(中國城市規(guī)劃設計研究院，北京100037)

0 引言

城鎮(zhèn)化是未來10～20年拉動中國內(nèi)需最大的潛在動力[1]。作為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主體和城鎮(zhèn)化進入高級階段的標志，城鎮(zhèn)密集地區(qū)的進一步發(fā)育和成熟將成為城鎮(zhèn)化的主要推力之一。

城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃方法仍處于長期實踐與探索之中。由于受到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織關系變革的影響，按照傳統(tǒng)的行政邊界構建的規(guī)劃框架已經(jīng)被逐步打破，以區(qū)域一體協(xié)調為基準的網(wǎng)絡構建成為新形勢下交通規(guī)劃所追尋的目標。本文嘗試基于近年重慶地區(qū)相關交通規(guī)劃的實踐，總結和梳理此類規(guī)劃的內(nèi)涵、規(guī)劃層級與技術重點。

1 城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃技術研究特征

“城鎮(zhèn)密集地區(qū)”從字面含義理解，是指城鎮(zhèn)密集的地區(qū)，反映一個地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量上的集聚程度和質量上的發(fā)育程度[2]。具體來說是指城市功能外溢到市域和區(qū)域，形成城鎮(zhèn)之間社會經(jīng)濟活動密集、城鎮(zhèn)關系密切的地區(qū)。對城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃的研究由來已久，主要集中在三個方面。

1）城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通與空間發(fā)展演化關系研究。

國外對交通與城鎮(zhèn)群空間結構演化機理的研究較多采用經(jīng)濟地理理論。威廉·阿朗索(William Alonso)的地租理論認為地租和交通成本是區(qū)位優(yōu)勢中考慮的重要因素[3]。當交通可達性提高到某一土地利用的地租曲線可以跨越城市邊界、覆蓋相鄰城市時，一個城市所引起的城市活動范圍可以延伸到地租曲線可以覆蓋的區(qū)域，從而引起城市活動范圍、方式和組織關系的變化。

2）以城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通特征為基礎的交通結構模式研究。

文獻[4]對都市圈范圍不同圈層內(nèi)的交通特征進行研究，提出根據(jù)不同圈層出行特征建設交通設施以及制定相關政策。文獻[5]針對交通運輸、服務和市場三個城鎮(zhèn)密集地區(qū)聚合要素分析區(qū)域交通需求特征，并根據(jù)區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的發(fā)展趨勢，分析城鎮(zhèn)密集地區(qū)對外交通需求和內(nèi)部交通需求的特征，提出應按照區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展中交通需求的變化，從整個交通系統(tǒng)一體化的角度規(guī)劃相應的交通基礎設施，并將其作為區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的重點內(nèi)容。此外，還有眾多學者和研究人員對快速城鎮(zhèn)化地區(qū)中新型交通方式(如高速鐵路、高速公路等)對城市發(fā)展、交通模式改變等方面的影響進行了廣泛研究[6-7]。

3）城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃方法研究。

傳統(tǒng)的公路網(wǎng)規(guī)劃將城鎮(zhèn)分為不同層次的樞紐，通過線網(wǎng)錨固樞紐制定網(wǎng)絡規(guī)劃[8]。隨著對區(qū)位和交通可達性相互關系認識的加深，規(guī)劃方法由以增加設施規(guī)模為核心轉向以提高通道服務水平為核心；在具體的運輸方式上，則體現(xiàn)為由高速公路網(wǎng)絡向城際鐵路網(wǎng)絡的轉變。現(xiàn)階段，由于交通協(xié)同運作實施的增強，交通樞紐在網(wǎng)絡中的地位異常重要，規(guī)劃重點轉向交通樞紐的服務能力和銜接組織。

基于上述分析，對城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃理論與方法已形成三點基本共識：1)按照時空收斂規(guī)律，交通成本和出行時間是影響城鎮(zhèn)密集地區(qū)空間結構的重要因素；2)在以城鎮(zhèn)密集地區(qū)各個城市為節(jié)點的交通網(wǎng)絡中，綜合交通系統(tǒng)具有明顯的層次性，應建立與城鎮(zhèn)密集地區(qū)空間結構體系相對應的分層、分級交通設施規(guī)劃布局模式；3)作為影響城市參與區(qū)域競爭與分工的關鍵因素，交通樞紐服務能力的提升取決于與城市空間結構的結合程度。

盡管如此，在規(guī)劃實踐過程中對一些問題的認識仍存在較大偏差，包括對規(guī)劃層次和重點的認識，對諸如“樞紐定位”內(nèi)涵的進一步理解以及如何投射到方案等。

2 成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃

2.1 規(guī)劃背景

成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃[9]自2007年啟動，于2008年形成初稿，是“區(qū)域協(xié)調”規(guī)劃在重慶的第一次實踐。

當時，業(yè)界對城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃已形成一定共識，即“城市是區(qū)域的城市”，認為對區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃非常必要，但對規(guī)劃技術方法的探索剛剛開始，對區(qū)域層面的交通戰(zhàn)略研究重點分歧較大。同時，受到數(shù)據(jù)收集技術手段的限制，研究工作定性成分較多、定量成分較少。

成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃的工作目標是認識成都與重慶兩大核心城市之間的關系并基于“協(xié)調”的目標賦予各自職能。

2.2 技術路線

成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃中區(qū)域交通研究的技術路線為：從分析區(qū)域經(jīng)濟背景下成渝地區(qū)的戰(zhàn)略地位和地區(qū)發(fā)展背景下綜合交通系統(tǒng)的目標入手，把握如何發(fā)揮綜合交通系統(tǒng)的一體化建設、綜合交通系統(tǒng)對于地區(qū)經(jīng)濟的促進和支撐作用，以及綜合交通系統(tǒng)對于地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局的引導和服務作用三條主線，分析現(xiàn)狀和已有規(guī)劃中的不足，進而制定綜合交通系統(tǒng)布局規(guī)劃方案，并提出近期行動計劃，見圖1。

圖1 成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃中區(qū)域交通研究技術路線Fig.1 Techniques of regional transportation in Chengdu-Chongqing urban cluster planning

研究的技術路線力圖從綜合交通系統(tǒng)自身、交通與產(chǎn)業(yè)的關系、交通與城鎮(zhèn)群空間布局的關系三方面入手，明確區(qū)域發(fā)展中交通規(guī)劃的作為。從規(guī)劃實踐來看，對交通與產(chǎn)業(yè)的關系探討得并不深入，對綜合交通系統(tǒng)自身的協(xié)調包括設施規(guī)?？偭颗c交通結構及其發(fā)展方向的研究相對深入，這一部分取得的研究進展在后續(xù)研究中得到延續(xù)。在交通與城鎮(zhèn)群空間布局的關系中初步提出根據(jù)交通條件判斷城鎮(zhèn)群中各城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ囊?guī)劃手段，發(fā)揮了支持城鎮(zhèn)群空間規(guī)劃方案的作用。

2.3 規(guī)劃結論

1）建設區(qū)域性交通樞紐。

編制規(guī)劃時，很多區(qū)域性交通樞紐設施尚未建成，因此提出樞紐建設仍為下一步工作的重點。具體包括：結合鐵路客運專線的建設，近期主要形成重慶鐵路站、成都鐵路站、雙流機場、江北機場等區(qū)域性交通樞紐設施，促進區(qū)域交通組織一體化。

2）完善鐵路網(wǎng)絡并加快城際軌道交通建設。

為呼應全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中“成都與重慶共同建設國家一級綜合交通樞紐”的設想，并考慮在成都與重慶之間的緊密聯(lián)系是樞紐功能共享與互補的前提條件，據(jù)此提出：推動“公交化”鐵路運輸模式，在成渝客運專線開行發(fā)車頻率為0.5～1.0 h的列車運輸服務，強化成渝走廊城鎮(zhèn)之間的交通聯(lián)系；同時，加快建設成渝城際軌道交通以及與瀘州、宜賓的聯(lián)絡線。

3）改善對外通道條件。

從國家一級綜合交通樞紐在全國城鎮(zhèn)體系中的作用出發(fā)，強調成渝地區(qū)應改善的通道方向，并提出具體方案。主要包括兩個方面：一方面，加強與北面西安市的聯(lián)系。成渝地區(qū)與關中地區(qū)在歷史上就交流頻繁、溝通廣泛，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，成渝地區(qū)作為西南地區(qū)的增長極，與作為西北地區(qū)增長極的西安地區(qū)應該建立更加快捷的聯(lián)系。此外，該方向也是去往京津冀環(huán)渤海地區(qū)以及東北地區(qū)的通道，在該走廊上布設高速鐵路，可以大大縮短成渝地區(qū)與首都地區(qū)的時空距離。另一方面，增加去往貴陽、珠三角方向的高速鐵路，縮短成渝地區(qū)與珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的時空距離。

2.4 理念創(chuàng)新

1）認識到交通樞紐城市與交通節(jié)點城市的差別。

交通節(jié)點城市是隨著國家交通運輸網(wǎng)絡的建設，由公路、鐵路、水運航道多條運輸干線相交而形成。而所謂交通樞紐城市，既要具備四通八達的對外通道，又要具備高效的內(nèi)部轉換設施。交通樞紐城市的能力體現(xiàn)為通道能力與轉換能力的總和。

運輸方式的轉換是運輸需求的體現(xiàn)，運輸方式的合理轉換是提升運輸效率的保障。不同的運輸方式具有自身技術經(jīng)濟特點，適用范圍不盡相同。大量采用公路運輸這一高能耗、高成本的運輸方式是中國運輸結構普遍存在的問題，造成這一問題的原因很復雜，但綜合交通樞紐內(nèi)部多式聯(lián)運機制與設施的嚴重滯后是最根本的原因。因此，打造成渝國家一級綜合交通樞紐除了大力構造對外聯(lián)系大通道之外，還要關注多式聯(lián)運機制的協(xié)調與設施的建設。優(yōu)化運輸結構有利于降低能耗和排放、集約利用土地、降低運輸成本，對于地處內(nèi)陸的西部地區(qū)尤為重要。

2）對“樞紐城市”建設的內(nèi)涵進行細分。

重慶建設國家一級綜合交通樞紐的任務可以分解為3個子任務：

①構筑對外交通大通道。重要的對外交通通道要構筑多層次、多形式的交通走廊。以鐵路與公路為主骨架，大力發(fā)展航空運輸，充分發(fā)揮長江干支流的水運功能，形成各種方式協(xié)調發(fā)展的對外交通大通道。

②強化多式聯(lián)運，優(yōu)化運輸結構。規(guī)劃國家級客運樞紐，強力支撐西部騰飛的商務客流與旅游客流。分層次建設物流園區(qū)，構筑多式聯(lián)運的物流體系，優(yōu)化運輸結構，促進綜合運輸向節(jié)能高效、環(huán)境友好方向發(fā)展。

③協(xié)調重大基礎設施(機場、港口)共享。以重慶港為主，合理布局成渝城鎮(zhèn)群內(nèi)部港口。協(xié)調重慶機場與成都機場的發(fā)展定位與功能，促進成渝航空網(wǎng)絡的健康發(fā)展。

3 重慶交通發(fā)展戰(zhàn)略

3.1 規(guī)劃背景

重慶交通發(fā)展戰(zhàn)略[10]的編制始于2009年，此時，區(qū)域交通理論研究開始成為學界關注熱點，2009—2013年以“區(qū)域交通”為關鍵詞檢索到的論文多達900多篇。

在區(qū)域一體化、區(qū)域協(xié)調發(fā)展廣受關注的背景下，重慶市政府提出“一江兩翼三洋”的口號，將交通區(qū)位提升作為重慶發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。從地緣上來看，盡管與成都同屬于成渝地區(qū)，但重慶與成都的發(fā)展路徑顯然存在先天條件的差異。重慶在內(nèi)需拓展的條件上不如成都，轉向國際化是其必然選擇。

3.2 技術路線

與成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃不同，重慶交通發(fā)展戰(zhàn)略是以重慶的整體交通發(fā)展為研究主題，對區(qū)域交通的考慮主要集中在政策解讀以及上位規(guī)劃的落實?；趧諏嵉慕嵌?，從完善重慶市綜合交通系統(tǒng)的角度，對重慶所處區(qū)域的交通狀況及區(qū)域交通設施在重慶市域范圍內(nèi)的布局方案進行研究，見圖2。

3.3 規(guī)劃結論

3.3.1 重慶市的樞紐定位

重慶市定位為國家西部地區(qū)的綜合交通樞紐與內(nèi)陸對外開放的門戶。

3.3.2 樞紐城市發(fā)展策略

1）做大樞紐。提升重慶樞紐地位，擴大樞紐范圍，提高樞紐組織效率。

2）擴展通道。協(xié)調國家、西部、城鎮(zhèn)密集區(qū)、市域各個層面通道；形成渝漢、成渝、渝黔、渝西、渝鄭、渝昆、渝湘、蘭渝等八大高等級國家綜合走廊在重慶交匯。

3）優(yōu)化結構。協(xié)調各種交通方式，強化聯(lián)運，發(fā)揮綜合運輸優(yōu)勢，提升航空、鐵路、水運、公路、管道等集約化運輸方式比例。

4）均衡市域。均衡布局市域交通運輸設施，實現(xiàn)多極帶動下的統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3.3 支撐方案要點

1）機場。

機場的發(fā)展定位為西南地區(qū)重要的大型復合樞紐機場。

空港地區(qū)建設綜合客運樞紐和綜合貨運樞紐，同時服務于機場和城市?？瓦\樞紐引入渝萬城際和3條軌道交通線路；建設機場專用高速公路。

規(guī)劃期內(nèi)做大江北機場，強化基地、擴展腹地、客貨并重，預留遠景第二機場。

2）鐵路。

市域鐵路網(wǎng)絡形成“一樞紐十八干線五支線”格局；布局“四主三輔”鐵路客站和“三主兩輔”鐵路貨站。

3）水運。

完善市域“一干兩支六線”航道網(wǎng)絡，形成主城、長壽—涪陵、萬州三大港區(qū)；主城港區(qū)實施“內(nèi)客外貨”，在寸灘、果園、東港、黃磏組織多式聯(lián)運；結合“兩江四岸”促進旅游客運。

4）公路。

對外形成12條國家干線公路，市域提升萬州、黔江的輻射能力，構建“多層多極”網(wǎng)絡；利用空港、鐵路站和港口整合公路客貨運輸樞紐。

5）管道運輸。

積極規(guī)劃、科學選址、適時建設用于長距離傳輸天然氣和油品的新型管道運輸網(wǎng)絡。

3.4 理念創(chuàng)新

圖2 重慶交通發(fā)展戰(zhàn)略研究技術路線Fig.2 Techniques of transportation development strategies in Chongqing

市域是承接樞紐功能的重要實現(xiàn)“載體”，交通系統(tǒng)與市域結構是否耦合直接關系到樞紐的組織效率。在規(guī)劃手段上具體表現(xiàn)為：合理安排重大交通基礎設施在市域范圍的規(guī)劃布局與銜接組織。在落實重慶市建成國家一級綜合交通樞紐城市這一目標時，除了通道增容、優(yōu)化結構等內(nèi)容，還增加了市域協(xié)調的內(nèi)容，使樞紐建設的內(nèi)涵向“落地”更進一步。

4 重慶市城市總體規(guī)劃深化

4.1 規(guī)劃背景

圖3 通道強化規(guī)劃方案示意Fig.3 Demonstration of transportation corridor enhancement planning

此輪重慶市城市總體規(guī)劃深化[11]始于2013年。在重慶市城市定位由過去的“超大尺度山地城市”調整為本輪“省域構架下的國家中心城市”前提下，規(guī)劃編制充分考慮區(qū)域交通與城市交通的密切關系，并未突出地將區(qū)域層面作為相對獨立的部分。研究者的視角進一步下沉，從城市的角度思考重慶所處地區(qū)的區(qū)域交通問題。

4.2 規(guī)劃結論

規(guī)劃中區(qū)域交通問題的解決策略，從提升開放程度及做強樞紐兩個方面提出。

4.2.1 提升開放程度策略

1）打造西部門戶型、復合型航空樞紐。規(guī)劃認為航空是重慶融入世界網(wǎng)絡的首要方式，并進一步地認為加強物流運輸應是重慶機場國際化的重要途徑，應從成渝一體化的角度差異化布局國家航點。

2）打造西部國際物流中心。規(guī)劃提出國際物流應為航空、水運、鐵路、公路及這些方式之間的多式聯(lián)運組合。

3）打造西部國家運輸中心。規(guī)劃強調要強化以重慶市為中心的運輸通道，構筑重慶對外交通的九大綜合運輸通道，見圖3a。在鐵路網(wǎng)絡規(guī)劃中建議建設渝長客專，這清晰地指明成渝地區(qū)建立區(qū)域級聯(lián)系的首要方向應為經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，見圖3b。

4.2.2 做強樞紐策略

1）交通設施與城鎮(zhèn)體系有機銜接。增強國家及區(qū)域運輸通道對區(qū)域中心城市及城鎮(zhèn)發(fā)展帶的服務，立足市域，均衡布局和建設綜合交通樞紐。

2）交通設施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合。立足市域，重構重慶大物流發(fā)展平臺，凸顯重慶在川渝、渝黔一體化發(fā)展中的區(qū)域物流和產(chǎn)業(yè)體系組織中心功能。

3）以重慶市主城區(qū)為中心構建引領區(qū)域一體化的交通網(wǎng)絡，形成以重慶市為中心的區(qū)域商務活動出行圈。

總體來說，由于重慶市主城區(qū)的用地條件受限，在樞紐擴容及帶動周邊發(fā)展的雙重需求下，將重慶的客貨運輸樞紐在重慶市域中重新布局，并在此基礎上重新布局公路及鐵路的線路走向。

4.3 理念創(chuàng)新

重慶市城市總體規(guī)劃深化在區(qū)域交通設施與城鎮(zhèn)空間布局、交通設施與產(chǎn)業(yè)的互動關系上做了進一步的研究與方案落實。

與城鎮(zhèn)空間布局的互動方面，在以重慶市為核心的大都市圈范圍內(nèi)，調整鐵路運輸通道及節(jié)點的布局或功能，支撐城鎮(zhèn)空間布局發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)互動方面，主要通過物流園區(qū)的布局及圍繞物流園區(qū)的貨運集散系統(tǒng)優(yōu)化，使得工業(yè)用地具備相應的交通條件，并協(xié)調了與城市客運交通系統(tǒng)的關系。

受到重慶市城市定位調整的影響，對重慶國際開放度內(nèi)容的研究及方案呼應也是本輪城市總體規(guī)劃深化的主要創(chuàng)新點。

5 對城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃方法的認識

5.1 對“大事件”的解讀

全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2020年)[12]中提出的城市綜合交通樞紐分級，對研究區(qū)域交通產(chǎn)生重大影響，此后所有區(qū)域交通規(guī)劃均應解讀樞紐內(nèi)涵，分解樞紐建設任務。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，對法定體系內(nèi)規(guī)劃層級的任務做了規(guī)定，因此，研究不同規(guī)劃層級的工作重點也成為項目操作中必須考慮的問題。

重慶兩江新區(qū)獲批后，對重慶的定位提升提供了強有力的政策支撐，在2013年重慶市總體規(guī)劃深化研究中，重慶的國際開放度成為關注重點。

5.2 對“樞紐”的理解逐步深入

全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2020年)首次從強化城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局中的作用出發(fā)，提出設立國家綜合交通樞紐城市的設想，見表1。

與人們通常印象不同的是，國家綜合交通樞紐城市的設立不僅僅從該城市在國家各大交通網(wǎng)絡節(jié)點的重要性出發(fā)，還強調在城市這個節(jié)點上的各種交通轉換與銜接功能。

全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2020年)出臺后，本文探討的三個區(qū)域協(xié)調戰(zhàn)略研究項目均在思考交通樞紐城市的內(nèi)涵，以及建成交通樞紐城市的步驟與內(nèi)容，見表2。

自此，建成綜合交通樞紐城市的內(nèi)涵及目標在規(guī)劃成果中得到完整表達：建成國家綜合交通樞紐本身不是一個目標，它的價值體現(xiàn)在實現(xiàn)樞紐定位這一目標的過程中，要重視交通設施對城鎮(zhèn)空間布局及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐與引導作用，從而實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

5.3 不同層級規(guī)劃重點逐步明晰

由于研究所處的層面不同，重點要闡述的觀點也存在差異。認識差異并在各自的研究層面抓住重點是研究機構需要長期探索的命題。本文所解析的三個規(guī)劃研究項目明確識別了自身任務，在研究上各有側重，見表3。

由于重慶市城市總體規(guī)劃深化中的工作重點是呼應城鎮(zhèn)空間布局與產(chǎn)業(yè)的關系，所以在闡述時并沒有按照航空、公路、鐵路、水運和管道這五大系統(tǒng)來劃分規(guī)劃內(nèi)容，而是將樞紐內(nèi)涵的分解直接對應到規(guī)劃內(nèi)容組織。這是規(guī)劃工作重點在規(guī)劃方案中表達的一種形式。

表1 國家綜合交通樞紐城市Tab.1 National comprehensive hub cities

表2 關于交通樞紐城市內(nèi)涵理解的比較Tab.2 Comparison of understandings when developing a hub city

表3 規(guī)劃項目的研究視角及工作重點比較Tab.3 Comparison of key points and contents of different planning projects

6 結語

與城市綜合交通體系規(guī)劃相比，城鎮(zhèn)密集地區(qū)的交通規(guī)劃似乎更為簡單，因為“需要規(guī)劃的內(nèi)容較少”。但事實上，城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃需要更多考慮規(guī)劃技術之外的事物，需要更為深入地理解中國行政體系的運轉規(guī)律以及財政體制與政府投資活動之間的關系。同時，城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通規(guī)劃應清晰地辨識什么問題應該放到區(qū)域層面來探討以及需要搭建何種探討平臺，這往往比思考區(qū)域之間重要基礎設施走廊的走向與定位更為重要與困難。

在今后的區(qū)域交通設施規(guī)劃中需要進一步反思：除了擴大規(guī)模、增加設施等規(guī)劃方案以外，如何在“協(xié)調共享”上尋求突破并探尋由此形成的規(guī)劃方案表達。

致謝

本文在選題及資料采集中得到戴彥欣、全波、李鑫、李潭峰、陳莎、卞長志的幫助，在此表示感謝。

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