陳延慶

(聊城大學(xué),山東 聊城 252059)

一、問(wèn)題由來(lái)及已有研究成果

(一)問(wèn)題的由來(lái)

黨的十八屆三中全會(huì)不但明確了“創(chuàng)新社會(huì)治理……提高社會(huì)治理水平,全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè),維護(hù)國(guó)家安全,確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”的美好遠(yuǎn)景目標(biāo),而且還提出了“改進(jìn)社會(huì)治理方式”,“(要)堅(jiān)持系統(tǒng)治理,加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,……堅(jiān)持綜合治理,強(qiáng)化道德約束,規(guī)范社會(huì)行為,調(diào)節(jié)利益關(guān)系,協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系,解決社會(huì)問(wèn)題,堅(jiān)持源頭治理,標(biāo)本兼治、重在治本”[1]的具體規(guī)劃設(shè)想。落實(shí)這一規(guī)劃設(shè)想、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù)任重道遠(yuǎn),但認(rèn)真分析和正確研判目前我國(guó)的社會(huì)治理形勢(shì)無(wú)疑具有基礎(chǔ)性和決定性意義。

因此,前不久中國(guó)社科院法學(xué)研究所發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)顯示:近14年(2000年1月1日至2013年9月30日)間,中國(guó)境內(nèi)共發(fā)生百人以上規(guī)模的群體事件871起,呈如下鮮明特點(diǎn):一,百人以上、千人以下的群體性事件居多。二,大致呈逐年遞增，并于2012年達(dá)至頂峰。三,地域分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈較大正相關(guān)性。四,事件性質(zhì)以維權(quán)類事件居多。五,由引發(fā)事件的矛盾主體看,由公民與社會(huì)組織、公民與政府等“不平等主體間”矛盾引發(fā)的事件(占總數(shù)88.4%)超過(guò)“平等主體間”。另外,《報(bào)告》還顯示“部分群體事件具有組織化傾向”。[2]

群體性事件逐年增加,特別是單純“泄憤類”群體事件的出現(xiàn)和事件的“組織化傾向”,不但加大了事件發(fā)生的不確定性和處理難度,也擴(kuò)大了事件的影響,主要是破壞性作用。所以,采取得力措施,切實(shí)提高社會(huì)治理水平,既是實(shí)際工作者面臨的一項(xiàng)緊迫現(xiàn)實(shí)任務(wù),也是擺在理論工作者面前的一項(xiàng)重大理論課題。

(二)對(duì)群體性事件的研究現(xiàn)狀分析

在我國(guó),受多種因素影響,因不同時(shí)期對(duì)群體性事件認(rèn)識(shí)的差異,對(duì)其稱謂也不盡相同。上世紀(jì)50至70年代末,群體性事件一般被稱作“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”;之后,又先后被冠之以“治安事件”、“突發(fā)事件”、“治安緊急事件”等不同稱謂;直到2004年11月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處理群體性事件的工作意見》開始使用“群體性事件”概念后,2005年7月7日國(guó)務(wù)院新聞辦主持、中組部領(lǐng)導(dǎo)出席的新聞發(fā)布會(huì)也首次向世界媒體公開使用“群體性事件”的稱謂。[3]自此,在官方話語(yǔ)體系和主流媒體中,“群體性事件”才逐步被當(dāng)作中性詞使用,表明社會(huì)對(duì)此問(wèn)題有了新認(rèn)識(shí)、政府對(duì)此現(xiàn)象有了新判斷的同時(shí),也體現(xiàn)了學(xué)界的新思考和新探索。

自上世紀(jì)80年代,當(dāng)時(shí)被稱作“治安事件”、“突發(fā)事件”、“治安緊急事件”的群體性事件逐漸進(jìn)入學(xué)界視野、引起學(xué)者關(guān)注以來(lái),與之相關(guān)的許多問(wèn)題也順理成章地先后成為學(xué)界研究對(duì)象,圍繞著“群體性事件的含義”、“群體性事件的性質(zhì)”、“群體性事件的類型”、“群體性事件的成因”、“群體性事件的危害”及“群體性事件的對(duì)策”等問(wèn)題,學(xué)者們進(jìn)行了熱烈討論,取得許多重大研究成果。其中,相關(guān)國(guó)家級(jí)課題4項(xiàng),省部級(jí)課題為數(shù)眾多,難以確切計(jì)數(shù);作為“群體性事件”研究課題的最終或階段性成果出版的學(xué)術(shù)著作超過(guò)30部;據(jù)北京人民警察學(xué)院萬(wàn)川教授統(tǒng)計(jì),1987-2005年的18 年間,國(guó)內(nèi)公開發(fā)表群體性事件研究論文450 余篇,另?yè)?jù)中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部董娟教授統(tǒng)計(jì),2010年至今……學(xué)界對(duì)于群體性事件的關(guān)注度明顯加強(qiáng),成果數(shù)量呈連年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),尤其從2008年起,成果數(shù)量更是成倍增長(zhǎng)。

縱觀這些研究成果,除了數(shù)量眾多、形式各異外,所涉及內(nèi)容、學(xué)科及研究方法也比較廣泛且多樣化。正如董娟教授所說(shuō),“研究?jī)?nèi)容由最初的群體性事件本身,逐步擴(kuò)展到與之密切相關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)處置、防控體系、基層政府、黨風(fēng)廉政建設(shè)、應(yīng)急管理、網(wǎng)絡(luò)媒體、信息公開、文化因素、對(duì)話研究、體制性癥結(jié)、公共關(guān)系、政治信任等一系列問(wèn)題。研究方法由最初的法學(xué)、行政學(xué)逐步細(xì)化為從心理學(xué)、犯罪學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、傳播學(xué)等學(xué)科進(jìn)行多角度研究。此外,學(xué)界開始關(guān)注農(nóng)村、城市、少數(shù)民族地區(qū)、網(wǎng)絡(luò)、勞資、青少年、高校學(xué)生等不同類型、人群構(gòu)成的群體性事件研究,研究領(lǐng)域更加細(xì)化、專門化”[4]?？梢?群體性事件的理論研究已經(jīng)獲得豐碩成果,取得重大進(jìn)展,可謂碩果累累,相當(dāng)“豐滿”。

二、嚴(yán)峻的社會(huì)治理形勢(shì)與對(duì)群體性事件研究不足的反思

雖然群體性事件研究取得了如上重大成就,但社會(huì)治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。據(jù)蔡禾、李超海、馮建華等人的不完全統(tǒng)計(jì),我國(guó)的群體性事件從1993年的1萬(wàn)起增加到2004年的7.4萬(wàn)起。其中,百人以上參與的由1400起猛增至7000多起,雖然2005年數(shù)量一度下降,但從2006年起,又迅速上升到6萬(wàn)多起,2007年即達(dá)到了8萬(wàn)多起。近年來(lái)更爆發(fā)了一些震驚全國(guó)的群體性事件,如貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖北石首事件、廣東烏坎事件等。[5]另?yè)?jù)中共中央黨校高新民教授統(tǒng)計(jì),“1993 年我國(guó)發(fā)生社會(huì)群體性事件0.87 萬(wàn)件,2005 年上升為8.7 萬(wàn)件,2006 年超過(guò)9 萬(wàn)件,并一直保持上升勢(shì)頭?！盵6]在社會(huì)矛盾集中突顯、群體性事件易發(fā)頻發(fā)的情況下,政府不得不采取多種方式加強(qiáng)安全穩(wěn)定工作,為此投入了大量人力、物力和財(cái)力。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007-2009年,我國(guó)的維穩(wěn)投入迅速增加,2007年地方公共安全支出為2878億元,2009年即升至3898億元,占該時(shí)期國(guó)家財(cái)政支出的比重一直維持在7%左右,與國(guó)防開支基本相當(dāng)?！?012年全國(guó)公共財(cái)政支出預(yù)算安排情況》也顯示,當(dāng)年國(guó)防預(yù)算為6702.74億元,公共安全支出預(yù)算為7017.63億元,已經(jīng)略高于國(guó)防開支水平。

德國(guó)著名古典哲學(xué)家黑格爾說(shuō),“存在的就是合理”,說(shuō)明凡事都有其原因,群體性事件也不例外。在理論研究取得重大成就的背景下,群體性事件依然易發(fā)頻發(fā),社會(huì)治理形勢(shì)仍然嚴(yán)峻復(fù)雜,說(shuō)明實(shí)際工作者要認(rèn)真改進(jìn)工作,以提高社會(huì)治理水平外,理論工作者也應(yīng)該對(duì)其既往的研究進(jìn)行深刻反思,以進(jìn)一步拓寬研究思路,提高研究水平。當(dāng)然,反思過(guò)程中除了要認(rèn)真總結(jié)已有的成就和經(jīng)驗(yàn)外,更要弄清存在的問(wèn)題和不足。

事實(shí)上,隨著群體性事件研究的不斷深入,特別是面對(duì)依然嚴(yán)峻的社會(huì)治理形勢(shì),學(xué)者們已經(jīng)開啟了初步的反思工作。如繼萬(wàn)川先生2005年3月在《北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期上發(fā)表首篇總結(jié)反思性文章《群體性事件研究的回顧與前瞻》后,廣州市公安局警察訓(xùn)練部教授錢迎春、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院金延卓、浙江警官職業(yè)學(xué)院副教授李陽(yáng)華和中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部教授董娟等于2009年到2013年間先后發(fā)表了《群體性事件研究的重要性及研究現(xiàn)狀》、《我國(guó)群體性事件研究述評(píng)》、《群體性事件研究述評(píng)》和《群體性事件研究:回顧與總結(jié)》等文章,對(duì)群體性事件研究的最新進(jìn)展進(jìn)行了進(jìn)一步的梳理與總結(jié)。

然而,縱觀這些總結(jié)反思類文章,我們發(fā)現(xiàn),除董娟教授的《群體性事件研究:回顧與總結(jié)》一文“總結(jié)、回顧(了)前期成果”,并試圖“發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題”外,所謂“總結(jié)反思”類文章大多只停留在或數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),或資料分析,或思想觀點(diǎn)介紹等一些較為膚淺的層面,真正意義上系統(tǒng)全面的“總結(jié)反思”類文章甚少。筆者以為,以往的群體性事件研究主要存在著如下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

(一)現(xiàn)實(shí)研究的多、歷史回顧的少。雖然群體性事件古已有之,但目前我國(guó)的群體性事件研究,在所謂“問(wèn)題驅(qū)動(dòng)”價(jià)值導(dǎo)向下,在關(guān)注現(xiàn)實(shí)難題,排解現(xiàn)實(shí)困境的同時(shí),并未厘清群體性事件在我國(guó)發(fā)展演變的歷史。就現(xiàn)有研究成果看,除1篇講述劉少奇處理群體性事件的過(guò)程和1篇研究《大清律例》中關(guān)于群體性事件的法律條款的文獻(xiàn),以及寥寥數(shù)篇有關(guān)我國(guó)古代群體性事件的漫談外,再無(wú)研究群體性事件歷史發(fā)展脈絡(luò)的成果。因而,不但對(duì)人們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)群體性事件的含義、本質(zhì),特別是其發(fā)展演化的過(guò)程與規(guī)律極為不利,而且對(duì)準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)與把握新時(shí)期我國(guó)群體性事件的性質(zhì)與特點(diǎn),進(jìn)而采取切實(shí)有效措施避免或平息群體性事件也極為有害。

(二)國(guó)內(nèi)研究的多,國(guó)外介紹的少。群體性事件不但古已有之,而且全球皆有,是一個(gè)世界性的難題,國(guó)外學(xué)者也早已開展了相關(guān)問(wèn)題的研究。國(guó)外的群體性事件研究最早可追溯到20世紀(jì)初,眾多學(xué)者如帕克、斯坦萊·米爾格拉姆、戴維·波普諾等人很早就從不同的方面對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。然而,令人遺憾的是,迄今為止,中國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)外群體性事件的相關(guān)研究相對(duì)欠缺,除方彥茲從傳播技術(shù)、途徑以及優(yōu)劣性方面探討了新媒體在由突尼斯事件引發(fā)的北非、中東等國(guó)的群體性事件中的作用、張建立以漫談手法講述了國(guó)外的群體性事件和李波比較了中西方應(yīng)對(duì)群體性事件的法律處置策略外,對(duì)國(guó)外群體性事件研究的系統(tǒng)梳理、理論分析、前沿介紹的文獻(xiàn)亦不多見。因而,不但影響到學(xué)界學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外群體性事件研究的成果,以提高研究水平,而且還制約著實(shí)際工作者對(duì)群體性事件的處置能力和水平。

(三)表象探析的多、根源深究的少。目前為止,盡管幾乎所有研究群體性事件的論文或論著都以這樣那樣的方式進(jìn)行了成因分析,但綜合學(xué)界對(duì)群體性事件愈演愈烈原因的探討,卻幾乎無(wú)一例外地歸結(jié)為政府、媒體、法律、心理等幾個(gè)技術(shù)性方面。諸如從政府層面歸因,認(rèn)為群體性事件是由政府決策與行為不當(dāng)導(dǎo)致的;從媒體層面歸因,認(rèn)為群體性事件是由媒體角色與作用不當(dāng)造成的;從法律層面歸因,認(rèn)為群體性事件是法律缺失的后果等。盡管也有少數(shù)學(xué)者注意到研究群體性事件深層根源的重要性,開啟了對(duì)群體性事件深層的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)根源的初步思索與探討,但總體說(shuō)來(lái),迄今為止,相關(guān)研究既未對(duì)群體性事件根源進(jìn)行全面、詳細(xì)、深入探析,也未能從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等制度、體制層面進(jìn)行深入挖掘。因而,對(duì)群體性事件的深層次誘因,要么尚未觸及、找到,要么蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止,對(duì)有效破解群體性事件難題無(wú)異于隔靴搔癢。

所有這些,不但造成了群體性事件研究“重復(fù)性結(jié)論多、創(chuàng)新性觀點(diǎn)少”的缺陷,而且也是導(dǎo)致上述群體性事件“理論研究很豐滿,治理形勢(shì)很骨感”的根源。有鑒于此,筆者以為,擺脫的根本之策是進(jìn)一步拓寬研究視野并轉(zhuǎn)變研究視角,從而對(duì)造成群體性事件的深層次體制機(jī)制根源進(jìn)行分析和探討。

三、出路:適時(shí)轉(zhuǎn)換并切實(shí)健全政府職能體系

群體性事件研究雖然取得了重大進(jìn)展和重要成就,但其在一些地區(qū)和領(lǐng)域依然易發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)并未從根本上扭轉(zhuǎn),重要原因是未能從歷史、全球和深層對(duì)造成群體性事件的體制機(jī)制原因進(jìn)行全面深入的探析。因而,根本之計(jì)是拓展研究視野并轉(zhuǎn)換研究思路,對(duì)其成因進(jìn)行體制、機(jī)制層面的深入剖析,即如董娟教授所說(shuō),對(duì)導(dǎo)致群體性事件的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等制度原因進(jìn)行深入解剖。而眾所周知,由各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等制度構(gòu)成的體制機(jī)制是圍繞政府職能展開的,是政府職能體系的表現(xiàn)和載體。因而,在學(xué)術(shù)層面加強(qiáng)政府職能體系研究的同時(shí),在實(shí)踐層面,依據(jù)行政環(huán)境的變化,適時(shí)轉(zhuǎn)換政府職能并切實(shí)健全政府職能體系,方是最終走出“困境”的根本之策。

(一)“適時(shí)轉(zhuǎn)變職能”:政府充分履行職能的保障

一如政府不是從來(lái)就有,是伴隨私有制、階級(jí)產(chǎn)生,經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和演變的歷史過(guò)程一樣,政府職能也不是從來(lái)就有,是伴隨著政府產(chǎn)生、發(fā)展和演變而出現(xiàn)并不斷進(jìn)行調(diào)整和變革的。就新中國(guó)政府職能而言,其最早可追溯到革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代建立的中央蘇區(qū)。1934年,在井岡山革命根據(jù)地就頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》并建立了中央機(jī)關(guān)。依據(jù)《組織法》的規(guī)定,人民委員會(huì)作為中央執(zhí)行委員會(huì)的行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)指揮蘇維埃共和國(guó)的全國(guó)政務(wù),且下設(shè)若干委員會(huì)和政治保衛(wèi)局,分別負(fù)責(zé)各方面的工作,履行相應(yīng)的“行政”職能(主要是軍事斗爭(zhēng)職能)。中華人民共和國(guó)成立后,中央人民政府委員會(huì)組織了政務(wù)院作為國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān),下設(shè)35個(gè)部門,分管國(guó)家各方面的工作,并擔(dān)負(fù)相應(yīng)的行政職能。此時(shí),我國(guó)政府的職能體系中,盡管政治(也仍然包括相當(dāng)部分的軍事斗爭(zhēng))職能仍居于主導(dǎo)和核心地位,但經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的比重開始呈顯著增大并不斷提高的趨勢(shì)。而伴隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開和社會(huì)主義改造的深入,政府的行政職能不斷膨脹,最終形成了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。此時(shí),我國(guó)政府的職能體系中,盡管經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能已經(jīng)上升到核心與主導(dǎo)地位,但仍然特別突出甚至過(guò)分強(qiáng)調(diào)了其政治職能。

根據(jù)不同歷史階段主要矛盾所確立的政府職能,對(duì)于確保我黨領(lǐng)導(dǎo)的軍事斗爭(zhēng)、社會(huì)主義改造和初步建立以重工業(yè)為中心的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展都起了重要作用,但也存在并積累形成了一些嚴(yán)重弊端。因而,上世紀(jì)80年代,伴隨著改革開放的不斷加快,特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,“轉(zhuǎn)變政府職能”便逐漸被提到了議事日程?！稗D(zhuǎn)變政府職能”一詞最早出現(xiàn)在上世紀(jì)80年代中期,即1985年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中,而1987年黨的十三大也把轉(zhuǎn)變政府行政職能作為行政體制改革的核心問(wèn)題,1988年七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,則明確將機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)確定為轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員等幾個(gè)主要方面。從那時(shí)起到2000年,是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的第一段。

根據(jù)區(qū)內(nèi)工勘孔及有關(guān)調(diào)查資料，池州市中心城區(qū)地下水位埋深一般0.4～5.0 m，局部地下水位埋深為9.7 m(位置較高處)，地下水位埋深整體較淺，年變幅小于1 m。

第一階段改革雖然取得了重大成就,但也出現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題:一是難以跳出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)-膨脹的“帕金森怪圈”;二是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式依然以行政審批為主。直到2000年,找到行政審批制度改革這個(gè)突破口后,人們的思想才再一次獲得解放,發(fā)現(xiàn)在不做“外科手術(shù)”(機(jī)構(gòu)改革)的情況下也能推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。因而,以調(diào)整、取消和優(yōu)化行政審批事項(xiàng)和減化行政審批手續(xù)為重點(diǎn),政府在轉(zhuǎn)變職能方面進(jìn)行了大膽嘗試和有益探索,并取得了可喜成效。另外,2003年黨的十六屆三中全會(huì)確立的科學(xué)發(fā)展觀和2007年黨的十七大提出的“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”,以及2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前,中央政治局專門就“國(guó)外政府服務(wù)體系建設(shè)與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府”組織的集體學(xué)習(xí)等,對(duì)推動(dòng)以創(chuàng)新為導(dǎo)向的政府職能轉(zhuǎn)變,使政府更多地著眼于建立以公共服務(wù)為主要功能的制度創(chuàng)新,都發(fā)揮了重要作用與影響。所有這些,都為2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”和2012年黨的十八大報(bào)告提出“(政府要全面履行)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”的基本職能,提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展服務(wù)的能力,加強(qiáng)教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、公共安全等公共服務(wù)的供給,把建立政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、公平公正、水平適度、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,作為當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)和建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù),解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題提供了條件,進(jìn)行了鋪墊。

可見,政府職能不是一成不變的,要隨著行政環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和變革,這既是政府充分履行職能的保障,也是政府存在合理性,甚至合法性的依據(jù),是充分履行其職能的題中應(yīng)有之義。

(二)“維護(hù)社會(huì)公平正義”:中國(guó)政府職能體系演變的必然趨勢(shì)

政府行政職能作為政府在社會(huì)各領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能體系,其內(nèi)部各要素之間的地位、作用也不是一成不變的,要隨行政環(huán)境變化進(jìn)行適時(shí)變革與調(diào)整,我國(guó)政府的職能體系當(dāng)然也不例外。僅就作為政府職能體系而存在的行政職能轉(zhuǎn)變而言,革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代各革命根據(jù)地紅色政權(quán)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)職能中,爭(zhēng)取軍事斗爭(zhēng)的勝利無(wú)疑是第一位的。所以,在統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭(zhēng)和黨的建設(shè)“三大法寶”中,黨始終緊緊圍繞奪取軍事斗爭(zhēng)勝利的“武裝斗爭(zhēng)”這個(gè)核心,展開統(tǒng)一戰(zhàn)線和黨的建設(shè)工作,終于1949年建立了新中國(guó),取得了軍事斗爭(zhēng)的偉大勝利。而新中國(guó)成立后,黨又緊緊抓住對(duì)生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改造這個(gè)“牛鼻子”,采取靈活而切合實(shí)際的方式,團(tuán)結(jié)和利用國(guó)內(nèi)外一切可以團(tuán)結(jié)和利用的力量,建立國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線,取得了國(guó)際(主要是抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng))和國(guó)內(nèi)(清剿和消滅國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的國(guó)民黨殘余軍事力量)兩個(gè)主要戰(zhàn)場(chǎng)軍事斗爭(zhēng)的偉大勝利,為完成生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改革創(chuàng)造了有利的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境,并于1956年底確立了社會(huì)主義制度。社會(huì)主義改造的完成,雖為我國(guó)政府職能體系從以政治和軍事斗爭(zhēng)為核心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心轉(zhuǎn)變提供了條件,但因國(guó)內(nèi)和國(guó)際各種復(fù)雜因素的影響,政府職能體系的重心卻始終沒能完全擺脫開“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤引導(dǎo)。直到1978年,黨的十一屆三中全會(huì)決定放棄“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”,把全黨工作的中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)以后,我國(guó)政府的職能體系中,“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”才開始真正成為政府各項(xiàng)職能中的主導(dǎo)與核心。此后,在鄧小平“發(fā)展是硬道理”、江澤民“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”和胡錦濤“必須堅(jiān)持抓好發(fā)展這個(gè)黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù),把發(fā)展作為解決中國(guó)一切問(wèn)題的關(guān)鍵”[7]的指引下,全黨同志和全國(guó)人民聚精會(huì)神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展,經(jīng)濟(jì)、文化、科技和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè),特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè),取得了舉世矚目的偉大成績(jī)。例如,過(guò)去10 多年間,中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量從10萬(wàn)億人民幣躍升到近57萬(wàn)億人民幣[8],人均GDP從1000美元上升到5414美元[9]。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),2010年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值業(yè)已達(dá)到4400美元,進(jìn)入了中等偏上收入國(guó)家的行列。

但在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng),城鄉(xiāng)居民收入、人民生活水平和國(guó)家綜合實(shí)力迅速提高,取得舉世矚目偉大成就并成功創(chuàng)造“中國(guó)模式”的同時(shí),據(jù)世界問(wèn)題研究中心的研究,中國(guó)大陸的基尼系數(shù)也從改革開放初的0.28迅速提高到現(xiàn)在的0.5, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了0.4的社會(huì)容忍警戒線[10]。另有數(shù)據(jù)顯示,改革開放以來(lái),在城鄉(xiāng)居民的收入絕對(duì)量都顯著增長(zhǎng)的同時(shí),不同收入居民階層間的收入差距也明顯擴(kuò)大:改革開放初城鄉(xiāng)居民總體收入的基尼系數(shù)只有0.25,20世紀(jì)90年代初也剛剛超過(guò)0.3,而2006年則已經(jīng)超過(guò)了0.4775。而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的《首次中國(guó)城市居民家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查總報(bào)告》也標(biāo)明:截至2002年6月底,中國(guó)10%的富裕家庭已占據(jù)城市居民全部財(cái)產(chǎn)的45%,而10%最低收入家庭的財(cái)產(chǎn)總額只占全部居民財(cái)產(chǎn)的1.4%,高收入家庭擁有的財(cái)產(chǎn)是低收入家庭的32倍。[11]在此背景下,黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”之后,黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“(政府要全面履行)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”的基本職能就成為中國(guó)政府職能體系歷史演變的必然趨勢(shì)。

猶如以前各個(gè)歷史時(shí)期,我國(guó)政府職能體系中,各政府職能要素不是半斤八兩,而是有主次輕重之分一樣,新時(shí)期“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”的職能體系,與以往各階段政府職能體系相比較,其最鮮明與突出的特點(diǎn)是更加突出和強(qiáng)調(diào)“維護(hù)公平正義”。相對(duì)于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”而言,“維護(hù)社會(huì)公平正義”有日益居于統(tǒng)領(lǐng)地位和引導(dǎo)作用的趨勢(shì),主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:首先,創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的政府職能中,所致力追求的政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,增強(qiáng)各類非政府主體的活力,為市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的決定性作用,公民和社會(huì)組織充分發(fā)揮在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用,提供不受行政干擾的公平性和正當(dāng)性競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展的政策環(huán)境及制度環(huán)境的目標(biāo),顯然是為實(shí)現(xiàn)各市場(chǎng)主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),各類社會(huì)組織和公民個(gè)人公平參與公共事務(wù)管理創(chuàng)造公平、正義的政策平臺(tái)和制度環(huán)境。其次,提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府職能中,著力強(qiáng)調(diào)的是以加強(qiáng)宏觀管理和全面服務(wù)為重點(diǎn),通過(guò)規(guī)劃調(diào)控、政策調(diào)控、法律調(diào)控,合理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì),以使各地區(qū)、各行業(yè)、各部門協(xié)調(diào)發(fā)展;通過(guò)實(shí)施公平準(zhǔn)入,規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法,確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全的市場(chǎng)監(jiān)管;通過(guò)促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配,優(yōu)化社會(huì)保障體系,健全基層社會(huì)管理體制,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)管理的同時(shí),更加注重提高教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的科學(xué)化水平,保證實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的對(duì)策和措施,也帶有鮮明地為促進(jìn)各地區(qū)、各部門、各行業(yè)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展,確保公民平等享有基本公共服務(wù)權(quán)力的性質(zhì)?？梢?“維護(hù)社會(huì)公平正義” 既是中國(guó)政府職能變遷的必然邏輯,也是中國(guó)政府職能體系演變的必然趨勢(shì)。

(三)“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”:扭轉(zhuǎn)群體性事件易發(fā)頻發(fā)局面的根本之策

雖然我國(guó)群體性事件的理論研究和現(xiàn)實(shí)政策改革均已取得重大進(jìn)展，但群體性事件易發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)未有根本改變,社會(huì)治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻不容樂(lè)觀,其根本原因何在?

世界銀行在《東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2006)》中指出,當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人均收入達(dá)到中等水平后,如不能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力便會(huì)逐漸不足,進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)停滯狀態(tài),前一個(gè)階段經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過(guò)程中積累形成并因人們收入迅速提高所掩蓋的各種社會(huì)矛盾便會(huì)集中爆發(fā)出來(lái),經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步便處于巨大風(fēng)險(xiǎn)之中。人們把這種現(xiàn)象形象地稱之為“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)。中國(guó)經(jīng)過(guò)30多年改革開放,在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng),城鄉(xiāng)居民收入、人民生活水平和國(guó)家綜合實(shí)力迅速提高,取得舉世矚目偉大成就并成功創(chuàng)造了“中國(guó)模式”的同時(shí),大陸的基尼系數(shù)也迅速提高至0.5,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了0.4的社會(huì)容忍警戒線。在此背景下,中國(guó)已經(jīng)形成了以官員為代表的利益群體、以壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體和以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)資源利益群體三大利益群體外,[12]或者說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)富人和窮人兩大階層的分化。當(dāng)然,因貧富標(biāo)準(zhǔn)的差異,對(duì)中國(guó)富人數(shù)量的估計(jì)雖不完全相同,但不可否認(rèn)的事實(shí)是中國(guó)的富人階層正在快速崛起。中信銀行和中央財(cái)經(jīng)大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《2012年中國(guó)私人銀行發(fā)展報(bào)告》顯示,中國(guó)個(gè)人可投資資產(chǎn)在1000萬(wàn)人民幣的富人數(shù)量由2006年的36.1萬(wàn)人增長(zhǎng)到2011年的118.5萬(wàn)人,5年增長(zhǎng)2.3倍。而與此同時(shí),在中國(guó),更值得警惕的現(xiàn)象是利益群體的結(jié)構(gòu)失衡,即在市場(chǎng)與權(quán)力結(jié)盟形成既得利益群體,且其在國(guó)家政治生活中日益占據(jù)重要地位、處于支配決策或者至少影響決策的關(guān)鍵位置的同時(shí),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中又造就了一個(gè)龐大的弱勢(shì)利益群體。[13]因而,“中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的過(guò)程既是快速的,也是不均衡的,一部分精英群體利用自己在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源占有方面的優(yōu)勢(shì),成為改革的主要受益群體;而下崗工人、失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工等社會(huì)弱勢(shì)群體,卻承擔(dān)了改革的大部分成本”[14]。20世紀(jì)90年代中期以后,在政治精英權(quán)力和富人階層財(cái)富迅速增加的同時(shí),相當(dāng)數(shù)量的其他階層成員不但未能從快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得利益,相反卻出現(xiàn)了利益相對(duì)受損甚至相對(duì)受損的趨勢(shì),于是便有了300 多萬(wàn)下崗工人、500多萬(wàn)失地農(nóng)民,其絕大部分處于失業(yè)、失地、失權(quán)、失利的困境中。[15]因而,中國(guó)社會(huì)利益群體結(jié)構(gòu)呈底層大、中間細(xì)的柱狀“龍卷風(fēng)型”結(jié)構(gòu),與通?！伴蠙煨汀被颉敖鹱炙汀钡劝踩鐣?huì)結(jié)構(gòu)相比,最突出特征是因輕重倒置而極不穩(wěn)定。這才是引發(fā)利益群體(或階層)之間對(duì)立,造成社會(huì)結(jié)構(gòu)“斷裂”,并最終導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突加劇,群體性事件易發(fā)頻發(fā)的深層根本原因。

與分配不公造成的財(cái)富絕對(duì)量不均衡相比,更突出的社會(huì)不公是,伴隨著社會(huì)主要利益集團(tuán)的形成及其在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的影響逐漸提高,社會(huì)弱勢(shì)群體的上升渠道日益不暢、發(fā)展機(jī)會(huì)愈加稀少。因而,改革開放早期,通過(guò)努力讀書、勤勞致富即可改變身份的途徑現(xiàn)在變得越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn),社會(huì)公眾的普遍感受是,通過(guò)自身努力改變身份的途徑變得越來(lái)越不暢通。專家指出,這種因社會(huì)利益固化而造成的社會(huì)結(jié)構(gòu)凝止?fàn)顟B(tài),給民眾帶來(lái)的“挫敗感”和“相對(duì)被剝奪感”,才是各種社會(huì)矛盾沖突頻發(fā)的深層心理根源,才是社會(huì)和諧的“隱憂”,才更值得人們警惕。于此,已有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)“收入差距與刑事犯罪率呈現(xiàn)明顯的同周期走勢(shì),兩者存在較高的關(guān)聯(lián)度。我國(guó)刑事犯罪率在20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入快速上升通道,經(jīng)歷短暫回落后又從1997年的1.31持續(xù)上升到2007年的3.64,社會(huì)治安形勢(shì)日益嚴(yán)峻。而與之‘巧合’的是,我國(guó)地區(qū)收入差距在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代中期的短暫下降后,1990年后又處整體上升階段,并呈現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)?！盵16]其根本原因就在于“當(dāng)社會(huì)缺乏一個(gè)公正的平臺(tái)讓各群體進(jìn)行正常的利益博弈, 從而導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體肆無(wú)忌憚地以強(qiáng)欺弱時(shí),弱勢(shì)群體在特定條件下必然抱著或者同歸于盡,或者‘把事情鬧大’的態(tài)度來(lái)反抗。”[17]

因而,越來(lái)越多的有識(shí)之士“舊話重提”:“偏袒貴者將會(huì)以如下的方式造成后果:豁色將滋生驕橫,驕橫又滋生仇恨,仇恨則使人不顧國(guó)家的毀滅,力圖推翻一切壓迫人和侮辱人的貴族作風(fēng)”[18];“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想的首要價(jià)值一樣。一種理論,無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔,只要它不真實(shí),就必須加以拒絕或修正;同樣,某些法律制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或者廢除?！盵19]

四、結(jié)語(yǔ):“統(tǒng)籌兼顧,突出重點(diǎn)”的社會(huì)治理之路

一般說(shuō)來(lái),由于事物聯(lián)系的普遍性與多樣性,世間任何事物都與他事物處于直接或間接的作用與影響之中。因而,作為一事物對(duì)他事物應(yīng)履行的職責(zé)和發(fā)揮的功能,任何事物的職能也不是單一和純粹的,而是作為多種職責(zé)與功能的綜合體,即職能體系而存在。同樣,行政職能作為政府在社會(huì)各領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能體系,也是不是單一和純粹的,而是多重職能相互交織,并相互影響與作用而構(gòu)成的復(fù)合體。而一如任何事物各構(gòu)成要素間地位、作用不是半斤八兩,而是有輕重之分,人們不可對(duì)之等量齊觀,需要抓主要矛盾和矛盾的主要方面一樣,在政府的職能體系當(dāng)中,政府在社會(huì)各領(lǐng)域中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能也不是同等重要,應(yīng)有主次之別。當(dāng)然,何種職能為主,何種職能為輔,也不是一成不變的,而是隨著行政環(huán)境的變化不斷調(diào)整與改變。具體到我國(guó)政府職能體系，在分別經(jīng)歷了從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代爭(zhēng)取軍事斗爭(zhēng)的勝利,到建國(guó)初期實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造、建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),再到文化大革命中“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”,以及改革開放后“把全黨(實(shí)際上也是政府工作)的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)”幾次歷史性的根本轉(zhuǎn)折以后,到溫家寶總理2003年9月首次提出“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù),是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能”,和2008年十七屆二中全會(huì)進(jìn)一步明確“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”,及2012年十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)政府要全面履行“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”的基本職能,特別是黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,……讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”,我們可以看到人們對(duì)國(guó)家職能的“體系性”認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰與明確。盡管政府職能是個(gè)系統(tǒng)性整體,即政府職能體系,但政府職能體系中諸職能要素并非半斤八兩,不同歷史時(shí)期,各職能要素的地位和作用也有輕重緩急之分。當(dāng)前,我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段,改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),在發(fā)展整體上仍處于大有可為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,需要在“以強(qiáng)烈的歷史使命感,最大限度集中全黨全社會(huì)智慧,最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素”的時(shí)代背景下,提高群體性事件的理論研究水平和社會(huì)治理水平,需要在明確政府職能系統(tǒng)性的同時(shí),更加突出和強(qiáng)調(diào)“維護(hù)社會(huì)公平正義”的意義,通過(guò)“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的方式,從根本上化解造成現(xiàn)階段我國(guó)群體性事件易發(fā)頻發(fā)的深層社會(huì)矛盾。正因如此,《決定》明確指出:“(必須)緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革,改革收入分配制度,促進(jìn)共同富裕,推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制,確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。”[20]

因而,只有通過(guò)“統(tǒng)籌兼顧,突出重點(diǎn)”的方式“維護(hù)社會(huì)公平正義”,“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”,才是從源頭上化解社會(huì)矛盾,從根本上杜絕群體性事件,切實(shí)提高社會(huì)治理水平之路。其中,應(yīng)特別注意:既不能借“公平正義”的重要性,而否認(rèn)政府職能的“體系性”,也不能借政府職能的“體系性”抹殺“公平正義”的特殊地位和作用。借用國(guó)家主席習(xí)近平2014年2月7日在俄羅斯索契接受俄羅斯電視臺(tái)專訪,回答主持人布里廖夫提問(wèn)時(shí)的話說(shuō),中國(guó)特色的現(xiàn)代化社會(huì)治理道路:“必須在把情況搞清楚的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡,突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全局,有的時(shí)候要抓大放小、以大兼小,有的時(shí)候又要以小帶大、小中見大,形象地說(shuō),就是要十個(gè)指頭彈鋼琴?！盵21]

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[21] 在中國(guó)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人,“就是要十個(gè)指頭彈鋼琴” [EB/OL].2014[2014-09-16].http://news.sina.com.cn/o/2014-02-10/071029424047.shtml.