梁宏志

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng)，550025）

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)一體化研究
——基于日本的經(jīng)驗(yàn)與啟示

梁宏志

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng)，550025）

在國(guó)民共享、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中，日本生產(chǎn)主義社會(huì)福利模式、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期策略規(guī)劃、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)互動(dòng)等經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國(guó)借鑒。中國(guó)也面臨著快速老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等改革背景，還面臨著未富先老等、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)該構(gòu)建具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元基礎(chǔ)年金制度，并建立基于勞動(dòng)力市場(chǎng)特征的多層次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中解決社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題的愿景。

城鄉(xiāng)一體化；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；日本；借鑒與啟示

中國(guó)正處于社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，而且要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)發(fā)展模式，最終完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化。我國(guó)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老制度沒(méi)有先例可循，只能摸著石頭過(guò)河。但是，如果我們將視野轉(zhuǎn)向國(guó)外，特別是同處東亞地區(qū)的日本，將發(fā)現(xiàn)已經(jīng)建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，在發(fā)展全民共享的養(yǎng)老金制度方面取得了相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與日本曾經(jīng)的遭遇一樣，我國(guó)當(dāng)前也面臨著快速老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)變革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等挑戰(zhàn)，日本和韓國(guó)構(gòu)建全民養(yǎng)老金制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有突出的借鑒意義。

一、日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展歷程與特點(diǎn)

城鄉(xiāng)一體化和覆蓋城鄉(xiāng)具有相對(duì)特定的含義。從發(fā)展歷程來(lái)看，社會(huì)保障制度已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)契約中的核心部分，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在制度和現(xiàn)實(shí)中都實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋和較充足的養(yǎng)老待遇。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化不僅包括形式上一體化，還包括內(nèi)容上的一體化，即它不僅具有數(shù)量含義，還具有一定的質(zhì)量含義。形式上的一體化是指制度形式、繳費(fèi)方式等形式的一致，而實(shí)質(zhì)上的一體化是指在養(yǎng)老金待遇等方面實(shí)現(xiàn)公平性和合理性。日本公共養(yǎng)老金體系正是從形式上的一體化逐漸過(guò)渡到實(shí)質(zhì)上和內(nèi)容上的一體化。

日本覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是二戰(zhàn)期間到1961年，日本逐步建立了國(guó)民年金制度的基礎(chǔ)基金。1941年，日本制定以企業(yè)男性勞動(dòng)者（正式工）為參保對(duì)象的《勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法》，1944年將“勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)”更名為“厚生年金保險(xiǎn)”，參保范圍擴(kuò)大到企業(yè)職員和女性勞動(dòng)者。除了建立企業(yè)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)，日本還先后針對(duì)一些行業(yè)建立了互助會(huì)性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：1954年，日本創(chuàng)設(shè)私立學(xué)校職員互助會(huì)，1956年，創(chuàng)立公共企事業(yè)團(tuán)體職員互助會(huì)，1959年分別設(shè)立國(guó)家公務(wù)員、農(nóng)林漁業(yè)團(tuán)體職員互助會(huì)。1961年，日本實(shí)施《國(guó)民年金法》，參保對(duì)象包括農(nóng)民、自營(yíng)業(yè)者等在內(nèi)的全體公民，最終確立了“國(guó)民皆保險(xiǎn)”的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。第二階段是1962年至1975年的擴(kuò)充階段，主要是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平。第三階段是1980—目前的改革與完善階段。在快速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，日本政府著力提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，1985年確立了專(zhuān)職家庭主婦的年金權(quán)利，1989年強(qiáng)制性要求學(xué)生加入國(guó)民年金，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和一體化程度向縱深擴(kuò)展。

日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化表現(xiàn)出鮮明的階段性特征。日本現(xiàn)代社會(huì)保障制度是工業(yè)化的產(chǎn)物，始于工業(yè)化進(jìn)程中勞動(dòng)方式和保障方式的轉(zhuǎn)變，因而，工業(yè)、特別是工廠(chǎng)制造業(yè)往往最先建立社會(huì)保障體系，接著，其他職業(yè)，如船員、教師、公務(wù)員先后建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、自營(yíng)業(yè)者是最后才加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的。這種階段性和先后秩序與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)特征密切相關(guān)，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。

日本社會(huì)養(yǎng)老體系一體化具有法律強(qiáng)制性特征。社會(huì)養(yǎng)老保障涉及到全體國(guó)民，是最基本的國(guó)計(jì)民生，為了保障這種基本的國(guó)民民生，日本往往通過(guò)權(quán)威性的法律意志來(lái)推動(dòng)。日本覆蓋城鄉(xiāng)一體化的改革都是在法律程序下完成的，從最早的《勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法》 （1941年）到具有標(biāo)志性意義的《國(guó)民年金法》 （1961年），都是通過(guò)法律確定了參加對(duì)象、繳費(fèi)形式等。特別是在1980年代以來(lái)的改革中，全部都是通過(guò)修訂法律的形式來(lái)完成的。初步統(tǒng)計(jì)，日本養(yǎng)老法案有10多種，先后經(jīng)歷了20多次修訂，形成了比較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系。

統(tǒng)一平臺(tái)基礎(chǔ)上的差異性特征。原本日本的國(guó)民年金體系是相互獨(dú)立、各自運(yùn)行的，碎片化特征比較明顯，主要分為厚生年金、共濟(jì)年金和自雇者年金。但是考慮到基本公平性和養(yǎng)老金財(cái)政的可調(diào)劑性，1985年，日本政府建立了一個(gè)各行業(yè)和各勞動(dòng)者群體共享的基礎(chǔ)年金部分，在2010年更是明確提出建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)民年金。在建立統(tǒng)一國(guó)民年金平臺(tái)基礎(chǔ)上，日本的厚生年金（針對(duì)工薪階層）和共濟(jì)年金（針對(duì)公務(wù)員）等則與職業(yè)和收入直接掛鉤，體現(xiàn)出不同勞動(dòng)者職業(yè)與收入的差異。這種基礎(chǔ)國(guó)民年金一致，而在其他層次根據(jù)收入與職業(yè)關(guān)聯(lián)既保證了基本公平性，又體現(xiàn)出了養(yǎng)老金繳費(fèi)與收益的激勵(lì)相容性。

日本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化過(guò)程中公共財(cái)政的支持力度呈上升趨勢(shì)。日本早期實(shí)行生產(chǎn)主義社會(huì)福利模式，企業(yè)社會(huì)保障和家庭保障在養(yǎng)老問(wèn)題中發(fā)揮中心作用。隨著人口老齡化加深、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變以及企業(yè)重組的需要，政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任逐漸上升，公共養(yǎng)老支出趨于增長(zhǎng)。日本80年代的改革確立了國(guó)民年金三分之一由公共財(cái)政出資的制度，到2004年，日本政府將國(guó)民年金財(cái)政資助力度提高到二分之一，借以降低民眾公共年金的負(fù)擔(dān)，這些措施導(dǎo)致日本公共養(yǎng)老的財(cái)政支出占GDP的比重從80年代的3%左右上升到目前超過(guò)9%，這也是日本能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的嘗試及問(wèn)題

在快速社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)不僅提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系理念，而且，部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度嘗試。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分別發(fā)展到一定程度之后才逐漸形成的新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。截至目前，這些模式大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一階段是前期準(zhǔn)備與奠定基礎(chǔ)階段，第二階段是城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的提出與實(shí)踐階段。

在第一階段，城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系不斷完善，覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索持續(xù)進(jìn)行，取得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化奠定了制度基礎(chǔ)和實(shí)施的可能性。1992年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》 （試行），規(guī)定農(nóng)民個(gè)人和集體共同籌資，參與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，政府給予政策優(yōu)惠。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，它越來(lái)越難以滿(mǎn)足農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)養(yǎng)老需求。在這個(gè)背景下，浙江、北京和重慶三地率先開(kāi)展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系奠定了制度基礎(chǔ)。

在第二階段，各地分別提出并初步建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年12月，北京市政府發(fā)布《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，明確規(guī)定具有本市戶(hù)籍，男年滿(mǎn)16周歲未滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)16周歲未滿(mǎn)55周歲（不含在校生），未納入行政事業(yè)單位編制管理或不符合參加本市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的城鄉(xiāng)居民，應(yīng)當(dāng)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年2月，北京市政府發(fā)布《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)辦理城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的手續(xù)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理等問(wèn)題做出詳細(xì)規(guī)定。2008年，浙江省《關(guān)于建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度的意見(jiàn)》明確要求各地探索建立城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。2009年，浙江省正式實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)前浙江省多數(shù)地區(qū)已經(jīng)展開(kāi)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，并在2012年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2007年，重慶建立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)速度加快。2009年，重慶市政府在15個(gè)非主城區(qū)區(qū)縣展開(kāi)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)；2010年，試點(diǎn)工作擴(kuò)展到31個(gè)區(qū)縣，2011年4月，重慶所有區(qū)縣都展開(kāi)了試點(diǎn)工作，2012年實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

在制度設(shè)計(jì)上，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的先行地區(qū)采取了兩種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系——城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。與國(guó)外社會(huì)養(yǎng)老制度不同的是，兩個(gè)體系并沒(méi)有統(tǒng)一的基礎(chǔ)（國(guó)外一些國(guó)民年金體系為全體國(guó)民構(gòu)建后一個(gè)共同的基礎(chǔ)國(guó)民年金制度，參與不同社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的勞動(dòng)者都要繳納相同數(shù)量的養(yǎng)老金繳費(fèi)，并按照規(guī)定領(lǐng)取相同數(shù)額的基礎(chǔ)退休金）。

雖然我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一體化取得了一定進(jìn)展，但仍然存在較多問(wèn)題。首先表現(xiàn)在老齡化速度極快，未富先老特征明顯，養(yǎng)老資金、資源日益緊張。我國(guó)面臨著較為明顯的“未富先老”格局，即較高的老齡化程度對(duì)應(yīng)著較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的現(xiàn)實(shí)迫使我國(guó)必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)解決發(fā)展中遇到的問(wèn)題，但是人口老齡化的現(xiàn)實(shí)又要求社會(huì)將本來(lái)就有限稀缺的資源更多用于為老年人提供服務(wù)，進(jìn)而影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使我國(guó)容易陷入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢與老齡人口難以獲得充足生活保障的兩難陷阱。特別是，人口快速老齡化使我國(guó)的人口紅利變?yōu)槿丝谪?fù)債，在短期內(nèi)給依賴(lài)勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)較大的不利影響，如何在快速老齡化導(dǎo)致的人口負(fù)債時(shí)代保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展是未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)面對(duì)的主要問(wèn)題之一。

其次，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化先行地區(qū)未能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇的一體化，城鄉(xiāng)不同群體的收入再分配問(wèn)題仍然未能明顯解決。目前，北京、浙江和重慶等城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化試點(diǎn)地區(qū)的繳費(fèi)是按照收入的一定比例來(lái)繳納的。形式上講，這種統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一性，但是如果考慮到我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間極為懸殊的平均收入水平，城鄉(xiāng)居民在繳費(fèi)水平、享受待遇等方面仍然存在巨大的差異。同時(shí)，除了城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)存在差異，進(jìn)而可能導(dǎo)致其養(yǎng)老金待遇的巨大差異之外，我國(guó)城鎮(zhèn)也存在明顯的雙軌制，即城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇水平明顯高于企業(yè)職工?？s小城鄉(xiāng)居民之間、城鎮(zhèn)職工之間以及城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工之間的退休金待遇差異是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

表1：2010年3個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入及其繳費(fèi)情況

再次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)偏低，很難補(bǔ)償基本生活所需。從理論上講，養(yǎng)老金應(yīng)該能夠滿(mǎn)足城鄉(xiāng)老年人的基本老年生活，但從目前各地農(nóng)村老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿(mǎn)足老年人基本生活。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村參保人員的月均養(yǎng)老金明顯偏低，到2008年月均僅為90元，稍稍高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為人均82元/月）。雖然在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行之后，部分農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金水平有所提高，但是相對(duì)于持續(xù)上漲的物價(jià)水平和老年人生活需要的增長(zhǎng)而言，現(xiàn)行養(yǎng)老金水平仍然難以有效滿(mǎn)足老年人的基本生活。

表2：城鄉(xiāng)參保人員每月平均養(yǎng)老金及其差異

三、借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

截止目前，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)入了加快發(fā)展階段，部分地區(qū)甚至已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，因而當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的主要任務(wù)是加快城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，其長(zhǎng)期任務(wù)則是逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、待遇水平的公平和均等，從而最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。借鑒日本在覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該采取一系列措施，加快推動(dòng)覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。

1．基礎(chǔ)年金體系是通往覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的捷徑

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日本服務(wù)業(yè)就業(yè)比重都趨于增加，而伴隨著服務(wù)業(yè)就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，勞動(dòng)力市場(chǎng)的非正規(guī)化傾向非常明顯。非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)與收入狀況和特征使其養(yǎng)老保障演變?yōu)槭澜缧噪y題，中國(guó)同樣如此。隨著國(guó)有企業(yè)改革和非國(guó)有集體經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，我國(guó)正規(guī)部門(mén)（國(guó)有、集體經(jīng)濟(jì)部門(mén)） 就業(yè)比重趨于下降，而非正規(guī)部門(mén)（民營(yíng)、私有經(jīng)濟(jì)等部門(mén)）就業(yè)比重逐漸上升，盡快將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到包括大量農(nóng)民工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者成為當(dāng)務(wù)之急。日本和韓國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)全體民眾普遍參與的基礎(chǔ)年金體系可以在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的目標(biāo)。

有鑒于此，我國(guó)可以結(jié)合現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的特征和城鄉(xiāng)居民收入差距仍然非常明顯的現(xiàn)實(shí)，發(fā)展城鄉(xiāng)二元的基礎(chǔ)年金體系，并逐步協(xié)調(diào)、進(jìn)而最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)基礎(chǔ)年金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化目標(biāo)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)年金針對(duì)主要城鎮(zhèn)居民，處于勞動(dòng)年齡階段的城鎮(zhèn)居民（包括城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)和其他城鎮(zhèn)勞動(dòng)年齡人口）都要繳納固定數(shù)額的基礎(chǔ)年金費(fèi)，當(dāng)前基礎(chǔ)年金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照城鎮(zhèn)社會(huì)平均工資的10%確定，政府適當(dāng)給予低收入群體一定的繳費(fèi)補(bǔ)貼。農(nóng)村也要建立基礎(chǔ)年金制度，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)民平均收入的20%來(lái)確定，農(nóng)村基礎(chǔ)年金由中央和地方政府以稅收形式承擔(dān)二分之一或以上的繳費(fèi)，其他由農(nóng)民自身承擔(dān)，農(nóng)村貧困人口可以少繳或者免繳。同時(shí)，將現(xiàn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作中的個(gè)人賬戶(hù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的職業(yè)年金，成為第二層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府給予一定的繳費(fèi)收益補(bǔ)貼。

2．加快制定我國(guó)公共養(yǎng)老體系城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)期策略規(guī)劃

我國(guó)已經(jīng)制定了逐步推進(jìn)、多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，但是，時(shí)至今日，我國(guó)依然沒(méi)構(gòu)建一個(gè)有關(guān)養(yǎng)老金繳費(fèi)、待遇等問(wèn)題的長(zhǎng)期規(guī)劃。面臨著更為明顯的未富先老格局，當(dāng)前需要盡快思考如何在繳費(fèi)率與待遇之間尋求代內(nèi)和代際之間的相對(duì)平衡，以建立民眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心和良好預(yù)期。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，1992年開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在很大程度上就是由于農(nóng)民對(duì)未來(lái)的社會(huì)養(yǎng)老缺乏信心、預(yù)期收益低而逐漸衰落的。

一個(gè)必須直面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，在人口年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕的現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率便已經(jīng)相當(dāng)高（當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到平均工資的28%，其中雇主承擔(dān)20%，個(gè)人承擔(dān)8%），明顯高于類(lèi)似階段的日本（1970—1980年代日本繳費(fèi)率為11%左右）和韓國(guó)（當(dāng)前國(guó)民年金繳費(fèi)率為9%，公務(wù)員等年金繳費(fèi)率為17%）。如果缺乏未來(lái)深度老齡化時(shí)代養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期策略規(guī)劃，社會(huì)和民眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心將受損，甚至很可能類(lèi)似日本的養(yǎng)老金空洞化現(xiàn)象、重蹈中國(guó)1992年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸萎縮的覆轍。因而，現(xiàn)階段我國(guó)需要盡快構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期策略規(guī)劃，明確將來(lái)20—30年我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率、替代率以及退休年齡等社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的收支結(jié)構(gòu)和參數(shù)型式，從而保障未來(lái)我國(guó)公共養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性和充足性。

3．結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化構(gòu)建我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系

未富先老的特征使得我國(guó)需要更加重視在快速增長(zhǎng)中解決社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，否則很可能陷入養(yǎng)老福利財(cái)政入不敷出以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的困難境地。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題并不是孤立的，它與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，必須把養(yǎng)老問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)模式變化以及城鄉(xiāng)居民人均收入差距等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)思考，才能更好解決它。從這個(gè)意義上講，加快經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展依然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，也是解決社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題的根本出路，而為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)就必須依賴(lài)靈活而安全的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度。

因而，我國(guó)需要依據(jù)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的就業(yè)模式、就業(yè)結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)來(lái)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，建立有利于發(fā)揮勞動(dòng)者創(chuàng)造力與競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)養(yǎng)老制度。當(dāng)前我國(guó)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)特征明顯，不同勞動(dòng)者群體的工資和就業(yè)安全性差異巨大，我們難以構(gòu)建繳費(fèi)和待遇一致的公共養(yǎng)老金制度體系，而應(yīng)該建立多元、多層次的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。第一層次為城鄉(xiāng)二元的基礎(chǔ)國(guó)民年金體系，用于保障城鄉(xiāng)居民的基本生活和基本需要，第二層次為依據(jù)就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)模式建立起來(lái)的勞動(dòng)者職業(yè)年金制度，也屬于公共養(yǎng)老金范疇，包括城鎮(zhèn)職工職業(yè)年金制度、個(gè)體工商戶(hù)職業(yè)年金制度以及農(nóng)民職業(yè)年金制度，第三層次主要是以個(gè)人繳費(fèi)為主的私人養(yǎng)老金體系。

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A

1671-0681（2014）01-0107-04

梁宏志（1965-），男，湖南衡陽(yáng)人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，博士。

2013-10-15

（責(zé)任編輯 劉 強(qiáng)）