(上海城市綜合交通規(guī)劃研究所，上海200040)

為緩解城市交通擁堵和環(huán)境資源壓力，2011年，交通運輸部提出關(guān)于開展國家“公交都市”建設(shè)示范工程?！肮欢际小彼珜?dǎo)的以人為核心、節(jié)地節(jié)能、低碳省錢的城市可持續(xù)發(fā)展理念為公共交通發(fā)展指引了方向。然而，由于在“公交都市”理念認識上存在誤區(qū)，各地在實際行動中產(chǎn)生了各種亂象。例如，“公交都市”的創(chuàng)建指標之一是要求城市公共交通出行分擔率(出行總量不含步行，以下簡稱“公交出行分擔率”)年均提升2個百分點[1]。然而，很多城市實際的情況是，在軌道交通大規(guī)模建設(shè)、公交補貼大規(guī)模投入的背景下，公交出行分擔率并未快速提高，甚至有所下降。這說明對于“公交都市”理念的誤解和在實際行動中的偏離，使得最初建立的目標往往難以實現(xiàn)，導(dǎo)致公共交通優(yōu)先成為空談和口號。因此，如何抓住公共交通與個體機動化交通競爭的主要矛盾，構(gòu)筑優(yōu)質(zhì)公共交通體系，將“公交都市”的美好愿望和理念落到實處，對于當前創(chuàng)建“公交都市”和營造新型城鎮(zhèn)化所提出的宜居城市具有十分重要的意義。

1 聚焦便捷低碳目標

公共交通體系發(fā)展的具體行動需要改變盲目追求短期提升公交出行分擔率的做法，應(yīng)在低碳剛性約束條件下，著眼于小汽車的優(yōu)勢特征——便捷性，才能使得公共交通在與小汽車的競爭中勝出。

1.1 建設(shè)“公交都市”不應(yīng)過分看重公交出行分擔率的短期提高

“公交都市”的創(chuàng)建通過一系列指標(30個)考核[2]城市是否達到要求，其關(guān)鍵指標之一是公交出行分擔率(出行總量含機動化出行和自行車出行，不含步行)，要求年均提升2%。由此，各城市交通發(fā)展十分關(guān)注公交出行分擔率指標，甚至過于熱衷追求這一指標的短期提升。但是，當前遇到的現(xiàn)實問題是，在軌道交通快速發(fā)展甚至已經(jīng)網(wǎng)絡(luò)化運營的情況下，公交出行分擔率增長緩慢，甚至略有下降。因此，在實際行動中，需要理性看待公交出行分擔率指標。

首先，公交出行分擔率在一定程度上可以體現(xiàn)公共交通發(fā)展水平，但是該指標由抽樣調(diào)查獲得，因此將其作為剛性指標進行短期評價的客觀性受到質(zhì)疑。例如，一般公交出行分擔率需要通過綜合交通調(diào)查獲得，綜合交通調(diào)查周期為5～10年一次，而“公交都市”評比指標要求每年考核，通過每年小樣本調(diào)查得到的公交出行分擔率會有一定誤差。并且，每個城市調(diào)查統(tǒng)計方法存在較大差異，調(diào)查對象選擇、調(diào)查時間段、抽樣方法不同都會影響調(diào)查結(jié)果。其次，對于特大城市而言，市域范圍廣，既包括中心城區(qū)，也包括郊區(qū)新城和村鎮(zhèn)，因此僅以中心城區(qū)公交出行分擔率指標難以反映全市公共交通的整體水平。第三，公交出行分擔率提升是個漫長、波動的過程，以新加坡為例，在1996年第一本交通白皮書之后接近20年時間，在對小汽車總量嚴格控制、公共交通大力投入的情況下，公共交通出行占機動化方式的比例仍處于波動狀態(tài)，前10年從67%下降至59%，近10年又回升至63%[3]。

圖1 公共交通與小汽車便捷性比較示意Fig.1 Comparison on the efficiency of public transportation and cars

因此，各城市在建設(shè)“公交都市”的具體行動中，若單以公交出行分擔率作為每年考核的硬性指標，具有一定的不適應(yīng)性和片面性。

1.2 公共交通體系應(yīng)聚焦便捷低碳目標

從出行者的角度考慮，所謂便捷，即走路少和時耗少，也包括擁擠少和事故少，見圖1。例如，作為國際公共交通發(fā)展的標桿性城市新加坡，非常關(guān)注公共交通與小汽車交通出行時耗的比較，新加坡綜合交通規(guī)劃(2008)中提出至2020年，公共交通發(fā)展目標之一是公共汽車與小汽車的出行時耗比從現(xiàn)狀1:1.7提升至1:1.5。

2014年國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，其中提出的控制大城市人口規(guī)模和集約化發(fā)展思路[4]，是對改革開放30年來粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展的重新思考。公共交通并不是天然的低碳交通方式，若客流量規(guī)模不足，單位人公里的能耗甚至高于小汽車。公共交通發(fā)展在追求便捷性目標的同時，也應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的要求實現(xiàn)低碳目標，做到“四少”，即用地少、排碳少、能耗少、投資少。需要注意的是，便捷和低碳是一對矛盾，便捷性在某些方面受到低碳目標的約束，例如滿載率低的軌道交通，對于乘坐的乘客是便捷的，但對于能源利用是低效的。因此，便捷低碳是全體人員出行要求與城市交通設(shè)施功能之間的契合。

2 優(yōu)質(zhì)公共交通體系構(gòu)成

公共交通體系中每種交通方式都有其特定的平均運行速度和運送能力范圍，若公共交通體系中交通方式的運能和速度與其對應(yīng)的實際客運量和速度要求不匹配，將難以真正實現(xiàn)公共交通的便捷和低碳。優(yōu)質(zhì)的公共交通體系應(yīng)是由功能分層清晰、覆蓋各層次服務(wù)水平要求的多種公共交通方式組合形成的一體化體系，包括小運量普速公共汽(電)車系統(tǒng)、中運量準快速公交系統(tǒng)、大運量快速軌道交通系統(tǒng)和輔助公交系統(tǒng)(見圖2)。

小運量普速公共汽(電)車系統(tǒng)是最普遍的提供公共交通服務(wù)的方式，覆蓋范圍廣，一般城市內(nèi)平均運行速度為15～20 km·h-1，客運能力為1 000～3 000人·h-1。

中運量準快速公交系統(tǒng)，指運量在常規(guī)公交以上，通過路權(quán)專用實現(xiàn)準快速的系統(tǒng)。BRT是中運量準快速公交的典型代表，平均運行速度可達25～40 km·h-1，一般客運能力為0.6～1.5萬人·h-1。

大運量快速軌道交通系統(tǒng)，在客運能力和平均運行速度上跨度較大。例如，地鐵平均運行速度為35～45 km·h-1，客運能力可達2.5～7.0萬人·h-1，適合服務(wù)于客流較為集中的中心城區(qū)客流走廊；快速軌道相比地鐵速度較快，平均運行速度為60～120 km·h-1，適合服務(wù)于對速度要求較高的市通郊線路或穿越市中心區(qū)的市郊線路，具有代表性的是法國巴黎的RER系統(tǒng)。大運量快速軌道交通系統(tǒng)還包含客運能力和平均運行速度都比較大的鐵路系統(tǒng)，其亦可成為特大城市公共交通體系的一部分。

輔助公交系統(tǒng)，指客運量在公共交通體系中所占比例不高，但是為服務(wù)多樣化起到重要作用的公共交通方式，例如，軌道交通車站的接駁小巴、提供舒適服務(wù)的定制公交、提供點對點服務(wù)的出租汽車，以及平均運行速度很慢但客運能力相對較大的輪渡等。

3 構(gòu)筑優(yōu)質(zhì)公共交通體系的途徑

通常認為軌道交通、公共汽(電)車屬于低碳交通方式，但其前提條件是擁有較高的客運量。若公共交通實際客運量與客運能力出現(xiàn)偏離，每運送單位人公里的能耗和碳排放可能相比小汽車更耗能、更高碳。所以，構(gòu)筑優(yōu)質(zhì)公共交通體系應(yīng)以便捷低碳為綱，即根據(jù)實際運量和出行時間需求，有效整合公共交通網(wǎng)絡(luò)，加強各種公共交通方式之間的相互配合，在各自領(lǐng)域發(fā)揮作用。

3.1 軌道交通系統(tǒng)

就大城市來講，其公共交通聯(lián)系的區(qū)域范圍有中心區(qū)、外圍區(qū)、郊區(qū)以及毗鄰區(qū)(與本市毗鄰的外省市區(qū)域)，各區(qū)域的客流量級別存在較大差異。以上海市為例，軌道交通4號線環(huán)線內(nèi)中心區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)每公里上客量為3.5萬乘次，軌道交通4號線環(huán)線以外外圍區(qū)及郊區(qū)段每公里上客量降至1萬乘次，與毗鄰地區(qū)聯(lián)系的軌道交通11號線花橋段每公里上客量僅為0.25萬乘次。在客流強度等級差異如此大的城市，軌道交通線路采取統(tǒng)一站站停運營模式，與公共交通便捷、低碳目標不適應(yīng)。將軌道交通單位人公里能耗和碳排放與小汽車相比，中心區(qū)軌道交通與小汽車對應(yīng)關(guān)系約為1:10，郊區(qū)僅約為1:2，在毗鄰地區(qū)軌道交通能耗已經(jīng)高于小汽車。從便捷性角度來看，由于軌道交通站站停的運營方式，大部分郊區(qū)至中心區(qū)或外圍區(qū)長距離出行的乘客，在地鐵上的時耗與開行相同路徑的小汽車相比無比較優(yōu)勢。由此，針對軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀提出以下建議：

1）構(gòu)筑多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

目前，各城市已建成運營的軌道交通網(wǎng)絡(luò)中以地鐵方式為主，地鐵實行站站停運營模式，平均運行速度一般為35～45 km·h-1。城市軌道交通系統(tǒng)需要具備多層次、多功能的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，應(yīng)根據(jù)服務(wù)區(qū)域、平均運行速度不同，構(gòu)筑市郊鐵路、快速軌道、地鐵、輕軌多層次網(wǎng)絡(luò)。例如，法國巴黎軌道交通系統(tǒng)由地鐵(metro)、區(qū)域快線(RER)、有軌電車(tramway)以及郊區(qū)鐵路(transilien)4個層次組成，見圖3。地鐵線路服務(wù)于巴黎市區(qū)105 km2范圍，服務(wù)半徑為6～10 km，平均站間距548 m；區(qū)域快線服務(wù)于巴黎市區(qū)及近郊，服務(wù)半徑40～50 km，站間距1.7～3.3 km；有軌電車作為地鐵網(wǎng)絡(luò)的加密，將多條地鐵在城市近郊串聯(lián)；此外，郊區(qū)鐵路服務(wù)于大巴黎地區(qū)1.2萬km2范圍，可與RER形成換乘。

圖2 公共交通體系構(gòu)成示意Fig.2 Composition of public transportation system

2）規(guī)劃建設(shè)快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)于快速軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)，中國已開始探索和發(fā)展。上海市2013年底開通運營的軌道交通16號線比常規(guī)軌道交通線路平均運行速度已大幅提高。線路規(guī)劃北起軌道交通2號線龍陽路站，南至滴水湖站，全長58.9 km，車站數(shù)量13座(見圖4)。目前開通羅山路站至滴水湖站，線路長51.8 km，全程運行時間54 min，平均運行速度為58 km·h-1。并且，在設(shè)施上滿足大站停車運營組織方案，若開行直達列車全程運行時間僅需30 min，平均運行速度為116 km·h-1，可根據(jù)客流情況選擇開行方案。此外，北京、天津、深圳、成都等多個城市已經(jīng)在規(guī)劃層面考慮快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)方案。

圖3 巴黎軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局(2013年)Fig.3 Layout of rail transit network in Paris in 2013

圖4 上海市軌道交通16號線布局Fig.4 Layout of rail transit line 16 in Shanghai

3）以便捷為本完善樞紐換乘服務(wù)。

中國幾乎所有新建軌道交通車站的開通，都會伴隨非法運營車輛的出現(xiàn)，說明軌道交通車站的接駁設(shè)施和接駁服務(wù)水平不能滿足需求。每個軌道交通車站都應(yīng)作為樞紐進行規(guī)劃建設(shè)，在建成的同時能夠形成良好的接駁條件。以新加坡為例，2013年版綜合交通規(guī)劃提出擴建避風雨的步行道，使得到達公交樞紐或軌道交通車站的步行方式更為舒適，同時在軌道交通車站增設(shè)自行車專用路，吸引更多客源。

軌道交通線路之間的換乘也應(yīng)滿足乘客便捷性。例如，在目前普遍的通道換乘、平臺換乘、點對點換乘的基礎(chǔ)上，可嘗試和推廣同臺換乘。同臺換乘形式需要足夠?qū)挾鹊恼九_空間和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的列車運行組織提供保障。對此，香港已經(jīng)進行了廣泛實踐，內(nèi)地城市也已開始逐漸引入和推廣，如杭州市軌道交通1號線與3號線換乘站(武林廣場站和西湖文化廣場站)、1號線與4號線換乘站(火車東站站和彭埠站)，已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)全部方向的同臺換乘。

3.2 公共汽(電)車系統(tǒng)

公共汽(電)車系統(tǒng)是公共交通系統(tǒng)中歷史最為悠久和普遍應(yīng)用的方式。然而，面對軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運營的新形式，公共汽(電)車方式的發(fā)展反而陷入迷茫。以上海市為例，近年公共汽(電)車規(guī)模逐漸減少，從2010年1.75萬輛減少至2012年1.67萬輛，其客運量也呈現(xiàn)下降趨勢。2012年，日均客運量766萬乘次，平均每車每日載客459人次[5]。除了因為部分客流轉(zhuǎn)移至軌道交通，更主要的原因在于公共汽(電)車的運行速度、可靠性、便捷性有待提高，以及其與軌道交通未能較好融合。

1）理性處理公共汽(電)車路權(quán)優(yōu)先。

公共汽(電)車路權(quán)問題是長期存在的、具有爭議的問題。BRT的運行速度、客運能力與軌道交通相近，而建設(shè)成本低、建設(shè)周期較短，且運營靈活，具備許多獨特的發(fā)展優(yōu)勢。盡管如此，BRT在中國的普及程度遠落后于軌道交通，截至2012年底，中國BRT網(wǎng)絡(luò)總長度僅占軌道交通總長度的20%。究其原因，主要是因為軌道交通擁有獨立的通行路權(quán)，BRT需要占用日益稀缺的道路路權(quán)。

公交專用車道的推進也面臨同樣的問題。在原本擁擠的道路上劃定公交專用車道，會引發(fā)社會車輛的擁堵，較難得到廣泛支持，甚至?xí)l(fā)社會公眾的質(zhì)疑。只有當公共汽(電)車的客流形成一定規(guī)模的客流走廊時，才適合劃出專用車道給予公交專用。例如，烏魯木齊同處市中心的BRT線路，其中，BRT 1號線全長16.4 km，日均客流超過20萬乘次；而BRT 5號線全程7.8 km，日均客流僅約為1萬乘次。因此，針對BRT 5號線的使用需要進行重新思考和研究。

此外，BRT的功能有一定的階段性，當客流量超過一定規(guī)模時，就需要轉(zhuǎn)向運能更高的軌道交通系統(tǒng)。例如，北京市南中軸BRT、廣州市中山大道BRT，均有計劃當客流培育成熟后建設(shè)地下軌道交通，屆時地面BRT的功能將有所調(diào)整。

2）作為軌道交通的一部分布設(shè)公共汽(電)車網(wǎng)絡(luò)。

所謂“古苗疆走廊”，指的是元明清時期以后新開辟的橫跨貴州省中部，連接湖廣與云南的一條古驛道。歷史上，這條驛道不僅是元明時期以后中原王朝控扼西南邊疆的重要國家走廊，同時也直接促成了貴州建省，并深刻地影響了西南地區(qū)各民族社會歷史發(fā)展進程[1]。在“古苗疆走廊”沿線民族文化遺產(chǎn)的旅游開發(fā)中，本文通過對其沿線的民族文化遺產(chǎn)資源進行各個方面的概括與綜合，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)的審視其旅游開發(fā)中所面臨的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。

大城市公共汽(電)車系統(tǒng)應(yīng)作為軌道交通的一部分進行考慮，依照走廊客流整體需求，圍繞軌道交通運行情況進行布局和調(diào)整。①軌道交通連續(xù)限流區(qū)段要有公交線路分流，例如上海市已有40多個軌道交通車站在早高峰時段進行限流，在軌道交通6號線和8號線連續(xù)限流區(qū)段已開行相對應(yīng)的公交線路進行分流，對于開行的分流公交線路需要根據(jù)客流的實際需求特征優(yōu)化走向和開行方案，以真正實現(xiàn)分流目標。②軌道交通未覆蓋地區(qū)，仍然需要提高公交網(wǎng)絡(luò)密度。③在軌道交通車站加開方便、靈活、價格低廉的駁運線路，例如，上海市開通的“最后一公里”公交線路，一般線路長度不大于5 km，站間距不大于400 m，單一票價1元，已開通線路120多條。北京市近期開始嘗試在軌道交通車站開設(shè)“胡同公交”，采用6人座商務(wù)車，線路長度約1 km，主要服務(wù)軌道交通的接駁。

3）提高公共汽(電)車便捷性。

中國城市公共汽(電)車車站覆蓋率的考核指標主要為公交車站500 m半徑覆蓋率，有的城市在“公交都市”創(chuàng)建中要求公交車站500 m半徑覆蓋率達到100%。其實，該指標具有一定局限性，一是若城市內(nèi)有大片綠地、公園、湖泊、河流等，該指標難以實現(xiàn)；二是從便捷性角度來看，500 m半徑距離，按照60 m·min-1的步行速度，則需要8 min。建議公交車站布局指標從簡單的面積覆蓋率轉(zhuǎn)為人口和崗位的覆蓋率，中心城范圍車站覆蓋范圍從500 m覆蓋率達100%，提高至300 m覆蓋率達100%。

公交換乘也是影響公交便捷性的突出問題。公交樞紐用地選址和落實一直是各城市面臨的困難，交通部門規(guī)劃的公交樞紐在用地規(guī)劃上難以落地。同時，規(guī)劃選取的樞紐地點僅是滿足車輛組織的要求，并不能滿足乘客便捷到達和換乘的需求。以人為本地選址、建設(shè)、管理公交樞紐，還需要各機構(gòu)體制之間的協(xié)調(diào)配合。

3.3 輔助公交系統(tǒng)

公共交通系統(tǒng)僅依靠公共汽(電)車和軌道交通還不夠全面，需要依靠輔助公交系統(tǒng)提供多樣化服務(wù)。出租汽車、各類班車、合乘車等都應(yīng)屬于公共交通輔助方式，應(yīng)給予明確定位，以便合理利用，有效發(fā)揮作用。

1）提高出租汽車服務(wù)水平和效率。

近期“公交都市”創(chuàng)建及相關(guān)管理規(guī)定，將出租汽車劃分至公共交通范圍之外。然而，2014年春節(jié)前后兩家出租汽車打車軟件經(jīng)營商通過“燒錢戰(zhàn)”競爭客戶，引發(fā)了全國范圍主要城市出租汽車運營的混亂狀態(tài)，將出租汽車定位問題和自身存在的不足暴露出來。一方面，出租汽車的便捷性不強，乘客在路邊揚招或打電話調(diào)度難度大，所以打車軟件受到青睞，乘客可以通過打車軟件方便地獲知附近出租汽車的位置并與駕駛?cè)寺?lián)系。另一方面，出租汽車的空駛率一直比較高，以上海市為例，出租汽車每日行駛里程中約有1/3為無效空駛，出租汽車每人公里的能耗甚至高于私人小汽車。

2）開拓可行化的公交服務(wù)。

公共交通不僅僅包括軌道交通、公共汽(電)車和出租汽車，還包括各類具有集約化、低碳特征的交通方式，例如通勤班車、校車、賣場班車等各類班車，定制公交，合乘車，水上巴士等。

班車是公共交通體系的重要組成部分，是體現(xiàn)公共交通便捷性的重要補充。超市班車、小區(qū)班車、通勤班車、校車等方式長期存在，在城市客運體系中發(fā)揮著重要的作用，只是在管理上沒有劃入公共交通系統(tǒng)。以香港為例，除專營巴士外，還有提供類似班車服務(wù)的非專營巴士，包括為游覽服務(wù)、酒店服務(wù)、居民服務(wù)，其中有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的居民巴士2013年日均客運量23.6萬人次。此外，線路、班次、收費均不固定的紅色小巴共1 236輛(2014年3月統(tǒng)計)，2013年日均客運量34.8萬人次[6]。

定制公交也屬于公交的輔助方式，具有舒適、便捷、集約化的特征，可以吸引自駕車和乘坐出租汽車的通勤人群。北京市2013年9月推出定制公交商務(wù)車，開行定制公交的條件是達到70%以上的載客率，乘客可以在約定的地點上車和下車，一人一坐。北京市已經(jīng)開通近百條定制公交線路。

合乘車相對獨駕車輛也是一種集約方式。目前，道路上獨駕車輛的比例較高，例如上海市部分中環(huán)和內(nèi)環(huán)高架路上匝道白天6 h觀測數(shù)據(jù)顯示，約70%～80%的小汽車為獨駕車輛。由于管理存在困難，很難將合乘車與非法營運車輛區(qū)分開，因此對于合乘車，政府一直處于不鼓勵狀態(tài)。但是，由于道路交通日益擁堵，對于合乘車的推廣也逐漸得到重視，例如《北京市交通委員會關(guān)于北京市小客車合乘出行的意見》鼓勵出行線路相同的市民在簽訂合同的情況下，可以合乘并且分攤相關(guān)費用。

此外，水上巴士也屬于輔助公交的范圍，可根據(jù)實際需要增加服務(wù)。

4 結(jié)語

提高公交出行分擔率是公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性目標，但是公交出行分擔率變化受到多方面因素影響，具有一定的波動性，并且指標獲取難度較大，因此不適宜作為“公交都市”評價的短期考核指標。在優(yōu)先發(fā)展公共交通的實際操作過程中，更應(yīng)該聚焦為乘客提供便捷服務(wù)和降低系統(tǒng)運輸能耗率兩個方面。實現(xiàn)途徑即為構(gòu)筑滿足運送速度與出行距離要求相匹配、運能與運量要求相匹配的多種方式組合而成的公共交通網(wǎng)絡(luò)體系。

[1]中華人民共和國交通運輸部.關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項的通知(交運發(fā)[2011]635號)[EB/OL].2011[2014-05-26].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/201111/t20111128_1146718.html.

[2]中華人民共和國交通運輸部.關(guān)于印發(fā)公交都市考核指標評價體系的通知(交運發(fā)[2013]387號)[EB/OL].2013[2014-05-26].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130723_1455124.html.

[3]Singapore Land Transport Authority.Land TransportMaster Plan 2013[EB/OL].2013[2014-05-26].http://www.lta.gov.sg/content/dam/ltaweb/corp/PublicationsResearch/files/ReportNewsletter/LTMP2013Report.pdf.

[4]中華人民共和國國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)[EB/OL].2014[2014-05-26].http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[5]上海城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海綜合交通年報2013[R].上海：上海城市綜合交通規(guī)劃研究所，2013.

[6]香港運輸署.2013年香港交通運輸資料月報[EB/OL].2013[2014-05-26].http://www.td.gov.hk/sc/transport_in_hong_kong/transport_figures/monthly_traffic_and_transport_digest/2013/201312/index.html.