孫廣廈

（中國青年政治學(xué)院公共管理系，北京，100089）

縣級政府自主性決策擴張的動力機制與行動路徑探析*

孫廣廈

（中國青年政治學(xué)院公共管理系，北京，100089）

精英偏好、政績導(dǎo)向、利益驅(qū)動和競爭催化，共同構(gòu)成了縣級政府自主性決策的四個重要動力源。在縣級政府自主性決策的權(quán)衡中，四個動力源在特定的決策條件下相互交錯和碰撞，其運行過程并非簡單的線性疊加而是多元耦合共振，由此促成了縣級政府自主性決策的衍生與擴張機制。縣級政府自主性決策擴張的行動路徑表現(xiàn)為三種：顯性視界的積極創(chuàng)新、模糊空間的能動逐利和灰色地帶的主動擴張。

縣級政府；自主性決策；動力機制；行動路徑

伴隨著分權(quán)化改革所設(shè)計的一套“次省級”政府的激勵結(jié)構(gòu)，縣級政府必然借助特定的動力與壓力機制來追求其目標與利益，自主性決策正是實現(xiàn)其目標的重要載體與核心環(huán)節(jié)。根據(jù)馬克思主義辯證法原理，壓力與動力是可以相互轉(zhuǎn)化的。對于政府決策而言，由于需要考慮的變量十分復(fù)雜，在特定條件下，外因可以借助自主性決策的某些環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化成內(nèi)因，進而實現(xiàn)動力效能。同樣有理由相信，縣級政府自主性決策擴張的動力與壓力并非線性的簡單疊加，而是經(jīng)過多重耦合和反饋綜合地發(fā)揮作用。有鑒于此，這里并不過分區(qū)別動力與壓力，而是將之視為可以相互轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一體進行綜合探討，以免破壞二者之間的辯證關(guān)系。

一、縣級政府自主性決策的動力源闡釋

總體而言，精英偏好、政績導(dǎo)向、利益驅(qū)動和競爭催化，共同構(gòu)成了縣級政府自主性決策的四個重要動力源。

（一）精英偏好

正所謂“為官一任，造福一方”。即使不能“造福一方”，也總要留下些什么——這或許是地方各級政治精英群體所共享的價值觀，也是縣域主政官員推進自主性決策的重要動因之一。精英偏好有著強大的驅(qū)動力，很多時候甚至就是縣級政府自主性決策的核心參數(shù)和“起跳板”。

至于精英們偏好什么？不論偏好“晉升激勵”還是“現(xiàn)實利益”，或者偏好“自我實現(xiàn)”或者“規(guī)避風(fēng)險”，他們在考慮和設(shè)計主政目標特別是決策目標的優(yōu)先序時，都會自覺不自覺地進行收益與成本的測度。這種測度類似于企業(yè)“損益平衡點”的測算，但很難設(shè)計出一個固定的公式。一般情況下，政績和可能的收益大致包括如下幾方面：（1）貫徹落實上級任務(wù)的成效；（2）本地的經(jīng)濟與社會發(fā)展；（3）城鄉(xiāng)居民收入的提高和生活的改善；（4）上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識；（5）在本地干部群眾中的口碑與聲望；（6）媒體的肯定與褒揚；（7）個人及親友利益的獲取等等。

在推進自主性決策時，縣域主政者面臨的成本和風(fēng)險則主要包括：（1）為了獲取上述業(yè)績或收益所付出的財力、人力、資源、環(huán)境等方面的代價；（2）個人付出的努力和艱辛；（3）為了取得某一方面的成效而帶來其他方面的損失；（4）為公共利益采取“非常規(guī)措施”帶來的政治風(fēng)險；（5）觸犯某些人或群體既得利益帶來的不穩(wěn)定因素以及由此引發(fā)的群體性事件；（6）“以權(quán)謀私”的行為給自己帶來的聲譽損害和被查處風(fēng)險等等。

不同個性和執(zhí)政風(fēng)格的官員，其損益“指標”的設(shè)立和權(quán)重差別也很大：有的精英主政目標較為清晰系統(tǒng)，也有的則只有大致的考慮；有的考慮公共利益多一些，有的考慮個人私利多一些；有人偏于保守低調(diào)，有人則偏于大膽冒險……各種差異可以說林林總總，不一而足。但想必有兩點是共同的：第一，期望用盡可能小的成本獲取盡可能大的收益，底線是“損益平衡”，特別要避免得不償失甚至“翻車落馬”。第二，要在保證“損益平衡”的前提下，取得盡可能好的政績和收益，必須善于念好自己的“經(jīng)”，把照章辦事、依法行政與敢作敢為、靈活施政結(jié)合起來。

（二）政績導(dǎo)向

作為一個利益主體，縣級政府的利益表現(xiàn)為多重性。特別是在體制尚不健全、財權(quán)與事權(quán)不匹配和政績考核的制度安排下，縣級政府必然會更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟增長和財政收入，關(guān)注自身的政績?！罢兯a(chǎn)生的作用是一只‘看得見的手’”，它對于激勵地方各級官員開拓進取、爭創(chuàng)業(yè)績產(chǎn)生了相當(dāng)大的激勵作用。同政治忠誠的道德評價機制相比，政績評價機制最顯著的特征，是其評價標準具有一定的客觀性，而不完全取決于評價者主觀好惡。對于主政官員來說，追求可以測量的政績顯然更加“有利可圖”，正所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”。這意味著政府及個人考核評價的不確定性的降低，意味著能夠?qū)€人追求進行更理性、更清晰地預(yù)期。換言之，個人的政治前途在更大程度上取決于自己的努力，取決于自己能否在任期取得顯著的政績，這才形成了其追求任期政績最大化的強烈沖動。

然而，壓力型體制下的政績考核機制以及干部選拔任用制度的某些變異現(xiàn)象，也加劇了地方官員急于升遷的浮躁心理，進而直接增大了縣級政府自主性決策異化的風(fēng)險。因為要在最短的時間內(nèi)創(chuàng)造出令人矚目的政績，就必須最大限度地擴張行為自主性，以各種非常規(guī)的甚至超越權(quán)限或違反既定政策規(guī)定的方式，去最大限度地汲取、整合資源，去尋找和挖掘創(chuàng)造政績的機會。

（三）利益驅(qū)動

經(jīng)濟管理權(quán)限的下放強化了地方各級政府自求平衡、自我發(fā)展的意識，亦強化了地方政府立足于自我發(fā)展、開辟財源、增加收入的意識。李永剛認為，地方各級政府主體意識的凸顯“既表現(xiàn)在中央政府對‘諸侯坐大、利益紛爭’、‘政令不出中南?！姆磸?fù)焦慮之中，更表現(xiàn)在地方謀求經(jīng)濟利益最大化的強烈沖動之中。”縣級政府不再是一個僅僅追求預(yù)算規(guī)模最大化的縱向依賴的行政組織，而同時成為一個具有獨立經(jīng)濟目標的經(jīng)濟組織。

（四）競爭催化

學(xué)者徐賢祥的研究認為，在我國這種“中央任命地方官員、地方官員為增長而競爭的經(jīng)濟體”里，不僅會出現(xiàn)“競爭效應(yīng)”，還會出現(xiàn)“極化效應(yīng)”，正是這兩種效應(yīng)決定了理性的地方官員在增長競爭中將采取不同的經(jīng)濟增長行為。在相關(guān)的研究中，周黎安教授的“晉升錦標賽”模型具有很強的解釋力。他認為，中國相對集權(quán)的政治體制和分權(quán)的經(jīng)濟體制使得我國同一行政級別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈或者說政治錦標賽中。所謂“政治錦標賽”，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定。要在區(qū)域“錦標賽”中勝出的強大愿望，也是縣級政府自主性決策的主要動力源之一。

二、動力機制的形成：由線性疊加到耦合共振

多重機制相互作用下的動態(tài)過程是理解縣級政府自主性決策的一個重要著眼點。從計劃體制到市場體制，縣級政府最大的角色變遷就是從一個單純的行政指令的執(zhí)行者，演變?yōu)橐粋€擁有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)和自主意志的行為主體，這種角色的演變直接改變了縣級政府行為選擇的內(nèi)在依據(jù)。相對于傳統(tǒng)權(quán)力高度集中的行政體制的弊端，積極適度有益的自主性決策有助于調(diào)動地方發(fā)展的積極性和主動性，但是在“上有政策，下有對策”的軟對抗中，自主性決策的擴張往往會陷入一種體制性的悖論。

綜合來看，縣級政府的自主性決策有時看似無章可循，其實質(zhì)卻均歸納為一種“局限下逐利”的“約束性選擇”。其行為效應(yīng)取決于多種因素，需要綜合考慮制度環(huán)境、決策方式、決策內(nèi)容及結(jié)果等多維變量。在縣級政府自主性決策的權(quán)衡中，精英偏好、政績導(dǎo)向、利益驅(qū)動和競爭催化這四個變量構(gòu)成一組交錯的互動關(guān)系，其運行過程也并非簡單排序的線性疊加，而更多表現(xiàn)為多元耦合共振的綜合作用。相關(guān)因素在特定條件下交匯、碰撞后發(fā)生的一連串反應(yīng)，在特定的決策空間釋放出能量并呈幾何級數(shù)擴大，由此促成了縣級政府自主性決策的衍生與擴張機制。

三、縣級政府自主性決策擴張的行動路徑：三種典型景觀

諾斯認為：“中國的制度結(jié)構(gòu)擁有一種非同尋常的適應(yīng)能力……盡管這個結(jié)構(gòu)普遍存在不確定性，但它卻允許用不同的方式來克服長期存在的發(fā)展障礙，并在應(yīng)對新挑戰(zhàn)的同時抓住開放帶來的機會”。當(dāng)縣級政府官員面對治理難題時，自主性決策本身就是一個創(chuàng)造與發(fā)展的行動過程。那么，是因循守舊，等待政策安排；還是因地制宜、果斷闖出新路？縣級政府的自主性決策有多種可能，也由此呈現(xiàn)出別樣的行動路徑。

（一）顯性視界的積極創(chuàng)新

地方政府“作為一級決策單位，它們的決策支配了安排創(chuàng)新的進程?！本椭袊母母餁v程來看，縣級政府一直被視為高層政府改革的試驗田，“這些試驗所取得的成功經(jīng)驗經(jīng)常被高層和其它縣級政府吸收和借鑒。”在中國制度變遷的過程中，縣級政府常常在其中扮演一個“試錯機”的功能，“可以選擇各種制度供給，只要不與憲法、法律相抵觸，只要有利于開創(chuàng)新局面、促進經(jīng)濟發(fā)展，有利于解放和提高生產(chǎn)力，就大膽地加以安排和試驗，并邊試驗邊修改邊完善”。

1.縣級決策目標中的風(fēng)險與創(chuàng)新

在1992年以前，意識形態(tài)的紛爭及改革取向的不確定性，決定了地方政府支持市場化改革必然要冒相當(dāng)大的政治風(fēng)險。盡管地方各級政府及其政治企業(yè)家都必須面對這一問題，但政治風(fēng)險對不同層級政府的影響卻有著相當(dāng)大的差異。

朱光華、魏鳳春的研究表明，在體制轉(zhuǎn)軌中，一般來說政府層級越高，政治家對政治風(fēng)險的敏感度越高，相對于基層政府官員而言，地位較高的“政治企業(yè)家”通常更難以放棄傳統(tǒng)的意識形態(tài)。從總體上講，相對于基層政府，省級政府“政治企業(yè)家”的政治敏感度要高得多，因而更有可能采取“風(fēng)險最小化”的策略。從政府的角度來看，這種策略完全可以理解：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在改革之初即使公然支持市場化改革，其影響面充其量只限于一個縣的范圍，而一個省的主政者做同樣的事情，則足以振動全國。姚先國曾運用文獻分析法，對浙江市場化改革進程中不同層級地方政府的行動進行了剖析，得出如下論斷：“政府層級越高，政治責(zé)任或者說政治風(fēng)險在其行為取向中的權(quán)重就越大?！彼难芯勘砻?，浙江省政府在改革中費力最多的首推國有企業(yè)改革，其次是對外經(jīng)濟。而這兩個領(lǐng)域恰恰是浙江模式中最不顯眼的地方，而構(gòu)成浙江體制改革優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、勞動力市場等，在浙江省的《大事記》里卻很少反映，相關(guān)規(guī)定都是由縣（市）級政府出臺。可見，不同層級的地方政府在支持市場化改革方面的政治風(fēng)險敏感度不同。

既然縣級政府自主性決策中政治風(fēng)險的權(quán)重相對于省市級較低，是否就意味著其面對問題時更傾向于積極擴展和創(chuàng)新呢？一項針對2005年申報第三屆“中國縣級政府創(chuàng)新獎”的133個創(chuàng)新項目的研究在一定程度上驗證了這一點。該研究表明，不同層級政府對于民間創(chuàng)新實踐的態(tài)度也會呈現(xiàn)出梯度性差異，政治風(fēng)險的權(quán)重越低，則推進制度創(chuàng)新的權(quán)重會相應(yīng)增加。政府創(chuàng)新的主體多為區(qū)縣級和地市級政府，兩級政府創(chuàng)新項目占申報總數(shù)的近八成，這從一個側(cè)面直觀地表明：“在地方政府內(nèi)部，按照政府層級由高到低的次序，其行為自主性呈現(xiàn)不斷增強的態(tài)勢。”

究其原因，主要在于如下兩方面：

首先，縣級政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員直接與地方民眾打交道，具有豐富的“實踐性知識”，更容易了解微觀經(jīng)濟主體的利益和制度創(chuàng)新愿望，在信息上擁有明顯的優(yōu)勢，能夠及時了解和收集來自個人和團體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益信息。其次，縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決民生問題和發(fā)展地方經(jīng)濟過程中，最能深切地體會到舊體制束縛經(jīng)濟發(fā)展的弊端。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的背景下，如果說省、市兩級政府還能把發(fā)展地方經(jīng)濟的責(zé)任推給下級政府的話，那么到了縣（市）特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，就再也無法把責(zé)任下移。而且基層政府官員由于政治晉升機會非常有限，相比較而言他們更看重經(jīng)濟實惠，更樂于在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中分享其收益。

對此，朱化晟的分析認為：“對于‘草根層’的非合法化制度創(chuàng)新，省、市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級地方政府通常采取不同的態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以實用主義原則，對預(yù)期將有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的制度創(chuàng)新給予支持。市（縣）一級政府以保護主義為主，對已經(jīng)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟績效的制度創(chuàng)新給予保護，省政府則因勢而度?！?/p>

2.縣域自主創(chuàng)新的多樣化發(fā)展

縣域經(jīng)濟的多樣化發(fā)展，是對縣級政府自主性決策在顯性視界積極擴展的最好的經(jīng)驗注腳。在分權(quán)化改革之后，縣級政府紛紛根據(jù)本地的資源稟賦和要素價格做出自主決策，創(chuàng)設(shè)切合實際的制度安排，從而使中國進入了縣域經(jīng)濟與制度創(chuàng)新的繁榮時期，出現(xiàn)了各具特色的制度模式。其中涌現(xiàn)出了一批縣域經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新模式，例如在東部沿海省份，縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)出高度集聚、高度專業(yè)化、突出特色、跨越式發(fā)展的態(tài)勢，出現(xiàn)了“新蘇南模式”、“順德模式”、“晉江模式”、“珠江模式”等。

此外，縣域政治的民主化創(chuàng)新也是一個重要方面，在推動基層民主建設(shè)方面縣級政府也發(fā)揮了強大的作用。作為我國最完整的一級基層政權(quán)組織，縣級政府在公共治理層面集權(quán)顯然不合時宜。加之基層的實踐最貼近百姓生活、最具鮮活的生命力，歷來都是民主政治的發(fā)源地和實驗田。近年來，我國不少地方圍繞鄉(xiāng)村治理機制的完善進行了多方面的探索和創(chuàng)新性實踐，涌現(xiàn)出了具有不同地域特色的治理模式。其中影響力較大、具有代表性的基層民主創(chuàng)新模式有浙江省“溫嶺模式”、廣東省“蕉嶺模式”、河南省“鄧州模式”等。這些典型的經(jīng)驗?zāi)Ｊ郊扔惺袌鼋?jīng)濟發(fā)達的東南和南部地區(qū)的探索，也有經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中部地區(qū)的探索。而無論是哪一種模式，縣級政府的推動與支持都發(fā)揮了積極作用。

（二）模糊空間的能動逐利

由于行政性放權(quán)本身存在一定的模糊性，地方各級政府均有意無意地在政策和規(guī)則的邊緣行走，縣級政府自然也不例外。雖然無法與中央政府討價還價，但并不意味著它的角色是消極的。這種模糊空間的能動逐利，從貧困縣的評定中可見一斑。

從1986年開始，中國通過確定“國家級貧困縣”的渠道下?lián)芊鲐氋Y源已持續(xù)多年。區(qū)域性扶貧政策的制定起初源于貧困人口連片分布的地理趨勢，該項政策曾一度起到了積極作用。但數(shù)十年過去，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，貧困縣制度也難以有的放矢。由于“貧困縣”能夠帶來巨大的扶貧資金和政策優(yōu)惠，這項帽子一度成為縣級政府爭搶的對象。雖然同屬定義和識別窮人的政策，但貧困縣的認定卻與貧困線幾乎完全無關(guān)，“它更多的是一種政治決斷”。

“國家扶貧工作重點縣”的評定原則是先國家確定各省名額總量，再由各省根據(jù)實際情況確定具體縣。在具體名額分配缺乏量化標準的情況下，貧困縣的具體名額分配和評定變成了各省的行政裁決。特別是中西部地區(qū)普遍經(jīng)濟狀況不理想，各縣之間的差距并不大，而“貧困帽”卻是有限額的，因此“走后門”、“進省公關(guān)”等現(xiàn)象源源不絕，貧困縣從“評出來”變“跑出來”，更有一些地方因此而虛報貧困人口數(shù)量。對此，一個廣為流傳的橋段是：“甲縣和乙縣爭國家級貧困縣，甲縣失敗?？h長含淚說：我們這次沒爭取到貧困縣的原因是，我們縣真的太窮了！”這種按照給定名額分配貧困縣的方式，已經(jīng)成為縣域之間博弈和引發(fā)腐敗的根源。

此外，在貧困地區(qū)的動態(tài)評估方面，目前的標準也存在問題。除了人均收入，地方的基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會福利保障均未納入考量。一方面，很多所謂的“貧困縣”，無論富裕與否都不愿將這頂“聞著臭吃著香”的帽子摘下來。究其原因，一方面國家在將名額分配到各省之后，并沒有明確的“貧困縣”退出機制，缺乏動態(tài)的評估體系，評上“貧困縣”之后再想摘下來就沒那么容易。有的縣經(jīng)濟已脫貧甚至已成為經(jīng)濟強縣，卻還不愿“摘帽”。在陜西省公布的經(jīng)濟強縣排行榜上，排名前五名的縣居然一度有4個是國家級或省級貧困縣，其中還包括以試行全民免費醫(yī)療蜚聲海內(nèi)外的“全國第一產(chǎn)煤大縣”陜西省神木縣。而號稱“內(nèi)蒙古第一縣”的準格爾旗，其財政實力甚至超過一個下轄數(shù)個旗縣的盟或市，至今仍戴著“國家扶貧開發(fā)重點縣”的“帽子”，享受著各種扶貧優(yōu)惠政策和扶貧資金的支持。

另一方面，很多真正的貧困地區(qū)反而得不到扶持。即使是現(xiàn)有的貧困縣，光靠財政轉(zhuǎn)移收入吃老本，而缺乏持續(xù)的致富能力。湖南省新化縣在14年的扶貧之后，仍然沒有形成支柱型產(chǎn)業(yè)和持續(xù)有效的減貧機制。截至2005年，該縣居民人均純收入只有1536元，作為一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，“豐年脫貧，災(zāi)年返貧”的命運并沒有被改變。

從上述貧困縣的亂象來看，當(dāng)制度規(guī)約失效或者存在模糊之處時，縣級政府會千方百計地自我賦權(quán)和擴張，以追逐利益最大化。

（三）灰色地帶的主動擴張

在權(quán)力下放的過程中，縣級政府行為的硬約束機制并沒有同步建立，傳統(tǒng)的自上而下的控制機制，諸如意識形態(tài)控制機制、政策控制機制等等又呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢。這種宏觀制度環(huán)境變遷的一個客觀結(jié)果，就是縣級政府獲得了越來越大的自主權(quán)，縣級政府自主性決策的空間也越來越彈性化、模糊化。實踐中，有不少縣級政府通過“越權(quán)”來贏得競爭優(yōu)勢，就是這方面的明證。其中最突出的表現(xiàn)有兩方面：

首先，越權(quán)審批土地。在區(qū)域之間爭奪外部資源的競爭越來越激烈的情況下，越權(quán)審批土地，并最大限度地降低企業(yè)用地成本，幾乎成為地方政府的必然選擇。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2010年，全國共發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為17.8萬件，涉及土地面積102萬畝（其中耕地49.5萬畝），達到歷史最高水平?！霸谕恋氐氖褂煤烷_發(fā)上，本來省級以下的地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)兩級政府是無權(quán)批準建設(shè)用地的。但從已披露的一些土地違法案件來看，縣、鄉(xiāng)兩級政府動輒就能把成百上千甚至過萬畝的土地批準出讓給用地單位或個人，大大超越了土地法規(guī)定的批準權(quán)限。據(jù)統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，己經(jīng)超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。這其中經(jīng)國務(wù)院批準的只有232家，占6%；省級批準的1019家，占26.6%；其他2586家都是省級以下政府批準的，占67.4%。”

由于政策和資源的剛性限制，有的縣不惜冒著被批評、處分甚至免職的風(fēng)險“踩紅線”、“打擦邊球”。中部地區(qū)一位縣委書記曾公開聲稱：“太老實的人吃虧，發(fā)展需要自己靈活掌握路徑和方法……現(xiàn)在發(fā)展縣域經(jīng)濟很難，上面限制政策又這么多。例如用地這一塊只給我們300多畝的指標，城市工業(yè)怎么搞？城鄉(xiāng)一體化怎么搞？只能逼得大家‘玩魔方’，有些事情不踩點紅線根本搞不成。”西部邊陲的一位縣委書記則聲稱：“為了加快發(fā)展腳步，我寧愿做一些出格的事情?！睘榱藢で蟾蟮陌l(fā)展空間，他所在的縣把周邊的土地都圈進來。該書記稱“在做這件事情前，特意咨詢了一位律師朋友，詢問這么做要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任”。當(dāng)獲知最嚴重的后果就是免職時，他毫不猶豫地把城鎮(zhèn)面積擴大了好幾倍。

其次，隨意越權(quán)出臺各種“土”政策。上世紀90年代以來不少縣級政府為贏得區(qū)域競爭優(yōu)勢，也紛紛競相越權(quán)出臺稅收優(yōu)惠政策，并一而再、再而三地突破國家有關(guān)政策的底線，普遍性地傾向于在中央政府已有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，互相攀比，或者隨意超越權(quán)限出臺各種土政策，隨意減免稅收，有的“土政策”甚至直接給國家和地方發(fā)展造成了巨大危害。據(jù)《中國青年報》披露，河南省新安縣政府為加快招商引資步伐，多次違反環(huán)保的相關(guān)法律出臺“土政策”，為污染企業(yè)大開方便之門。該縣所轄洛新經(jīng)濟工業(yè)開發(fā)區(qū)2006年批準建立后現(xiàn)有企業(yè)100多家，絕大多數(shù)企業(yè)沒有污染防治設(shè)施，園區(qū)生產(chǎn)生活廢水直接排入黃河支流澗河，造成了重大污染。

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［14］高調(diào)貧困的貧困縣EB/OL，載于網(wǎng)易新聞中心：http://news. 163.com/special/reviews/povertystrickencounties.html.

［15］貧困縣到底窮不窮？中國青年報網(wǎng)站：http://zqb.cyol.com/ htm l/2011-09/28/nw.D110000zgqnb_20110928_2-02.htm

［16］陳牧石.為了錢不要名聲陜西名不副實貧困縣將被摘帽網(wǎng)易新聞中心：http://news.163.com/41023/9/13CAGLFM0001124T. html（2011.10.23）

［17］準格爾旗GDP將超180億仍是“國家扶貧開發(fā)重點縣”網(wǎng)易新聞中心：http://news.163.com/05/0924/09/1UDGS7ND0001124T.html（2006.9.25）.

［18］李軍杰.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的地方政府經(jīng)濟行為變異分析［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2011，（l）.

［19］透視縣委書記生態(tài)圖廣西新聞網(wǎng)：http://ngzb.gxnews.com.cn/ html/2010-12/21/content_476101.htm.

［20］中央、地方暗中“博弈”，減免稅背后分權(quán)調(diào)查［N］.21世紀經(jīng)濟報道》2004-8-23.

［21］實現(xiàn)環(huán)保目標必須徹查“土政策”EB/OL中國環(huán)境網(wǎng)：http:// www.cenews.com.cn/historynews/06_07/200712/t20071229_32994. html.

（責(zé)任編輯 高云）

D625

A

1671-0681（2014）01-0093-04

孫廣廈（1977-），女，河北人，博士，中國青年政治學(xué)院公共管理系副教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所兼職研究員。

2013-04-23

2012年教育部青年課題、2012年北京市社科聯(lián)青年社科人才資助項目、2012年中國青年政治學(xué)院院級重點教學(xué)改革項目。