賴超超

(南京工業(yè)大學(xué),南京 211816)

一、生態(tài)安全:能源法的新興價值目標(biāo)

能源被喻為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液”,是人類社會發(fā)展不可或缺的物質(zhì)支持和動力來源。能源的中斷將嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,使人們失去優(yōu)裕的生活條件,甚至影響國防與社會安全。工業(yè)革命以來,以征服自然為主要特征的工業(yè)文明對能源的需求急劇增長,能源安全問題隨之成為重要課題。為保證本國的能源供給,維持本國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,各國紛紛制定保障能源安全的能源戰(zhàn)略,并把能源安全作為能源法的首要價值目標(biāo)。

但是,能源的開發(fā)、轉(zhuǎn)換、加工、運(yùn)輸和應(yīng)用等行為產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題,對全球生態(tài)環(huán)境造成了越來越大的影響,開始威脅人類的生存和發(fā)展。尤其是始終占據(jù)著全球能源生產(chǎn)和消費(fèi)絕對主體地位的煤炭、石油和天然氣等化石能源,其燃燒后所產(chǎn)生的二氧化碳是全球人為溫室氣體排放的最主要來源,*世界能源署預(yù)計(jì),到2015年,世界二氧化碳排放量將達(dá)到340.71億噸,到2030年,將上升到419.05億噸。煤炭導(dǎo)致的二氧化碳排放量占總排放量的比例將由2005年的41.25%上升到2015年的44.29%。是導(dǎo)致全球氣候變暖的直接因素。在這一背景之下,人們開始反思傳統(tǒng)能源安全的涵義,將關(guān)于生態(tài)安全的思考引入能源法,認(rèn)為能源的開發(fā)和利用不僅應(yīng)以滿足能源安全供應(yīng)為目標(biāo),還應(yīng)該長遠(yuǎn)地增進(jìn)人類福祉,維護(hù)生態(tài)平衡,或者至少與生態(tài)相協(xié)調(diào),不危及地球生態(tài)系統(tǒng)的完整性。[1]換言之,能源安全的內(nèi)涵應(yīng)包含供應(yīng)安全和生態(tài)安全兩層涵義。生態(tài)安全已成為能源法新興的價值目標(biāo),防范能源生態(tài)問題也成為各國能源政策、能源戰(zhàn)略、能源法的重要目標(biāo)。[2]

全球氣候變暖是推動全球能源法生態(tài)化變革最重要的契機(jī)之一。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上,各國以全球氣候變暖問題為核心展開探討,最終達(dá)成了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,這是國際能源法正式走向生態(tài)化變革之肇始。其后的《京都議定書》《沉船污染防治公約》《遠(yuǎn)距離跨國界空氣污染公約》等各種國際法律文件,都體現(xiàn)出國際社會對環(huán)境與能源的聯(lián)動考量。尤其是《京都議定書》,首次設(shè)定了具有法律約束力的溫室氣體限排額度,規(guī)定了附件一國家(主要是發(fā)達(dá)國家和向市場經(jīng)濟(jì)過渡的國家)在2012年前溫室氣體排放量(以1990年為基準(zhǔn)年)減少5.2%的義務(wù)。如果說生態(tài)危機(jī)是各國進(jìn)行能源法生態(tài)化變革的內(nèi)因,那么,國際減排壓力無疑從外部推動了各國能源法的生態(tài)化進(jìn)程。

二、生態(tài)安全視角下我國能源法的主要問題

能源的生態(tài)問題是一種典型的市場失靈,表現(xiàn)為能源行為對生態(tài)環(huán)境造成的“負(fù)外部性”無法被市場內(nèi)化為其成本,污染者們在消費(fèi)生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品時“搭便車”。要解決能源行為的生態(tài)負(fù)外部性,必須依靠外力推動。國家作為人類社會最強(qiáng)有力的社會組織,在干預(yù)經(jīng)濟(jì)、彌補(bǔ)市場失靈方面具有先天優(yōu)勢。因此,為應(yīng)對市場機(jī)制的缺陷,各國都采用政府“看得見的手”與市場“看不見的手”共同治理。[3]在法治國家,國家干預(yù)即法律干預(yù),國家之手即法制之手。法律制度既是對能源生態(tài)問題進(jìn)行國家干預(yù)的合法性前提,也是國家干預(yù)能夠順利實(shí)施、獲得較好效果的保證。能源法的生態(tài)化改革與能源生態(tài)安全法律制度的確立是維護(hù)能源生態(tài)安全的前提和保障。

當(dāng)前,我國能源法已初具規(guī)模,而且在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下,呈現(xiàn)越來越明顯的生態(tài)化趨勢。從我國政策和立法的發(fā)展歷程來看,我國于1992年簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是能源法生態(tài)化的里程碑。之前,我國處于基本的能源生態(tài)安全保護(hù)階段,節(jié)約能源、提高能源效率、開發(fā)應(yīng)用沼氣和小水電等事實(shí)上的能源生態(tài)安全保護(hù)行為,只是為了滿足生產(chǎn)和生活的需要,而不是為了減少生態(tài)破壞。在簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之后,生態(tài)安全理念才開始影響能源立法,《節(jié)約能源法》(1997年)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年)、《可再生能源法》(2005年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年)相繼出臺,2007年、2009年和2012年我國分別對《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂,我國的能源法律制度逐漸加速發(fā)展。但是,我國現(xiàn)行能源法在生態(tài)安全保障上仍然存在很大的不足,導(dǎo)致我國的能源生態(tài)問題沒有得到有效控制。

(一)能源生態(tài)安全理念不夠深入

目前,我國的能源生態(tài)安全理念還很不完善,突出表現(xiàn)在兩個方面。其一,在某些出臺年代較早的能源法規(guī)中,生態(tài)安全理念至今未能確立。例如,發(fā)電是當(dāng)下能源利用的主要途徑之一,《電力法》是一部極為重要的保障能源生態(tài)安全的法律,但1995年制定后一直未作修訂,至今仍以“保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益,保障電力安全運(yùn)行”*參見《電力法》第一條。為其立法目的,并未確立生態(tài)安全的理念。該法關(guān)于生態(tài)保護(hù)的條文也寥寥無幾,大多限于原則性規(guī)定。例如《電力法》第五條規(guī)定:“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境,采用新技術(shù),減少有害物質(zhì)排放,防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。”然而,對于規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵和支持”卻沒有相應(yīng)的配套規(guī)定,也沒有違反后的責(zé)任規(guī)定,缺乏可操作性。其二,在已體現(xiàn)生態(tài)安全理念的能源法規(guī)中,生態(tài)涵義不夠全面,未包含低碳理念。低碳理念是能源生態(tài)安全理念的重要組成部分。然而,我國雖然已經(jīng)出臺《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,而且每部法律都明確規(guī)定以“環(huán)境保護(hù)”作為立法目的,*參見《節(jié)約能源法》第一條、《可再生能源法》第一條、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第一條和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》第一條。但由于我國環(huán)境法規(guī)至今未把二氧化碳等溫室氣體視為污染物質(zhì),導(dǎo)致這些能源法規(guī)雖然是事實(shí)意義上的能源低碳法規(guī),在實(shí)際操作過程中也能起到促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果,但低碳理念仍然處于缺失狀態(tài)。這一情況同樣存在于其他能源法規(guī)之中。低碳立法理念的缺失,導(dǎo)致我國能源法的低碳化特征不明顯,并缺乏低碳理念下應(yīng)有的系統(tǒng)性,這是我國能源生態(tài)化立法的一大缺陷。

(二)能源立法體系不夠完善

生態(tài)安全理念應(yīng)在整個能源法體系中予以確立。完善的能源立法體系,是確定生態(tài)安全理念的載體,也是解決我國能源生態(tài)問題的基礎(chǔ)。目前,雖然我國能源立法體系已經(jīng)初步建構(gòu)完成,但由于能源基本法和相關(guān)法律的缺位,導(dǎo)致各項(xiàng)主要制度之間缺乏必要的聯(lián)系,非常不利于保障我國能源生態(tài)安全。我國能源立法體系的缺憾主要表現(xiàn)為以下三個方面。

第一,能源基本法尚未出臺。解決能源生態(tài)問題是一項(xiàng)長期而浩大的系統(tǒng)工程,需要相關(guān)能源法律規(guī)范給予制度上的支持,更需要一部統(tǒng)領(lǐng)性的能源基本法對能源領(lǐng)域中生態(tài)安全這一價值目標(biāo)進(jìn)行宏觀定位。2006年1月,國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、財政部等15部委組成跨部門能源法起草工作組;2007年底,起草工作組拿出了初稿并公開對外征求意見;2008年11月,國家發(fā)改委向國務(wù)院遞交了送審稿;目前,國務(wù)院法制辦仍在進(jìn)行意見征詢和修改。根據(jù)公布的征求意見稿以及對能源法起草專家組的采訪報道,能源法的生態(tài)保護(hù)和低碳發(fā)展定位十分明確,雖然在具體規(guī)定上還有一些爭議。例如,是否將中國承擔(dān)減排義務(wù)寫入能源法?中國向國際社會明確承諾,到2020年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,這是我國主動提出的減排承諾,而不是我國應(yīng)該承擔(dān)的減排義務(wù)。是否要通過立法來落實(shí)這一減排承諾,并作為責(zé)任和義務(wù)去實(shí)施?又如,關(guān)于優(yōu)先發(fā)展何種低碳技術(shù)的問題?？稍偕茉词堑湫偷牧闾技夹g(shù),原先的能源法草案曾提出“優(yōu)先發(fā)展可再生能源”,但由于可再生能源在中國的發(fā)展過程中仍存在一定問題,而化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中的比重仍在七成以上,短期內(nèi)很難改變,因此正考慮把“優(yōu)先發(fā)展”改為“鼓勵發(fā)展”,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)煤炭等化石能源的清潔、高效和綜合利用,即減碳技術(shù)的應(yīng)用。[4]制定合理的能源法是能源生態(tài)化不可或缺的一環(huán),其對生態(tài)安全理念的重視程度,將直接關(guān)系到能源領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)工作的推進(jìn)。

第二,我國能源單行法缺位嚴(yán)重。能源單行立法,對于特定領(lǐng)域的能源生態(tài)安全保障,具有不可取代的積極意義。目前,在我國各能源種類之中,只制定了一部《煤炭法》(1996年制定,2011年與2013年兩次修訂),在同樣作為我國主要能源的石油和天然氣領(lǐng)域,以及為維護(hù)生態(tài)安全而計(jì)劃大力發(fā)展的核能、太陽能、風(fēng)能等可再生能源領(lǐng)域,都沒有專門立法,僅有一些指導(dǎo)性文件和相當(dāng)數(shù)量的地方性法規(guī),缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。我國雖然已經(jīng)頒布《可再生能源法》,但是由于其立法定位的關(guān)系,缺少可操作性,對太陽能、風(fēng)能等計(jì)劃全面發(fā)展的可再生能源應(yīng)單獨(dú)立法。

第三,相關(guān)能源配套性法規(guī)不夠完善。我國法律的制定存在“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng),現(xiàn)行的能源法規(guī)也普遍存在這樣的問題。以《可再生能源法》為例,盡管該法于2006年頒布實(shí)施,2009年又重新進(jìn)行了修訂,但即使經(jīng)過修訂的新法,總則加附則一共八章,全文不足4 000字,內(nèi)容卻很豐富,包括資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、推廣與應(yīng)用、價格管理與費(fèi)用分?jǐn)?、?jīng)濟(jì)激勵與監(jiān)督措施、法律責(zé)任等眾多方面。豐富的內(nèi)容、簡短的字?jǐn)?shù),導(dǎo)致其文字表述十分簡單,條文的表述過于原則化,如果沒有實(shí)施細(xì)則,很難真正發(fā)揮效用。因此,為配合法律的實(shí)施,在一項(xiàng)法律頒布后,國家會根據(jù)需要,陸續(xù)制定相關(guān)配套性法規(guī)和規(guī)章,增強(qiáng)其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性。然而,一旦配套立法沒跟上,這種操作性不夠強(qiáng)的法律就會淪為口號?？傮w來看,目前我國保障生態(tài)安全的能源配套性立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,一些法律明確規(guī)定要制定的行政法規(guī),或是因?yàn)闊o人組織起草,或是因?yàn)榭绮块T協(xié)調(diào)比較困難,或是因?yàn)橹饕?fù)責(zé)的部門機(jī)構(gòu)被撤并等原因,長期不能出臺,影響了低碳技術(shù)應(yīng)用法律體系的完整性。例如交通運(yùn)輸?shù)确矫嬷两袢晕闯雠_相應(yīng)的配套制度,我國的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)還有待完善等。

(三)能源法律制度亟需健全和創(chuàng)新

理念的革新要靠具體的制度創(chuàng)新加以體現(xiàn),具體制度的構(gòu)建是決定一部法律是否成功的關(guān)鍵。能源法律制度的創(chuàng)新,是能源法生態(tài)化的核心,也是決定能源生態(tài)安全保障效果的關(guān)鍵所在。然而,我國部分能源法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)陳舊。例如,除了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《煤炭法》分別于2012年和2013年進(jìn)行了最新修訂,《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《節(jié)約能源法》頒布或修訂距今已有4至7年,《草原法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《大氣污染防治法》與《環(huán)境影響評價法》距今已有11至13年,《電力法》《礦產(chǎn)資源法》與《環(huán)境保護(hù)法》距今甚至已有17至24年,這些法律較為陳舊,不適應(yīng)當(dāng)前促進(jìn)能源生態(tài)安全的客觀需要,亟待修訂。有的法律雖然進(jìn)行了最新修訂,在生態(tài)安全保障方面的制度規(guī)定仍然落后。如《煤炭法》,其最新修訂都圍繞安全生產(chǎn)而進(jìn)行,注重對煤炭資源管理、煤炭經(jīng)營管理、煤礦安全生產(chǎn)等方面的問題進(jìn)行規(guī)范,而對煤炭開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營過程中的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)整體關(guān)注不足, 對生態(tài)安全并未給予應(yīng)有的重視,如第五章“煤礦礦區(qū)保護(hù)”,僅對煤礦礦區(qū)的電力、通訊、水源、交通及其他生產(chǎn)設(shè)施等涉及生產(chǎn)秩序和工作秩序的方面進(jìn)行了規(guī)制,對于礦區(qū)作業(yè)可能引起的生態(tài)環(huán)境變化、應(yīng)采取的保護(hù)或補(bǔ)救措施完全沒有涉及,也未對矸石堆放和利用做出有效規(guī)定,對避免因堆放不當(dāng)造成的環(huán)境污染和自燃爆炸等問題也規(guī)范不足。此外,我國的一些制度創(chuàng)新雖然在實(shí)踐中已經(jīng)為能源生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)著力量,但依然存在許多不足。例如,我國建立了可再生能源基金,以全網(wǎng)分?jǐn)偟姆绞綄稍偕茉催M(jìn)行補(bǔ)貼,有力地促進(jìn)了可再生能源的發(fā)展,但征收資金和補(bǔ)貼實(shí)際需求資金之間的缺口越來越大,已經(jīng)造成嚴(yán)重拖欠,而補(bǔ)貼對象的選擇、補(bǔ)貼資金的利用、補(bǔ)貼效果的控制等都是現(xiàn)實(shí)存在的問題。

三、我國能源法生態(tài)化變革中應(yīng)該注意的幾個問題

我國是全世界能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國,也是生態(tài)破壞比較嚴(yán)重的國家。改革開放后,我國生產(chǎn)力得到了巨大的發(fā)展。但由于能源消費(fèi)需求的增長壓力、能源結(jié)構(gòu)的稟賦限制、能源利用效率低下以及能源科學(xué)水平落后等諸多原因,我國一直實(shí)施以供應(yīng)安全為先的能源政策,能源法對能源生態(tài)問題也未予以足夠的重視。因此,在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時,我國也不得不面對傳統(tǒng)工業(yè)文明的負(fù)效應(yīng),能源利用所造成的生態(tài)問題已極為嚴(yán)峻,對能源法的生態(tài)化提出了迫切訴求。

(一)生態(tài)安全應(yīng)成為能源法的重要價值目標(biāo)

我國長期來以供應(yīng)安全為價值目標(biāo)的能源法必須從理念層面進(jìn)行變革,以全新的可持續(xù)發(fā)展倫理指導(dǎo)能源法。[5]自《可再生能源法》頒布以來,我國正式開始了能源法的生態(tài)化進(jìn)程,隨著一些極具生態(tài)化色彩的能源法規(guī)集中頒布,這一進(jìn)程逐漸加速。但整體來看,我國能源法的生態(tài)化程度還很低,傳統(tǒng)能源法以供應(yīng)安全為主的價值目標(biāo)并未得到根本改變。誠然,能源法的生態(tài)化是一個緩慢、漸進(jìn)的過程,需要在理念、體制、制度、輿論等多方面共同努力,但能源法生態(tài)化的阻力更多地來自價值目標(biāo)之間的沖突。

必須正視,供應(yīng)安全價值與生態(tài)安全價值之間客觀上存在著沖突。一方面,能源的供給是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力,如果沒有能源的支持,世界經(jīng)濟(jì)將會停滯不前;另一方面,能源尤其是傳統(tǒng)化石能源的利用特性,不可避免地會對人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境造成破壞(破壞的程度受到能源種類與技術(shù)的影響),尤其是對大氣的影響更為顯著。保障能源的生態(tài)安全雖然可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,但勢必會抑制能源生產(chǎn)與消費(fèi)的效率,增加能源供應(yīng)的成本和難度,影響經(jīng)濟(jì)增長。能源可謂“3E矛盾”(經(jīng)濟(jì)Economy、能源Energy、環(huán)境Environment)的中心。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,環(huán)境要保護(hù),能源的發(fā)展必須兼顧兩者。那么,在供給安全和生態(tài)安全發(fā)生沖突時,哪個價值優(yōu)先呢?能源供應(yīng)安全是能源供給能夠滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所需的一種狀態(tài),以支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本目標(biāo),強(qiáng)調(diào)的是能源對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不可或缺性,是國家能源安全的基本目標(biāo),是“量”的概念;能源生態(tài)安全則立足于整個人類社會的可持續(xù)發(fā)展,要求能源的開發(fā)與利用不危害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,是國家能源安全的更高目標(biāo),是“質(zhì)”的概念。生態(tài)的惡化會讓人類面臨無法逆轉(zhuǎn)的“生態(tài)懸崖”*根據(jù)科學(xué)家的預(yù)測,要避免重大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或“臨界點(diǎn)”,我們最多只有一代人的時間對經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及人類與地球的關(guān)系進(jìn)行徹底的改變,在這個轉(zhuǎn)折點(diǎn)或“臨界點(diǎn)”之后,地球氣候的巨變可能會超出人類的阻止能力而不可逆轉(zhuǎn)。參見約翰·貝拉米·福斯特,布萊特·克拉克.生態(tài)危機(jī)根源于資本主義的社會經(jīng)濟(jì)制度[EB/OL]. http://kan.wyzxsd.com/article/elite/2013/05/302099.html.。能源法在原則上應(yīng)以生態(tài)安全為首要價值目標(biāo),生態(tài)安全重于供給安全,二者發(fā)生沖突時,生態(tài)安全具有優(yōu)先性。但是,生態(tài)安全在價值目標(biāo)上的優(yōu)先性并不是以全盤犧牲經(jīng)濟(jì)為代價的,創(chuàng)造一個可持續(xù)的世界的途徑是存在的,但必須及時采取措施,尤其是通過法律變革逐漸減少能源開發(fā)利用中的生態(tài)代價,這已成為各個國家和地區(qū)的切實(shí)行動。我國必須在理念上充分肯定生態(tài)安全的價值,在能源立法過程中明確將生態(tài)安全作為立法目的。

(二)對能源法體系進(jìn)行全面的生態(tài)化構(gòu)建

將生態(tài)化改革覆蓋整個能源法體系,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先,能源立法的生態(tài)化改造應(yīng)“立”“改”并舉。一方面,鑒于現(xiàn)行能源法體系的欠缺,在生態(tài)安全理念的指導(dǎo)下,早日出臺能源基本法,為能源發(fā)展提供基本的法律依據(jù)和指導(dǎo),并適時制定石油、天然氣、原子能等能源單行法;另一方面,及時對理念滯后的能源法規(guī)進(jìn)行生態(tài)化改造,同步更新理念和制度,兼顧能源的供應(yīng)安全與生態(tài)安全。其次,因襲立法傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向,使我國能源法規(guī)中普遍存在宣示性、倡導(dǎo)性的政策性用語,這些規(guī)定由于不明確、不具體而缺乏可操作性。因此,在能源法的生態(tài)化改造中,無論是立法還是修法,都應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“粗放型”立法模式,提高其可操作性與可適用性,并盡早同步修訂相關(guān)法律規(guī)范,減少因法律制定或修訂而導(dǎo)致的新沖突。再次,在能源法的生態(tài)化改造中,應(yīng)將各種能源法律制度的設(shè)計(jì)和安排視為一個系統(tǒng)工程,以立法目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)制度的組合、配套與協(xié)調(diào),總體上避免單向度或者相互割裂的能源法制,追求整合了經(jīng)濟(jì)、社會、氣候環(huán)境及資源等多重因素的綜合能源法制。[6]

(三)加強(qiáng)能源法與環(huán)境法的融合

在某種意義上,能源法中確立生態(tài)安全價值目標(biāo)的過程實(shí)際上就是能源法和環(huán)境法融合的過程。澳大利亞阿德萊德大學(xué)著名的能源法學(xué)者Bradbrook教授曾說過:傳統(tǒng)上,環(huán)境法關(guān)注的是能源使用的負(fù)面影響,但是卻極大地忽略了能源本身。換言之,法律關(guān)注的是環(huán)境污染的后果而忽視了環(huán)境污染的成因。于是,能源利用的負(fù)面影響往往被忽視或縮小。[7]但如今,人們對能源與環(huán)境的關(guān)系有了更為深刻的認(rèn)識,在探討能源問題時往往無法回避與環(huán)境的關(guān)系,在探討環(huán)境問題時也總是牽涉能源方面的內(nèi)容。因此,生態(tài)安全理念植入能源法的過程,主要體現(xiàn)為能源法與環(huán)境法的融合,這一點(diǎn)在國際能源立法中已經(jīng)得到了充分驗(yàn)證,國際能源法規(guī)中包含了越來越多的國際環(huán)境法的內(nèi)容。對我國的能源法變革而言,亦是如此。能源法的生態(tài)化應(yīng)促使能源法與環(huán)境法有機(jī)融合。能源環(huán)境影響評價制度、能源清潔生產(chǎn)法律制度、能源循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度等都是能源法和環(huán)境法有機(jī)融合的代表性法律制度。

此外,能源法與環(huán)境法的融合還表現(xiàn)為生態(tài)安全價值的統(tǒng)一。以低碳為例,我國的環(huán)境法至今未將二氧化碳劃入污染物的范疇,直接導(dǎo)致能源法不能有力地控制二氧化碳排放。而實(shí)際上,控制碳排放和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)早已深入包括我國在內(nèi)的大多數(shù)國家的政策與法律,將二氧化碳作為大氣污染物入法已經(jīng)成為世界趨勢。例如,2005年7月1日,澳大利亞通過了把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待的法案,并且將修訂國家污染物質(zhì)清單;2005年11月底,加拿大把6種溫室氣體列為受《環(huán)境保護(hù)法》管制的污染物質(zhì);2007年4月2日,美國聯(lián)邦最高法院作出判決,認(rèn)為二氧化碳屬于污染物質(zhì),應(yīng)當(dāng)受《清潔空氣法》的約束,聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)當(dāng)對汽車尾氣的排放予以管制。[8]

(四)重視新能源的污染問題

開發(fā)與利用以低能耗、低污染、低排放為特征的新能源是促進(jìn)能源生態(tài)安全的重要途徑之一。然而,極易被人們忽視的是,新能源也普遍存在生態(tài)污染問題。新能源并非“唯美”的清潔能源,它們雖然比傳統(tǒng)能源更具有清潔、環(huán)保的特征,但如果在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和使用過程中沒有得到合理管理和控制,也會對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響,造成新的環(huán)境污染。例如,太陽能是綠色能源,但是用于發(fā)電的太陽能電池晶片所需要的硅,在制造過程中存在很大的污染隱患。1千瓦多晶硅光點(diǎn)需要10公斤多晶硅,制造這些多晶硅需要6 000度左右的電能,排放超過40公斤的有毒物質(zhì)。又如,氫能源是一種清潔能源,主要用于制造汽車動力的燃料電池,盡管氫燃料電池本身不會像內(nèi)燃機(jī)那樣向大氣中排放二氧化碳,但是制造氫燃料電池的過程仍然無法避免污染,從天然氣中提取氫,就會排放大量的二氧化碳。[9]再以核電利用為例,人類的核電發(fā)展史始終伴隨著陰影,引發(fā)人們對于核電的深切恐慌,德國于2011年8月明確宣布將在2022年前關(guān)閉所有的核電站[10],瑞士則計(jì)劃在2034年前全面放棄核電。[11]因此,能源法的變革必須同樣關(guān)注新能源的生態(tài)安全。傳統(tǒng)能源和新能源都會影響生態(tài)環(huán)境,應(yīng)從全生命周期的高度全面審視能源活動,制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葢?yīng)對。

(五)將外部性解決作為構(gòu)建生態(tài)能源法律制度的基本思路

能源生態(tài)問題是典型的外部性問題,緩解或解決能源行為的外部性是保障能源生態(tài)安全的關(guān)鍵。因此,外部性理論以及相應(yīng)的庇古方法和科斯方法是構(gòu)建生態(tài)能源法律制度的基本思路。

根據(jù)外部性理論,外部性是指一個人或一群人的行動或決策使另一個人或另一群人受損或受益的情況。換言之,每個人(或一些人)都應(yīng)承擔(dān)其行動的所有成本,獲得相應(yīng)的收益,如果出現(xiàn)部分成本由他人承擔(dān)的情況,就是存在外部性。在能源領(lǐng)域,多數(shù)能源行為都會對生態(tài)環(huán)境造成有害影響,是典型的負(fù)外部性行為。負(fù)外部性的產(chǎn)生源于個體的能源行為使生態(tài)環(huán)境受損,卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本。在市場機(jī)制下,為追求自身利益的最大化,生產(chǎn)與消費(fèi)主體會放任負(fù)外部效應(yīng)以獲取更大收益,如企業(yè)會為賺取更多利潤而放任污染物進(jìn)入大氣或河流中,以此節(jié)約治理成本,增加收益,對其他主體及自然環(huán)境造成危害。解決的辦法在于控制并減弱這種外部性。目前,庇古方法和科斯方法是各國通行的解決外部效應(yīng)的主要手段。庇古方法強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的作用,主張以政府的力量引導(dǎo)市場走向,對外部負(fù)效應(yīng)罰款或征稅, 對外部正效應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的財政補(bǔ)貼, 將外部成本和外部收益內(nèi)在化為個體的私人成本和私人收益,使個體對自己的經(jīng)濟(jì)行為承擔(dān)全部責(zé)任,取得全部利益, 通過資源配置的私人最優(yōu)實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)?？扑狗椒▌t側(cè)重于發(fā)揮市場機(jī)制的作用,認(rèn)為外部效應(yīng)很大程度是產(chǎn)權(quán)界定不清造成的,只要明晰產(chǎn)權(quán),市場機(jī)制會自動解決外部性問題。[12]

庇古方法和科斯方法各有所長,對于能源生態(tài)這一復(fù)雜的外部性問題,單一方法難以解決,必須聯(lián)合政府看得見之手與市場看不見之手進(jìn)行合作治理,并合理地界定市場與政府的邊界,才能有效解決能源生態(tài)問題的外部性。在現(xiàn)實(shí)中,我國能源法在應(yīng)對能源生態(tài)問題的外部性時,對兩種外部性解決途徑都進(jìn)行了制度嘗試。例如,對能源企業(yè)的生態(tài)污染行為實(shí)施“誰污染,誰治理”“污染者付費(fèi)”政策,對可再生能源的發(fā)展給予財政補(bǔ)貼,此外，正在討論中的“碳稅”“生態(tài)稅”等,都是庇古方法的體現(xiàn)。而依據(jù)科斯方法,我國自2002 年便開始試行“污染權(quán)交易”制度,同時試行的還有尚未成熟的碳交易制度。在這兩種外部性解決方法的創(chuàng)新和應(yīng)用中,應(yīng)以市場化激勵手段為主,即以科斯方法為主,庇古方法為輔。但是就我國目前的發(fā)展?fàn)顩r而言,短期內(nèi)碳交易市場還無法全面建立并成熟運(yùn)行,可以先以庇古方法為主,對于應(yīng)用清潔、低碳技術(shù)等具有外部正效應(yīng)的能源行為給予補(bǔ)貼等激勵,對于排污、高碳等具有外部負(fù)效應(yīng)的能源行為進(jìn)行罰款等控制。在不增加稅負(fù)的前提下,還可以考慮試行庇古稅。但在庇古方法的實(shí)施過程中,尤其要注意政府權(quán)力的干預(yù)不當(dāng)和干預(yù)過度等問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] UNDP.World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability[EB/OL].http://stone.undp.org/undpweb/seed/wea/pdfs/chapter1.pdf.

[2] 董溯戰(zhàn),趙繪宇.生態(tài)安全問題的能源法應(yīng)對——基于能源安全價值的二元論視角[J].生產(chǎn)力研究,2009,(13).

[3] 胡代光.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者論如何矯正市場失靈[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),1995,(1).

[4] 《能源法》草案基本完成,明后年或公布[EB/OL]. http://stock.sohu.com/20100706/n273319603.shtml.

[5] 陳興華.可持續(xù)發(fā)展與能源法變革[J].華東理工大學(xué)學(xué)報,2009,(2).

[6] 楊解君.當(dāng)代中國能源立法面臨的問題與瓶頸及其破解[J].南京社會科學(xué),2013,(12).

[7] See Bradbrook A.Energy law: a neglected aspectofenvironmental law[J].Melbourne University Law Review,1993,(19).

[8] 二氧化碳應(yīng)列為污染物質(zhì)[EB/OL]. http://www.cas.cn/jzd/jlt/jrdhp/200706/t20070615_1688130.shtml.

[9] 高利紅,程芳.我國能源安全環(huán)境保障法律體系:理念與制度[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報,2011,(3).

[10] 德國宣布2022年前將關(guān)閉所有核電站[EB/OL]. http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20110530/4087486.shtml.

[11] 瑞士計(jì)劃在2034年前全面放棄核電[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/world/2011-05/26/c_121458580.htm.

[12] 程禮龍.解決外部效應(yīng)的庇古方法與科斯方法的比較研究[J].新西部,2007,(10).