(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

1 中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)中國(guó)發(fā)展的重大趨勢(shì)。截至2013年末，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到7.3億人，城鎮(zhèn)化規(guī)模世界第一，史無(wú)前例，比歐盟人口總和、比日本和美國(guó)人口總和還要高2億多。同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)化每年以超過(guò)1%的速度增長(zhǎng)，近13年平均每年有2 065萬(wàn)人口進(jìn)入城市，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)達(dá)到這樣的增長(zhǎng)速度前所未有。同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，除了東亞國(guó)家有類似增長(zhǎng)速度(如日本、韓國(guó)，但規(guī)模不及中國(guó))，其他國(guó)家都?xì)v經(jīng)了上百年時(shí)間才完成這一城鎮(zhèn)化進(jìn)程。上百年城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾，中國(guó)需要在二三十年內(nèi)解決，這種矛盾的集中性和復(fù)雜性也前所未有。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段面臨兩難。一方面，作為后發(fā)城鎮(zhèn)化國(guó)家，往往參照先進(jìn)國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)大量的研究均以歐美發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)狀為實(shí)例進(jìn)行對(duì)比，然而由于發(fā)展進(jìn)程不一樣，往往是這種參照性使我們有強(qiáng)烈的趕超心理，在城市發(fā)展過(guò)程中大量的城市管理者希望在盡快的時(shí)間內(nèi)建成一個(gè)羅馬，這就是我們的現(xiàn)實(shí)。另一方面，面臨著上億人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，“嗷嗷待哺”，需要解決公共服務(wù)問(wèn)題。如果城鎮(zhèn)化按每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，到2020年中國(guó)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.3億人，2030年將超過(guò)9億人。同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨著一項(xiàng)非常巨大的任務(wù)，中國(guó)城鎮(zhèn)人口中有2.4億沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口、7 000多萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口都在城鎮(zhèn)內(nèi)生存，但是缺少公共服務(wù)[1]。因此，城鎮(zhèn)化要“以人為本”、促進(jìn)公共服務(wù)均等化，才能帶來(lái)內(nèi)需的增長(zhǎng)、帶來(lái)農(nóng)村的深刻改變、帶來(lái)城鎮(zhèn)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。未來(lái)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要思考：

第一是公共服務(wù)。現(xiàn)在進(jìn)入城市的人不是富人，是窮人，60%以上是初中教育水平，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，交通設(shè)施配置如何考慮其直接需求，這是制定城鎮(zhèn)化政策、城市規(guī)劃和交通規(guī)劃政策需要認(rèn)真考慮的。例如未來(lái)人口是到特大城市、中小城市，還是到小城鎮(zhèn)，這個(gè)過(guò)程中需要解決什么問(wèn)題，包括基礎(chǔ)設(shè)施配置等都需要深入研究。

第二，我們面臨很多改革難題，例如戶籍管理制度改革、土地管理制度改革、城市融資體制改革等[2-3]。這里重點(diǎn)講兩類問(wèn)題：可持續(xù)發(fā)展的城市面臨哪些問(wèn)題，這與交通有什么關(guān)系。

2 中國(guó)行政管理體制下城市發(fā)展模式

中國(guó)設(shè)市城市有658個(gè)，其中1 000萬(wàn)人口以上的城市有6個(gè)，400萬(wàn)人口以上的城市21個(gè)，100萬(wàn)人口以上的城市140個(gè)，5萬(wàn)人口以上的城市和建鎮(zhèn)1 500個(gè)，還有接近2萬(wàn)個(gè)平均人口在1萬(wàn)人左右的鎮(zhèn)。2萬(wàn)多個(gè)不同規(guī)模的城市和城鎮(zhèn)走一條什么樣的發(fā)展道路，需要我們認(rèn)真考慮，與城市規(guī)劃、城市交通的緊密結(jié)合需要深入研究。

中國(guó)城市發(fā)展模式不同于其他國(guó)家：城市是一個(gè)相對(duì)封閉的行政管理轄區(qū)，城市之間并非按照市場(chǎng)化的方式配置公共服務(wù)資源，而是按照行政等級(jí)配置資源[4]。在這種體制下，城市之間進(jìn)行同構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，由此帶來(lái)一系列由發(fā)展模式引發(fā)的問(wèn)題。其中很重要的一個(gè)問(wèn)題是中國(guó)城市建設(shè)資金來(lái)源渠道。首先是稅收渠道，通過(guò)招商引資引進(jìn)工業(yè)企業(yè)以增加政府稅收，解決就業(yè)問(wèn)題。然而在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，大多數(shù)城市都是以壓低成本方式進(jìn)行招商引資。這一競(jìng)爭(zhēng)格局導(dǎo)致土地零地價(jià)，甚至是負(fù)地價(jià)，政府不但要負(fù)責(zé)土地的征地拆遷，還要進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，甚至還有未來(lái)的退稅。企業(yè)進(jìn)入的低成本如何承擔(dān)？這一成本由另外一種資金來(lái)源渠道——房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)承擔(dān)，即在交通骨架沿線開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。每一屆政府都是這種開(kāi)發(fā)思路，導(dǎo)致城市規(guī)模急劇擴(kuò)大。這種態(tài)勢(shì)在全國(guó)“擊鼓傳花”地進(jìn)行著，導(dǎo)致城市面積迅速擴(kuò)大，帶來(lái)城市成本增加，變成未來(lái)地方發(fā)展預(yù)期性債務(wù)。從目前態(tài)勢(shì)來(lái)看，未來(lái)預(yù)期的還款方式主要依賴土地出讓，然而土地出讓又是不可持續(xù)的。作為一個(gè)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策，要解決的是如何提高土地利用效率、實(shí)現(xiàn)資源有效配置、更加有利于出行的問(wèn)題，以提高人口密度，現(xiàn)實(shí)卻是與這基本相反的一個(gè)發(fā)展過(guò)程。這種發(fā)展過(guò)程又面臨嚴(yán)重的危機(jī)，因?yàn)樗械胤秸賳T基本按照傳統(tǒng)模式進(jìn)行發(fā)展，導(dǎo)致整個(gè)城市發(fā)展面臨非常大的隱性債務(wù)危機(jī)。

這種粗放型發(fā)展遇到的問(wèn)題是土地利用面積大幅度增加?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)[1997]11號(hào))制訂了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，然而人均城市建設(shè)用地面積卻是大幅度提高，2000年是132 m2，到2012年已達(dá)142 m2，而城市合理的人均城市建設(shè)用地面積是80～100 m2，這種“攤大餅”的方式還在繼續(xù)蔓延。如何調(diào)整這種城市發(fā)展模式面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，制訂一系列政策的時(shí)候如何應(yīng)對(duì)各種利益的交叉、發(fā)展方式的阻隔、觀念的阻隔等，這些都需要進(jìn)行思考。

3 新型城鎮(zhèn)化與交通發(fā)展的關(guān)系

3.1 交通與區(qū)域發(fā)展

最近京津冀一體化的問(wèn)題廣受關(guān)注。這三個(gè)地區(qū)的發(fā)展階段不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同、行政地位也不同，在這種格局下，如何實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展、建立什么樣的交通格局需要認(rèn)真思考。

人為地去促進(jìn)城市發(fā)展是堆積一個(gè)城市，莫不如搭建交通構(gòu)架，自動(dòng)生成城市，這是兩種選擇。在中國(guó)目前的區(qū)域政策下，區(qū)域之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，區(qū)域之間的交通資源配置除了高速鐵路、高速公路網(wǎng)絡(luò)等以外都是嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域利益的。例如北京到河北燕郊，輕軌修不過(guò)去的原因就是擔(dān)心資源流失。北京市與河北省之間選擇什么樣的交通構(gòu)架，在不同的發(fā)展階段，到底是修高速公路、快速軌道交通、高速鐵路，還是其他類型的交通方式，需要結(jié)合人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究。按目前的情況，在各自行政區(qū)域內(nèi)討論問(wèn)題恐怕難以解決，整個(gè)交通資源的配置是否需要打破行政區(qū)化的分隔，按照市場(chǎng)的方式進(jìn)行解決，這需要進(jìn)行深入研究。

3.2 交通與服務(wù)業(yè)發(fā)展

交通與服務(wù)業(yè)之間是一種紐帶的關(guān)系。中國(guó)城鎮(zhèn)化率雖然達(dá)到53.7%，但是服務(wù)業(yè)占GDP比重不足47%，低于中等發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平7個(gè)多百分點(diǎn)，與工業(yè)所占比重大致相當(dāng)。究其原因，與城市發(fā)展有關(guān)。

研究歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，歐美國(guó)家的城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%以上，服務(wù)業(yè)占GDP比重最低的是德國(guó)，由于是制造業(yè)國(guó)家，服務(wù)業(yè)所占比重是工業(yè)的2.6倍；最高的是美國(guó)和法國(guó)，服務(wù)業(yè)所占比重是工業(yè)的4.2倍[5]。為什么在中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，沒(méi)有同時(shí)帶來(lái)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展要嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。其中有各地對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)的過(guò)度依賴、有發(fā)展導(dǎo)向等方面的問(wèn)題，另外不容忽視的是城市發(fā)展是否為服務(wù)業(yè)提供了充分的空間。交通應(yīng)將所有的服務(wù)業(yè)功能連接在一起，但在城市調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是5萬(wàn)人口的城市，還是百萬(wàn)人口的城市，大尺度的交通格局將服務(wù)業(yè)整體切斷了。回想一下城市發(fā)展的歷史，例如羅馬、巴黎，交通格局并沒(méi)有切斷城市與服務(wù)業(yè)之間的聯(lián)系。在城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中，交通僅僅是解決流量問(wèn)題，還是要解決其與城市各個(gè)功能之間的聯(lián)系，而這種聯(lián)系是通過(guò)什么樣的方式實(shí)現(xiàn)？作為城市交通的研究者應(yīng)該認(rèn)真關(guān)注，這是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)考慮的問(wèn)題。

3.3 交通與城市成本

無(wú)論何種規(guī)模的城市，在城市規(guī)劃時(shí)大的交通格局就建立了。例如廣州市南沙新區(qū)，規(guī)劃面積800 km2，規(guī)劃總建設(shè)用地規(guī)模300 km2，在20年前交通格局就開(kāi)始構(gòu)建了，然而目前僅開(kāi)發(fā)了幾十平方千米，閑置了20年，這20年資源嚴(yán)重浪費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，一個(gè)城市公共投入最大的社會(huì)效益是體現(xiàn)城市投入價(jià)值，如果當(dāng)它閑置了，作用就沒(méi)有得到發(fā)揮。其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施也面臨相當(dāng)嚴(yán)重的投資短缺局面。

再來(lái)看交通價(jià)格和成本對(duì)未來(lái)交通投入、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生怎樣的影響。典型極端的例子是北京，世界上最便宜的地鐵和公共汽車價(jià)格，本應(yīng)該極利于市場(chǎng)資源的進(jìn)入，但是并沒(méi)有緩解北京市的交通問(wèn)題，每天上百萬(wàn)的流動(dòng)人口早高峰都擠到廉價(jià)的地鐵內(nèi)，很多人不得不選擇駕車上班，價(jià)格機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮作用。同時(shí)，在“攤大餅”的模式下，現(xiàn)有人口密度原本可能用500 km的交通線路得以解決，現(xiàn)在1 000 km才可以解決，交通成本的問(wèn)題誰(shuí)來(lái)考慮？當(dāng)然，北京市目前力圖去調(diào)整價(jià)格，但是福利的供給體制確實(shí)值得深思。

交通對(duì)土地的占用也是極端浪費(fèi)的，特別是城市的工業(yè)區(qū)交通，很多采用雙向8車道，工業(yè)區(qū)的交通需求是工業(yè)和工人的交通運(yùn)輸，雙向8車道是否是一種浪費(fèi)。這在各類城市的開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。對(duì)于中國(guó)土地資源及其稀缺的現(xiàn)狀，投入如此大的成本到此類交通設(shè)施上會(huì)產(chǎn)生什么樣的問(wèn)題值得反思。

3.4 交通與房地產(chǎn)

北京的大院經(jīng)濟(jì)切割了城市交通。北京市平均房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面積是10 hm2，每一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)都是一個(gè)大院，大院里有道路，但是不對(duì)社會(huì)開(kāi)放，當(dāng)微循環(huán)系統(tǒng)被封閉掉，出行者不得不使用主循環(huán)系統(tǒng)，這必然造成交通擁堵。然而，全國(guó)的城市都在按照這種模式發(fā)展，其他城市恐怕開(kāi)發(fā)面積更大，而臺(tái)灣房地產(chǎn)商只有蓋一兩棟的權(quán)利。這對(duì)城市交通會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，也需要進(jìn)行深入研究。

3.5 交通資源配置與市場(chǎng)

在城市內(nèi)大量建設(shè)道路交通設(shè)施的開(kāi)發(fā)思路與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有直接關(guān)系。進(jìn)行中歐城鎮(zhèn)化合作時(shí)，全國(guó)的一些民營(yíng)企業(yè)家都希望進(jìn)入交通投資領(lǐng)域，但是無(wú)法承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施配置的價(jià)格。其中主要有兩種原因：一是壟斷封閉，二是價(jià)格體系使市場(chǎng)沒(méi)有辦法進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。交通資源配置完全靠政府補(bǔ)貼恐怕難以為繼，國(guó)際上日本等國(guó)家都有國(guó)鐵、民鐵等國(guó)營(yíng)和民營(yíng)的公共交通系統(tǒng)。我們?cè)谘芯拷煌ㄏ到y(tǒng)時(shí)要考慮誰(shuí)來(lái)投資才能使交通配置更為合理，這是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題，對(duì)交通研究者來(lái)講不無(wú)參考價(jià)值。

3.6 交通配置標(biāo)準(zhǔn)與城市發(fā)展

很多城市現(xiàn)狀主干路、次干路等各等級(jí)道路的設(shè)置采用同一標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然一些城市傳統(tǒng)的道路有其歷史沿襲原因。在這種主觀規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)下，再按照道路等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造，無(wú)疑加大了城市成本。為什么老城區(qū)保留不下來(lái)，為什么很多商業(yè)店鋪被拆遷、被毀掉，為什么很多城市千城一面，恐怕與這種交通格局的構(gòu)架、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路有直接關(guān)系。一個(gè)5萬(wàn)人口的城市與一個(gè)10萬(wàn)人口的城市、20萬(wàn)人口的城市、100萬(wàn)人口的城市交通需求是不一樣的，一個(gè)5萬(wàn)人口、發(fā)展水平很低的城市與一個(gè)5萬(wàn)人口、發(fā)展水平很高的城市交通需求也是不一樣的。在編制交通規(guī)劃時(shí)，需要增加一些彈性，為不同發(fā)展階段、不同人口規(guī)模的城市留下充分的空間。這在未來(lái)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通規(guī)劃中需要進(jìn)一步的考慮。

3.7 交通港站與城市發(fā)展

當(dāng)前全國(guó)很多有高鐵站的城市都準(zhǔn)備在高鐵站周邊建立新區(qū)，有的準(zhǔn)備在新機(jī)場(chǎng)建立空港城。然而這些需要基于對(duì)城市人口結(jié)構(gòu)、交通設(shè)施運(yùn)輸能力進(jìn)行充分分析，交通構(gòu)架與人口之間的關(guān)系決定了一個(gè)城市、一個(gè)企業(yè)、或者一個(gè)服務(wù)業(yè)能不能生長(zhǎng)。高鐵是快速交通方式，主要服務(wù)于商務(wù)客流，在高鐵站周邊能否形成未來(lái)希望的一種以交通港站為依托的城市值得考慮。然而，按照這種格局、這種思路來(lái)規(guī)劃城市，被無(wú)數(shù)個(gè)規(guī)劃所構(gòu)建的這種新區(qū)的遐想還普遍存在。

4 結(jié)語(yǔ)

本文從經(jīng)濟(jì)的角度看待城市發(fā)展與交通之間的關(guān)系和問(wèn)題。作為交通研究工作者，應(yīng)更多地與研究城市其他方面的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家等專家進(jìn)行交流，做到專業(yè)知識(shí)的互補(bǔ)，才能使交通與城鎮(zhèn)化的結(jié)合更為緊密。

[1]中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組.中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇政策研究[M].北京：人民出版社，2013.

[2]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心.我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策[R].北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，2007.

[3]李鐵.用改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-22(05).

[4]李鐵.推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革應(yīng)尊重規(guī)律[M]//財(cái)經(jīng)雜志社.財(cái)經(jīng)年刊2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略.北京：財(cái)經(jīng)雜志社，2012.

[5]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心.破除制度障礙，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[R].北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，2013.