定義，因此在實施中出現(xiàn)了眾多不切實際制定發(fā)展目標和轉(zhuǎn)換概念的情形。

1）地方省市政府照搬《意見》一刀切地制定發(fā)展目標。

以江蘇省為例，《江蘇基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系(2013年修訂，試行)》中指出城市居民公交出行分擔率指標是指中等以上城市居民公共交通出行量占總出行量的比例，公共交通包括軌道交通、公共汽(電)車、出租汽車、城市輪渡等出行方式。且不討論是否應(yīng)將出租汽車納入公共交通出行統(tǒng)計的問題，單論江蘇省提出的公交出行分擔率26%的發(fā)展目標[1]，省內(nèi)即使是對公共交通發(fā)展極為重視且投入較大的昆山市也無法實現(xiàn)。

2）城市轉(zhuǎn)換概念，花費更多的精力應(yīng)付指標檢查。

比較普遍的行為是以乘行方式結(jié)構(gòu)代替交通結(jié)構(gòu)，步行、自行車、小汽車等交通方式采用出行方式數(shù)值，而公共交通采用客運量數(shù)值，由于包含換乘，因此可以提高公交出行分擔率計算值。以2012年昆山市數(shù)據(jù)為例，交通結(jié)構(gòu)中公共交通占9.48%，而乘行方式結(jié)構(gòu)中公共交通占10.43%。

2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》(國發(fā)[2012]64號)(以下簡稱《指導意見》)提出大城市中心城區(qū)公共交通占機動化出行比例要基本達到60%。2013年，交通運輸部印發(fā)了《交通運輸部關(guān)于貫徹落實＜國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見＞的實施意見》(交運發(fā)[2013]368號)(以下簡稱《實施意見》)，同時印發(fā)了《公交都市考核評價指標體系》(交運發(fā)[2013]387號)(以下簡稱《指標體系》)，將公共交通機動化出行分擔率作為硬性考核指標，將不含步行的公共交通出行分擔率作為參考指標，并提出“十二五”末有軌道交通的“公交都市”示范城市公交出行分擔率(不含步行)達到45%以上。

以2012年南京市主城區(qū)范圍為例，公共交通全方式出行分擔率約為25.3%[2]，對照《意見》，距離30%的目標仍有一定差距；公共交通機動化出行分擔率為60.1%[2]，對照《指導意見》，基本達到60%的目標；而不含步行的公共交通出行分擔率約為34.5%[2]，對照《指標體系》，遠低于45%，實現(xiàn)目標需要年均提高2%。

另外，由于城市總體規(guī)模、形態(tài)布局、自然地理等存在差異，城市之間公交出行分擔率指標很難直接對比。例如南京、青島城區(qū)公共交通全方式出行分擔率分別為25.3%和22.1%，但公共交通機動化出行分擔率卻分別為60%和41%，差別較大；2012年深圳市公共交通機動化出行分擔率為55%，也很難說明南京市公共交通服務(wù)水平高于深圳市。

可見，公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略已達成廣泛共識，地方政府及部門也在圍繞提高公交出行分擔率做文章。但是，公交出行分擔率概念的理解還存在誤區(qū)，需要進一步明晰，以便通過制定科學合理的公交出行分擔率指標，促進地方政府出臺有針對性地提升公共交通服務(wù)的實施策略和具體行動。

2 相關(guān)概念辨析

公交出行分擔率是指某個統(tǒng)計期內(nèi)、某特定范圍內(nèi)公共交通出行量占總出行量的比例。由于統(tǒng)計期、統(tǒng)計范圍不同，公交出行分擔率的計算方法多樣。對于同一城市、同一年份，利用不同計算方法得到的公交出行分擔率常常大相徑庭。

公交出行分擔率計算公式涉及應(yīng)納入何種出行量，并涉及方式范圍、空間范圍、時間范圍、出行方向和目的等相關(guān)要素。較為常見的公交出行分擔率有全方式公交出行分擔率、公交出行分擔率(不含步行)、公共交通機動化出行分擔率、高峰時段進入核心區(qū)的公交出行分擔率、通勤公交出行分擔率等。

在各類交通年報以及統(tǒng)計資料中，由于計算方法的差異，常常導致公交出行分擔率數(shù)據(jù)類比時的誤用，如全方式公交出行分擔率與公共交通機動化出行分擔率、城市中心城區(qū)與全市公交出行分擔率、高峰時段公交出行分擔率與全日公交出行分擔率、向心公交出行分擔率與全市公交出行分擔率、通勤公交出行分擔率與全目的公交出行分擔率等。

當前，倫敦、巴黎、東京、新加坡等國際大都市經(jīng)過多年的實踐積累，已形成了較為完整的公交出行分擔率指標體系。以下通過相關(guān)概念對比分析，辨析各類公交出行分擔率的內(nèi)在涵義和用途。

2.1 全方式公交出行分擔率

國際常見并通用的公交出行分擔率計算方法為鐵路、城市軌道、公共汽(電)車出行量之和與所有交通方式出行總量之比，即全方式公交出行分擔率。倫敦、上海等國際大城市官方發(fā)布的年報中公布的是此口徑的公交出行分擔率。大倫敦全方式公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率由1993年23.2%增至2006年30.1%(見圖1)。2012年上海市域全方式公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率僅為17.7%(見圖2)。

圖1 大倫敦交通結(jié)構(gòu)Fig.1 Travel mode share in Greater London

圖2 上海市域交通結(jié)構(gòu)Fig.2 Travel mode share in Shanghai metropolitan area

圖3 部分國際大城市交通結(jié)構(gòu)(不含步行)Fig.3 Travel mode share(excluding walking)inseveral international large cities

以公共交通特別是軌道交通世界聞名的東京和香港，2004年東京都市圈、2002年香港全方式公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率分別為35.0%和46.5%[5]，與各種媒介宣傳的80%甚至90%以上的數(shù)值差異較大，區(qū)別在于后者是指機動化出行中公共交通的比例。

2.2 公交出行分擔率(不含步行)

由于各城市在居民出行調(diào)查中對一次步行出行的界定不同，而且公共交通兩端接駁出行中步行占較大比例，使得調(diào)查結(jié)果中步行出行比例不太具有可比性。如果統(tǒng)計扣除步行后的出行總量作為分母，交通結(jié)構(gòu)則主要反映的是各種交通工具的使用情況。

2006年大倫敦公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率(不含步行)為39.4%。香港、東京都市圈、東京區(qū)部公共交通(含鐵路、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率(不含步行)分別為65.0%、46.0%和61.0%(見圖3)。大倫敦在擁有較高公交出行分擔率的同時個體機動交通出行比例也較高，而非機動交通出行比例低，扣除步行后公交出行分擔率提高不多。香港、東京區(qū)部非機動交通出行比例不高、個體機動交通出行得到有效控制，扣除步行后公交出行分擔率均超過60%[5]，見圖3。

北京市歷年交通年報均采用扣除步行后的公交出行分擔率數(shù)據(jù)(見圖4)，2000年以來公共交通出行比例穩(wěn)步提升，2013年公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔率(不含步行)已增至46%。

2.3 公共交通機動化出行分擔率

如果只統(tǒng)計公共交通和個體機動交通等機動化交通方式，可以得到公共交通在機動化出行中的比例，更加突出反映各種機動化方式之間的相互競爭關(guān)系和模式定位。

2006年大倫敦公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的機動化出行分擔率為40.4%，由于非機動交通出行比例低，因此與僅扣除步行的分擔率相當。

新加坡意識到公共交通(即使是軌道交通)，在提供門到門的服務(wù)方面與小汽車相比依然處于劣勢，多年來一直將提高公共交通機動化出行分擔率作為城市交通發(fā)展最重要的目標，通過擴大軌道交通線網(wǎng)密度、改善公共交通服務(wù)、擴展步行和自行車交通網(wǎng)絡(luò)、提升公共交通信息服務(wù)以滿足多樣化出行需求，同時采取多重手段控制小汽車擁有和使用，使得新加坡公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的機動化出行分擔率維持在60%左右[7]。

在中國，廣州、深圳市交通年報采用公共交通機動化出行分擔率數(shù)據(jù)，2010年廣州市公共交通機動化出行分擔率達到48.8%[8]，2012年深圳市公共交通機動化出行分擔率達到54.5%。

2.4 不同區(qū)域公交出行分擔率

不同區(qū)域公交出行分擔率能夠更加全面地揭示城市交通發(fā)展模式的區(qū)域差異化特征。

國際大城市通常都給出不同區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間的交通結(jié)構(gòu)，如外倫敦(Outer London)與中央倫敦(Central Activities Zone)之間公交出行分擔率達到80%以上，而外倫敦內(nèi)只有13%，中央倫敦、內(nèi)倫敦(Inner London)、外倫敦3個從內(nèi)到外不同的區(qū)域范圍，機動化出行比例遞增，由公共交通主導轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓚€體機動交通主導(見圖5a)。

巴黎與郊區(qū)之間公交出行分擔率達56.0%，而整個大巴黎公交出行分擔率僅約為20%(見圖5b)。美國紐約也不例外，曼哈頓公交出行分擔率達73.2%，而紐約市郊區(qū)不足10%(見圖5c)。東京區(qū)部公交出行分擔率也達47.0%，遠高于東京都市圈35.0%(見圖5d)。

圖4 北京市2000—2013年交通結(jié)構(gòu)(不含步行)Fig.4 Travel mode share(excluding walking)in Beijing from 2000 to 2013

圖5 全球不同區(qū)域公交出行分擔率Fig.5 Public transit mode share in different regions of the world

圖6 倫敦市早高峰時段(7:00—10:00)進入中央倫敦的交通結(jié)構(gòu)變化Fig.6 Changes of mode usage in travel entering central London during morning peak hours(7:00-10:00)

圖7 倫敦各區(qū)域通勤公交出行分擔率Fig.7 Public transit mode share in commuting travel in different areas of London

目前，中國較少有城市提供不同區(qū)域的公交出行分擔率，特別是跨區(qū)域的公交出行分擔率，因此難以指導分區(qū)差別化的交通政策和設(shè)施配置。

2.5 高峰時段進入核心區(qū)的公交出行分擔率

公交出行分擔率計算可以進一步細化到交通矛盾最為突出的時段和方向上，如倫敦市自1978年以來一直關(guān)注早高峰時段(7:00—10:00)進入中央倫敦的交通結(jié)構(gòu)變化趨勢(見圖6)。伴隨公共交通系統(tǒng)優(yōu)化以及交通擁堵收費政策的實施，早高峰時段進入中央倫敦的公交出行分擔率由2000年80%提高至2012年90%，而個體機動化出行比例逐步下降，自行車出行比例有所增加。

東京等大城市早高峰時段進入核心區(qū)的公交機動化出行分擔率也高達80%以上[8]。

目前，中國尚缺乏持續(xù)穩(wěn)定的交通分區(qū)管理，對核心區(qū)域的交通結(jié)構(gòu)關(guān)注度不夠，在核心區(qū)域?qū)步煌ㄈ萘康呐渲貌粔蛑匾暎缣卮蟪鞘?、大城市普遍存在核心區(qū)域軌道交通車站密度、公交專用車道設(shè)置不足等問題。

2.6 通勤公交出行分擔率

為進一步明確交通矛盾較為突出的出行目的，通常須關(guān)注通勤公交出行分擔率。

以倫敦市為例，大倫敦2006年以居住地統(tǒng)計的通勤公交出行分擔率為47%，明顯高于全目的出行的30.1%，中央倫敦及內(nèi)倫敦部分地區(qū)更是高達60%～80%(見圖7)。

3 公交出行分擔率的實踐應(yīng)用

通過公交出行分擔率的概念辨析，以及各類計算方法分析，可見公交出行分擔率統(tǒng)計口徑多種多樣，在實踐中須結(jié)合不同的用途采用不同涵義的指標數(shù)據(jù)。

針對《指標體系》中的兩項指標(公共交通機動化出行分擔率、不含步行的公共交通出行分擔率)，對國外眾多城市進行考查[12](見圖8)，結(jié)果顯示，從全方式公交出行分擔率、公共交通機動化出行分擔率、公交出行分擔率(不含步行)三項指標來看，倫敦、紐約、柏林、赫爾辛基、斯德哥爾摩、哥本哈根等世界聞名的“公交都市”指標值均低于中國對應(yīng)指標30%，60%，45%的考核值(見圖8)。

除了哥本哈根，這些城市共同的特征是非機動交通出行比例較低，個體機動化出行比例較高，但個體機動化出行主要分布在城市外圍組團，而高峰時段通勤出行以及向心交通出行中公共交通占據(jù)絕對主導地位。中國城市例如杭州則是中心城區(qū)小汽車人均保有量高，早晚高峰通勤公交出行分擔率反而低于全日，在向心交通出行中公共交通也不占優(yōu)勢[13]。

特大城市以倫敦為例，小汽車人均保有量由外圍向市中心逐漸遞減(見圖9)，即人口、就業(yè)崗位密度越高，人均小汽車保有量越低，同時市中心軌道交通網(wǎng)絡(luò)最為發(fā)達，加上大規(guī)模的公交專用車道系統(tǒng)，最大化地保障了高峰時段通勤出行的公共交通服務(wù)，特別是進入中央倫敦的公交出行分擔率超過80%。國外有代表性的“公交都市”，如紐約[10]、巴黎等均具有此特征。

大中城市以赫爾辛基為例，大赫爾辛基地區(qū)人口136萬人，其中赫爾辛基市擁有私人小汽車24萬輛，千人擁有約為403輛，外圍地區(qū)千人小汽車擁有量更是高達430輛以上。盡管小汽車出行在赫爾辛基占據(jù)主導地位，但赫爾辛基仍擁有一張由有軌電車、公共汽車、軌道交通、通勤鐵路、渡輪等方式構(gòu)成的密集公共交通網(wǎng)絡(luò)，中心區(qū)公交出行分擔率明顯高于外圍地區(qū)(見圖10)，公共交通服務(wù)特別是在赫爾辛基都市區(qū)軌道交通走廊沿線，早高峰時段公共交通機動化出行分擔率均在50%以上(見圖11)。

圖8 國外城市公交出行分擔率情況Fig.8 Public transit mode share in foreign cities

可見，國際水準的“公交都市”在定期統(tǒng)計發(fā)布全方式全目的公交出行分擔率的同時，更加關(guān)注特定時段(早晚高峰)、特定地區(qū)(易產(chǎn)生交通擁堵的核心區(qū)域)、特定目的(通勤出行)的公交出行分擔率數(shù)據(jù)。

4 結(jié)語

圖9 大倫敦人均小汽車保有量分布Fig.9 Distribution of car ownership population per person in Greater London

“公交都市”示范工程建設(shè)是一項重要民生工程，是治理城市交通擁堵問題的根本途徑。公交出行分擔率作為一項傳統(tǒng)的評價指標，在“暢通工程”、“公共交通優(yōu)先”、“治堵工程”中都是首當其沖的考核指標，在“公交都市”示范工程中也不例外。然而，公交出行分擔率的計算方法多樣，用途不同、涵義不同，正如城市GDP考核指標一樣，過分地追求漂亮的數(shù)據(jù)，而違背常理甚至轉(zhuǎn)換概念，反而易導致錯失優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的有利時機。

圖10 赫爾辛基不同范圍區(qū)域交通結(jié)構(gòu)Fig.10 Travel mode share in different areas of Helsinki

圖11 赫爾辛基早高峰時段公共交通機動化出行分擔率Fig.11 Public transit mode share in the whole motorized travel during morning peak hours in Helsinki

因此，基于特定時段、特定地區(qū)、特定目的的公交出行分擔率，可以制定不同類型城市交通擁堵地區(qū)公共交通服務(wù)水平改善目標與考核指標，如核心區(qū)域、交通走廊通勤公交出行分擔率提升目標，行程速度提高目標，乘客滿意度提高目標等，集中有限人力、物力資源，有效提升城市關(guān)鍵時段和方向的公共交通服務(wù)水平。相應(yīng)的，公共交通服務(wù)改善提升措施也集中在加密核心區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)、加強核心區(qū)公交專用車道建設(shè)、擴充跨區(qū)通道走廊公交運力等方面。

另外，“公交都市”不應(yīng)分大小，中小規(guī)模城市也能發(fā)展成為“公交都市”，但無須一味地追求像特大城市、大城市一樣的高公交出行分擔率，而是通過合理的策略和舉措引導中小城市交通結(jié)構(gòu)的合理化和交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]江蘇省人民政府.江蘇基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系(2013年修訂，試行)[R].南京：江蘇省人民政府，2013.

[2]南京市規(guī)劃局.2013年南京交通發(fā)展年度報告[R].南京：南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院有限責任公司，2013.

[3]Transport for London.London Travel Report 2007[R].London:Transport for London,2007.

[4]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.2013年上海市綜合交通年度報告[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2013.

[5]陸錫明.亞洲城市交通模式[M].上海：同濟大學出版社，2009.Lu Ximing.Asian Urban Transport Model[M].Shanghai:Tongji University Press,2009.

[6]北京交通發(fā)展研究中心.2013年北京交通發(fā)展年報[R].北京：北京交通發(fā)展研究中心，2013.

[7]Land Transport Authority.Land Transport Master Plan[R].Singapore:Land Transport Authority,2013.

[8]廣州市交通規(guī)劃研究所.2012年廣州市交通發(fā)展年度報告[R].廣州：廣州市交通規(guī)劃研究所，2012.

[9]Syndicat des transports d'le-de-Franc.Paris Transport and Travel Report[R].Paris:Syndicat des transports d'le-de-Franc,2011.

[10]New York University Wagner School of Public Service.Commuting to Manhattan[R].New York:New York University Wagner School of Public Service,2012.

[11]Transport for London.TfL’s Central London Peak Count[R].London:Transportfor London,2014.

[12]LTA Academy.Passenger Transport Mode Shares in World Cities[R].Singapore:LTA Academy,2011.

[13]杭州市綜合交通研究中心.2013年杭州市交通發(fā)展年度報告[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2013.

[14]Helsinki Regional Transport Authority.Helsinki Region Transport System Plan[R].Helsinki:Helsinki Regional TransportAuthority,2011.